唐辰明

從公共財(cái)產(chǎn)法角度看環(huán)境稅改革之正當(dāng)性

唐辰明

美國大法官霍姆斯有言：理論置于法律的教條，有如建筑師之于建房的工匠，乃至最重要的部分。在環(huán)境稅改革過程中，最重要的方面就是理清理論層面的邏輯性，從新視角出發(fā)形成新思維，并基于此對具體體制機(jī)制以及各層面涉及進(jìn)行研究。環(huán)境稅最早可追溯到二十世紀(jì)三十年代的“庇古稅”，到九十年代，各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家均開展了環(huán)境稅制改革。環(huán)境稅改革，將實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅和環(huán)境保護(hù)的行政法干預(yù)向財(cái)稅法規(guī)制的轉(zhuǎn)化，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)的面向問題和理論方法也將發(fā)生變化，相關(guān)的研究結(jié)論也將向著財(cái)稅法領(lǐng)域發(fā)生變化；對環(huán)境稅及其改革的正當(dāng)性應(yīng)基于財(cái)稅法本質(zhì)新論——財(cái)稅法是公共財(cái)產(chǎn)法——而開展。本文旨在用公共財(cái)產(chǎn)法的理論論證環(huán)境稅改革之正當(dāng)性，從學(xué)理角度分析其轉(zhuǎn)變的優(yōu)越性。

公共財(cái)產(chǎn)法；環(huán)境稅；改革；正當(dāng)性

一、公共財(cái)產(chǎn)法、財(cái)稅法和環(huán)境稅

長期以來，財(cái)稅法曾一度被認(rèn)為是一種宏觀調(diào)控法。而對于宏觀調(diào)控，無論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界都在認(rèn)識上存在誤區(qū)。論者提出，宏觀調(diào)控是一種政府干預(yù)，但并非任何政府的干預(yù)都是宏觀調(diào)控。應(yīng)當(dāng)注意，為全面深化改革，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，而政府宏觀調(diào)控之邊界應(yīng)在于“市場失靈”下的干預(yù)。另一方面，財(cái)稅法涉及多個(gè)法律領(lǐng)域和法律部門，如民法，行政法，憲法以及國際法等。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，財(cái)稅法呈現(xiàn)出新的姿態(tài)，并形成了諸多新的思維和理念。

在財(cái)稅法界，論者提出：財(cái)稅法是一種公共財(cái)產(chǎn)法；其主要功能是財(cái)政功能，而不是宏觀調(diào)控。對于公共財(cái)產(chǎn)，我國憲法第十二條規(guī)定，社會主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。而財(cái)稅法規(guī)范的就是公共財(cái)產(chǎn)。征稅及其管理與經(jīng)營，財(cái)政資金的支出，均屬于公共財(cái)產(chǎn)的范疇。可見，財(cái)稅法屬于公共財(cái)產(chǎn)法范疇，并無不妥。之所以強(qiáng)調(diào)財(cái)稅法的公共財(cái)產(chǎn)法性質(zhì)，目的在于把握其法律性質(zhì)，并對環(huán)境稅在學(xué)理層面展開討論，基于此，就可以進(jìn)一步檢視環(huán)境稅制度，并區(qū)分其實(shí)然與應(yīng)然。明確這一理論的正確性，也是本文研究的理論基點(diǎn)。在環(huán)境稅從行政費(fèi)制脫離之后，其面向問題和理論方法也將有所改變；相關(guān)研究方法也應(yīng)有所突破，其結(jié)論必然也有區(qū)別。

