建德市國(guó)土資源局 徐建云

把脈低丘緩坡開發(fā)利用拓山地“再生”新路
——關(guān)于建德市低丘緩坡墾造耕地調(diào)查分析報(bào)告

建德市國(guó)土資源局 徐建云

根據(jù)建德市“八山一水一分田”的地貌特征，合理有序開發(fā)利用低丘緩坡資源是破解“雙?！保ūＵ辖ㄔO(shè)用地、保護(hù)耕地資源）難題的一條可行措施。

一、建德市低丘緩坡資源與開發(fā)利用現(xiàn)狀

（一）建德市低丘緩坡資源總述

建德市屬于浙西低山丘陵區(qū)，以低山丘陵地貌為主體，山地和丘陵面積占全市總土地面積的88.6%，有著比較豐富的低丘緩坡后備資源（低丘緩坡一般是指海拔300米以下，坡度在25度以下的丘陵地帶）。據(jù)市森林資源二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，建德市土地總面積為231442公頃，低丘緩坡土地資源面積為51099.13公頃（76.65萬畝），約占全市土地總面積的22.08%。其中1級(jí)平坡（2-6度）面積2114.6公頃（3.17萬畝），占4.1%；2級(jí)緩坡（6-15度）面積10505.4公頃（15.76萬畝），占20.6%；3級(jí)斜坡（15-25度）38479.13公頃（57.72萬畝），占75.3%?？鄢?6%以上森林覆蓋率的硬性要求占地外，可用于建設(shè)用地和墾造耕地等綜合開發(fā)利用的低丘緩坡為5692.27公頃（8.54萬畝）。

（二）建德市低丘緩坡墾造耕地的潛力分析

建德市涉及低丘緩坡綜合開發(fā)利用調(diào)查說明的主要有兩項(xiàng)規(guī)劃：《建德市林地保護(hù)利用總體規(guī)劃2007-2020年》和《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》。排除規(guī)劃編制時(shí)間先后造成的面積差異和已完成墾造耕地的面積，兩項(xiàng)規(guī)劃中的所規(guī)劃利用的低丘緩坡面積較為一致。參照《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》，2011-2020年利用低丘緩坡全市墾造耕地的規(guī)劃總量為2553.62公頃（3.83萬畝），減去建德市2012年至2015年已經(jīng)立項(xiàng)低丘緩坡墾造耕地項(xiàng)目中的1070公頃，至2020年，理論上可開發(fā)耕地量為1483.62公頃（2.22萬畝）。

二、影響建德市低丘緩坡墾造耕地的因素

（一）政策因素制約

浙江省林業(yè)廳相繼下發(fā)了《關(guān)于低丘緩坡綜合開發(fā)涉及利用林地有關(guān)審核問題的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》（浙林資〔2013〕84號(hào)）等文件。規(guī)定“一是嚴(yán)禁將坡度25度以上、省級(jí)以上生態(tài)公益林等六類林地墾造為耕地；二是涉及“四邊區(qū)域”、高山頂部、沿山脊線及其兩邊范圍林地的，要經(jīng)過充分論證；三是強(qiáng)調(diào)墾造耕地項(xiàng)目選址涉及林地必須在報(bào)批之前經(jīng)林業(yè)管理部門審核同意；四是存在山林權(quán)屬糾紛，項(xiàng)目立項(xiàng)前要妥善解決爭(zhēng)議和糾紛，未解決的不得立項(xiàng)。”這樣導(dǎo)致一些符合條件、可開發(fā)成耕地的低丘緩坡區(qū)域無法實(shí)施立項(xiàng)申報(bào)，給低丘緩坡的開發(fā)利用增加了一定的工作難度。

（二）生態(tài)環(huán)境需要

1.維護(hù)生態(tài)公益林建設(shè)。構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)公益林體系，切實(shí)改變生態(tài)功能脆弱、水土流失嚴(yán)重、城市森林景觀效益差等不良狀況，對(duì)于促進(jìn)建德市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。建德市現(xiàn)有生態(tài)公益林地面積78080公頃，規(guī)劃到2020年達(dá)到80593.33公頃，需增加2513.33公頃生態(tài)公益林建設(shè)面積，除少數(shù)從下山后宅基地復(fù)墾所得，基本上以低丘緩坡規(guī)劃建設(shè)為主。

2.維護(hù)“三江兩岸”生態(tài)建設(shè)。自杭州實(shí)施“三江兩岸”生態(tài)景觀保護(hù)和建設(shè)工作以來，建德市委、市政府高度重視、精心打造，注重沿線生態(tài)保護(hù)，規(guī)定在“三江兩岸”1000米可視范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，不準(zhǔn)進(jìn)行低丘緩坡的綜合開發(fā)利用，根據(jù)《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》計(jì)算，涉及“三江兩岸”1000米可視范圍面積990余畝。