二、稅與費(fèi)：公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)之區(qū)分

在實(shí)行環(huán)境稅改革中，首先應(yīng)當(dāng)注意財(cái)稅法即公共財(cái)產(chǎn)法與行政法的異同。筆者認(rèn)為，財(cái)稅法與行政法的區(qū)別在于，前者較注重社會再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再分配。以稅收為例，其形成了私人財(cái)產(chǎn)——公共財(cái)產(chǎn)——私人財(cái)產(chǎn)的循環(huán)。另一方面，從憲法角度講，稅收實(shí)際上是對私人財(cái)產(chǎn)的肯定。這體現(xiàn)于，憲法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種先于國家征稅權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這意味著所謂賦稅就是對私有財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)?shù)暮统醮蔚乃魅?。?lián)系我國憲法第十三條可以看出，國家保護(hù)維護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的“一部分”即經(jīng)過賦稅后的剩余值。這就意味著憲法對私人財(cái)產(chǎn)的肯定。

反觀行政法，其重視“控權(quán)”，限制行政權(quán)力濫用，是對財(cái)產(chǎn)的消極保護(hù)。行政法中公民與國家（部門）的關(guān)系是基于公民對公權(quán)力的退讓甚至是恐懼，現(xiàn)階段行政法規(guī)制并未形成公私良好互動(dòng)的關(guān)系。而稅體現(xiàn)了私人財(cái)產(chǎn)的公共義務(wù)；公共財(cái)產(chǎn)法涉及公私財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)分配，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)化的關(guān)系，致力于矯正政府與私人之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的對抗性，緩和雙方的緊張對峙格局。在“財(cái)稅法是公共財(cái)產(chǎn)法”這一觀念確立以來，其本身就體現(xiàn)了“費(fèi)改稅”的正當(dāng)性，這在下文將進(jìn)一步論述。

三、消極保護(hù)到積極保護(hù)：行政管理之理論不足

從公共財(cái)產(chǎn)收入維度看，行政收費(fèi)制度下，財(cái)政資金的范圍、規(guī)模以及收入、支出循環(huán)體系將深刻影響到行政機(jī)關(guān)及其權(quán)利框架，所以在傳統(tǒng)的體制下，有“家計(jì)財(cái)政”一說。而在財(cái)稅法的公共性籠罩下，家計(jì)財(cái)政將逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)向績效性的飛躍。（8）進(jìn)一步分析，行政權(quán)在權(quán)力類型上屬于控權(quán)為主，屬于對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)，而財(cái)稅法的本質(zhì)屬性決定了它在權(quán)利類型上是一種積極的權(quán)力。

反觀環(huán)境稅。所謂環(huán)境稅，有人稱其為綠色稅、生態(tài)稅，是指向一切開發(fā)、利用環(huán)境資源（僅指耗竭性資源）或向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)人對其環(huán)境資源的開發(fā)、利用程度（量）或其污染行為所征收的稅。它是稅收體系中與資源利用和污染防治有關(guān)的各種稅種和稅目的總稱。結(jié)合有關(guān)文件如《關(guān)于完善環(huán)境稅收政策頂層設(shè)計(jì)，加快建立環(huán)境稅制度的提案》和《關(guān)于加快環(huán)境稅立法過程的提案》等可以看出，我國環(huán)境稅改革基本目的在于治理我國環(huán)境污染，適應(yīng)嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以及完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和構(gòu)建我國環(huán)境政策體系。（中國環(huán)境稅改革問題研究，蘇明，許文，財(cái)政研究，2011年第2期）與其他稅種不同，環(huán)境稅加入了“環(huán)境保護(hù)”這一非財(cái)政意義的目的，該項(xiàng)改革是一種“綠色財(cái)稅制度改革”。很顯然，對環(huán)境的行政性消極保護(hù)是無法滿足其要求的。但是從財(cái)稅法的公共財(cái)產(chǎn)法性質(zhì)來看，環(huán)境保護(hù)這一公共性目標(biāo)可以完美地體現(xiàn)在財(cái)稅收入支出的體系循環(huán)之中。