3.維護(hù)國(guó)省道周邊生態(tài)建設(shè)。建德市作為杭州西部綜合交通樞紐和區(qū)域級(jí)旅游集散中心，境內(nèi)有杭新景高速公路82.79公里和320、330國(guó)道166.07公里，按浙政辦發(fā)〔2008〕84號(hào)文件規(guī)定“四邊區(qū)域”范圍國(guó)省道公路、鐵路、航道兩側(cè)1000米可視范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，不能隨意進(jìn)行低丘緩坡的綜合開發(fā)利用。根據(jù)《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》計(jì)算，涉及“四邊區(qū)域”1000米可視范圍面積為2810余畝。受到坡度、坡形、坡面、地質(zhì)環(huán)境及高程等因素的綜合影響，出地率普遍不高。地勢(shì)條件和土質(zhì)條件好的地方出地率為立項(xiàng)總面積的90%左右，差的地方僅為50%左右，如楊村橋梓源村項(xiàng)目，立項(xiàng)260畝，山皮撥開后盡是亂石林，最后新增耕地面積只有130畝。

4.自行開發(fā)種植。許多低丘緩坡區(qū)域符合開發(fā)為耕地的條件，但農(nóng)民已經(jīng)自行開發(fā)多年，而且種植情況非常好，取得較高的經(jīng)濟(jì)效益，如種植白茶、楊梅等經(jīng)濟(jì)作物，群眾不愿意再實(shí)施墾造耕地。

（三）客觀條件限制

1.地理環(huán)境影響。部分適宜開發(fā)條件的區(qū)域，山高路遠(yuǎn)，上山道路條件差，地質(zhì)災(zāi)害隱患嚴(yán)重，生態(tài)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于墾造收益，如麻車清源項(xiàng)目，楊村橋清溪項(xiàng)目因地質(zhì)災(zāi)害隱患導(dǎo)致群體信訪；部分適宜開發(fā)條件的區(qū)域，種植條件不足，缺乏生產(chǎn)性功能，開發(fā)后難以承包種植，后期管護(hù)存在問題，幾年后易變回荒草地。

2.墾造成本過高。部分區(qū)域受地質(zhì)條件限制，當(dāng)?shù)責(zé)o建筑材料，均需要外運(yùn)。建德市蘭江、新安江南側(cè)大洋至更樓航頭山脈帶部分地區(qū)均為風(fēng)化石，建筑材料需外購(gòu)?fù)膺\(yùn)，從而使墾造耕地成本過高。

3.出地率不高。低丘緩坡墾造時(shí)

三、低丘緩坡墾造耕地面臨的主要問題

2006年以來，建德市嚴(yán)格按照省市相關(guān)文件規(guī)定，積極推進(jìn)低丘緩坡墾造耕地工作，取得了一定的成效，但在實(shí)際工作中仍然面臨著諸多問題。

（一）傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上存在禁錮

1.涉及農(nóng)戶政策處理難。建德市低丘緩坡68%以上屬于林地，絕大部分已發(fā)林權(quán)證且已承包給農(nóng)戶。在低丘緩坡墾造時(shí)，由于政策補(bǔ)償，加之傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)群眾阻擾施工現(xiàn)象，并引發(fā)一定社會(huì)問題；群眾的期盼值越來越高，部分地方青苗和土地補(bǔ)償幾乎接近工業(yè)用地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別群眾反對(duì)容易導(dǎo)致項(xiàng)目“流產(chǎn)”或部分區(qū)域?qū)嵤┎坏轿弧?/p>

2.鎮(zhèn)村干部畏難情緒大。目前，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部認(rèn)為低丘緩坡開發(fā)是市政府的事，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系不大，而且工作情況復(fù)雜、點(diǎn)多面廣、政策性強(qiáng)，要承擔(dān)大量的群眾工作和解決信訪、化解矛盾等壓力，工作難度大，部分鎮(zhèn)村干部積極性不高，存在畏難情緒。

建德市大同鎮(zhèn)勞村村墾造耕地項(xiàng)目現(xiàn)狀全景圖

（二）項(xiàng)目質(zhì)量要求提高

1.開發(fā)技術(shù)難度加大。低丘緩坡的開發(fā)墾造按“先易后難”的原則實(shí)施，近年來適宜程度高、開發(fā)難度小、投入低的區(qū)塊已逐步完成立項(xiàng)墾造，今后的區(qū)塊在墾造技術(shù)、投入及后續(xù)管護(hù)上的難度都將不斷增大。

2.上級(jí)要求逐步提高。為使工程設(shè)計(jì)更具可行性。上級(jí)對(duì)工程質(zhì)量要求越來越高，對(duì)水利工程、砌坎工程、種植條件、建筑材料等10余項(xiàng)內(nèi)容逐一驗(yàn)收。杭州市級(jí)還對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的面積準(zhǔn)確性逐一進(jìn)行復(fù)測(cè)，對(duì)驗(yàn)收合格的項(xiàng)目部分未到位的要求落實(shí)整改，并組織回頭看。

（三）后備資源日益減少

低丘緩坡土地作為珍貴的土地資源，雖然有效彌補(bǔ)了目前土地資源利用的不足，但由于土地資源的不可再生性，加之建德市客觀影響因素較多，低丘緩坡后備資源只能做“減法運(yùn)算”。加之連續(xù)幾年取得各項(xiàng)墾造指標(biāo)完成成績(jī)的同時(shí)，耕地后備資源日漸匱乏。