首先，國家產(chǎn)生于自然，國家的公民對自然的索取之“返還”這一任務(wù)和角色毋庸置疑需要由公民讓渡部分私人財(cái)產(chǎn)形成的契約體系——國家來擔(dān)任。這里所指“返還”在現(xiàn)行法治中體現(xiàn)為“受益者付費(fèi)原則”。而“稅”伴隨國家而出現(xiàn)，在任何國家、任何社會都需要財(cái)稅這一基礎(chǔ)和重要支撐。在這一層面上，稅的邊界與“行政”是不同的。那么，財(cái)稅法擔(dān)任這一任務(wù)工具之正當(dāng)性和優(yōu)越性就體現(xiàn)出來：一，公共性與行政性的區(qū)別之一在于前者具有公共性（公益性），而后者強(qiáng)調(diào)“權(quán)力”規(guī)制體制；二，稅法（公共財(cái)產(chǎn)法）具有與國家相符合的理論邊界。

四、私人財(cái)產(chǎn)“社會義務(wù)”論：稅改的合理性

個(gè)人財(cái)產(chǎn)無論是通過行政收費(fèi)還是稅收繳納的方式，最終將形成財(cái)政收入，并將履行其“社會義務(wù)”。所謂財(cái)產(chǎn)的社會義務(wù)，是指國家為了公共利益的需要而對私人財(cái)產(chǎn)施加的義務(wù)，是私人財(cái)產(chǎn)為了公共福祉而應(yīng)當(dāng)承受的正常負(fù)擔(dān)。其社會經(jīng)濟(jì)背景是個(gè)人的基本生存狀態(tài)從主要依賴私有財(cái)產(chǎn)到主要依賴社會關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)變。

財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)在學(xué)理上可分為“財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制”和“財(cái)產(chǎn)的征收”，其判別標(biāo)準(zhǔn)是是否“超過一定的限度”，是否違反平等原則和比例原則，是否構(gòu)成特別犧牲。前者一般基于純公共物品，因?yàn)槠湮闯^一定“限度”，一般沒有國家的補(bǔ)償；而后者因?yàn)槭恰疤貏e犧牲”，應(yīng)當(dāng)給予國家補(bǔ)償，并應(yīng)基于準(zhǔn)公共物品而開展。那么明顯地，稅收應(yīng)當(dāng)屬于“財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制”，而行政性收費(fèi)應(yīng)屬于“財(cái)產(chǎn)的征收”。眾所周知，環(huán)境稅/費(fèi)的征收應(yīng)當(dāng)是基于公益性而執(zhí)行，并以自然環(huán)境保護(hù)為宗旨；而自然環(huán)境屬于典型的純公共物品，那么基于環(huán)境而收取的“費(fèi)用”就是正當(dāng)而非超額征收的那部分財(cái)政收入，屬于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，而非財(cái)產(chǎn)的征收；既無須國家予以補(bǔ)償，其財(cái)產(chǎn)支出結(jié)果（環(huán)境保護(hù)）也不具有排他性，而應(yīng)當(dāng)是純公共性質(zhì)。這與“稅”的理論范疇相符合。

圖1 基于環(huán)境公財(cái)產(chǎn)的來源歸屬框圖

五、政府的角色轉(zhuǎn)變：公共財(cái)產(chǎn)視角的“雙重紅利”理論

“雙重紅利”說最早可以追溯到1932年P(guān)igou關(guān)于庇古稅的論述，而沿襲庇古稅的研究發(fā)現(xiàn)的“雙重效應(yīng)”即我們所說的雙重紅利效應(yīng)。雙重紅利說認(rèn)為，環(huán)境稅的改革不僅有利于環(huán)境保護(hù)（第一重紅利），也有著促進(jìn)就業(yè)，優(yōu)化扭曲的稅收結(jié)構(gòu)等效果（第二重紅利）。經(jīng)過多年發(fā)展，這一觀點(diǎn)基本得到了全球?qū)W者的認(rèn)可。重要的是關(guān)于雙重紅利的爭論，主要集中在其定義和具體內(nèi)容上，主要研究觀點(diǎn)和總結(jié)有效率、就業(yè)、分配雙重紅利；以及弱式、強(qiáng)式雙重紅利（Goulder,1995）等。但國內(nèi)學(xué)者還認(rèn)為，我國改革不應(yīng)以雙重紅利理論為基礎(chǔ)，因?yàn)槲覈h(huán)境稅改革所涉及的行業(yè)都是具有壟斷性產(chǎn)業(yè)如資源能源等，并以國企居多；如果過分關(guān)注于此理論，可能會受到強(qiáng)大的政治阻力。但在公共財(cái)產(chǎn)法視角下，該矛盾可能會逐漸得到緩和，實(shí)現(xiàn)雙重紅利效應(yīng)及正外部效應(yīng)也并非不可能。

從支出維度來看，公共財(cái)產(chǎn)法致力于緩和公私矛盾，力圖成為鏈接公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)的紐帶，具有雙重屬性。例如，現(xiàn)階段的財(cái)政支出演變趨勢為：從滿足當(dāng)權(quán)者私利的家計(jì)財(cái)政向公共財(cái)政、績效財(cái)政轉(zhuǎn)化，財(cái)政公共性將有效化解政治阻力?，F(xiàn)代以降，政府公共財(cái)產(chǎn)支出越發(fā)注重系統(tǒng)分析、成本-效益分析等績效方法，如政府采購法，在開源節(jié)流之節(jié)流部分尤其注重成本效益權(quán)衡，而擺脫了傳統(tǒng)的完全公權(quán)力性，開始與私的領(lǐng)域相結(jié)合、交流。又如PPP就是典型例證之一。私人部門參與的PPP模式，正形成了“財(cái)政支出——公私合作——財(cái)政公共性、公益性”這一打破雙重紅利政府阻力的最有效理論循環(huán)。

六、結(jié)論

每一法律秩序的一致性都要求其理論正當(dāng)性、程序正義性融入法的價(jià)值體系，并以一定的理論為基礎(chǔ)和依歸。環(huán)境稅改革的理論正當(dāng)性在于環(huán)境保護(hù)的公益性和公私財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在契合性，其以公共財(cái)產(chǎn)（權(quán)）理論為基礎(chǔ)，并以財(cái)稅法體系為其法律框架構(gòu)造；其程序正義則基于稅收法定原則等。稅收政策制定通過民主程序保證其公正性，并以稅收優(yōu)先原則等為其制度保障。

圖2 環(huán)境稅改理論框圖

從圖中可以看出，環(huán)境費(fèi)改稅從各個(gè)方面，無論是從理論基礎(chǔ)還是實(shí)踐程序方面都有其合理性。另外，在公共財(cái)產(chǎn)理論基礎(chǔ)上，財(cái)稅收入的稅收法定加入“預(yù)算法定”等原則，也是現(xiàn)代學(xué)者們的共識，即由傳統(tǒng)的夜警國家向社會國家轉(zhuǎn)型，由以往的適度干預(yù)型政府開始向合作型政府和公共型（公益型）政府轉(zhuǎn)化，這恰恰和環(huán)境稅改的目標(biāo)相契合。由上文所述，無論從環(huán)境稅收的收入端還是支出端來看，其較之行政調(diào)控手段必有過之而無不及。誠然，只從理論角度論證其正當(dāng)性并不完整，其具體體制建設(shè)和要素設(shè)計(jì)亦尤為重要。在理論論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體制度的研究，必將又是一項(xiàng)浩大工程。

[1]周為民.宏觀調(diào)控的五大誤區(qū).社會觀察，2011年7月.

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[8]耿穎.論公共財(cái)產(chǎn)的基本體制法之縱橫展開.財(cái)稅法論叢.第十五卷，113頁.

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[10]宋一安.全國政協(xié)委員賈康提案：加快環(huán)境稅立法過程.中國網(wǎng)，2015年3月7日.

（作者單位：湖南師范大學(xué)）