（四）生態(tài)影響客觀存在

低丘緩坡墾造耕地必然會(huì)帶來原有生態(tài)景觀和生態(tài)系統(tǒng)上的改變，甚至?xí)硭亮魇А⑼恋鼗哪?、泥石流等生態(tài)環(huán)境問題。在綜合開發(fā)利用時(shí)，雖然經(jīng)地質(zhì)等部門的危險(xiǎn)性評(píng)估和選址論證，加大縮減隱患區(qū)域和高山頂部及房前屋后的立項(xiàng)，但由于生態(tài)環(huán)境影響的滯后性，生態(tài)環(huán)境問題將不可避免地顯現(xiàn)。

四、推進(jìn)低丘緩坡墾造耕地的對(duì)策建議

做好低丘緩坡墾造耕地工作應(yīng)充分發(fā)揮低丘緩坡資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)低丘緩坡規(guī)范、科學(xué)、有序開發(fā)利用，提高土地資源利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)綜合效益，走出一條具有自身特色的低丘緩坡墾造耕的新路子。

（一）加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性

低丘緩坡綜合開發(fā)利用是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)田水利生態(tài)環(huán)境等一系列問題，必須采取激勵(lì)和約束相結(jié)合的有效措施，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展低丘緩坡墾造耕地工作的積極性。一是要進(jìn)一步切實(shí)提高鎮(zhèn)村干部開展此項(xiàng)工作的重要性、必要性和迫切性的認(rèn)識(shí)，樹立全局觀念，明確責(zé)任，強(qiáng)化管理，確保墾造耕地工作任務(wù)順利完成。二是將低丘緩坡墾造耕地工作納入全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為一項(xiàng)硬任務(wù)，市政府指令性下達(dá)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，用取消年度評(píng)比資格或暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批等措施，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道切實(shí)負(fù)起責(zé)任，下大力氣推動(dòng)低丘緩坡墾造耕地工作。

（二）加強(qiáng)部門合作，營(yíng)造氛圍，形成齊抓共管整體合力

由于低丘緩坡地資源涉及林業(yè)、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等多個(gè)部門，低丘緩坡的綜合開發(fā)利用需要各相關(guān)部門密切配合，各部門在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，要各負(fù)其責(zé)，齊心協(xié)力，抓好此項(xiàng)工作。林業(yè)部門要及時(shí)做好低丘緩坡林地的審核和審批；水利部門要做好涉及水利工程的指導(dǎo)；農(nóng)業(yè)部門要做好及時(shí)做好土壤土質(zhì)鑒定及后續(xù)管護(hù)工作，確保開發(fā)一塊，種植一塊，收效一塊；財(cái)政部門要多渠道籌集資金，將補(bǔ)充耕地成本回收款、土地出讓收益及耕占稅用于土地開發(fā)提成部分和其他按規(guī)定用于土地開發(fā)整理項(xiàng)目的資金都納入指標(biāo)統(tǒng)籌專戶，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，確保開發(fā)資金及時(shí)到位，使用合理；國(guó)土部門要做好項(xiàng)目的選址立項(xiàng)，做好工程質(zhì)量進(jìn)度的監(jiān)督檢查，配合做好工程的初驗(yàn)和復(fù)驗(yàn)工作，及時(shí)入庫(kù)使用。

建德市大同鎮(zhèn)勞村村墾造耕地項(xiàng)目施工中

（三）建立政策保障，跟進(jìn)后續(xù)管護(hù)，形成社會(huì)效益

（四）制訂開發(fā)計(jì)劃，明確任務(wù)，推動(dòng)低緩有序開發(fā)

目前，低丘緩坡墾造耕地后續(xù)管理基本上還是靠承包戶或村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的自覺性，如何在政策上保證新增耕地的有效利用，還沒有行之有效的考核手段。如當(dāng)前對(duì)在承包期內(nèi)種植較好、地力提升達(dá)到要求規(guī)定的，僅給予前三年每年每畝300元的補(bǔ)助，建議在政策保障上作進(jìn)一步完善，加強(qiáng)政策激勵(lì)，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)業(yè)主加大后續(xù)投入、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)土地整治項(xiàng)目“回頭看”工作的實(shí)地反饋，建德2009年以來的64個(gè)竣工驗(yàn)收項(xiàng)目中，有15個(gè)項(xiàng)目處在拋荒狀態(tài)（未承包種植）；有5個(gè)項(xiàng)目處在部分種植狀態(tài)，還有44個(gè)項(xiàng)目雖然已種植，但真正落實(shí)承包、種植情況較好的面積僅占50%左右。切合建德市實(shí)際的新增耕地后續(xù)管護(hù)考核機(jī)制亟待建全，建議加大調(diào)動(dòng)農(nóng)望戶對(duì)零星區(qū)塊地的承包種植積極性，加大對(duì)連片區(qū)塊招引農(nóng)業(yè)、林業(yè)方面投資種植開發(fā)的力度和政策保障，從而使得耕地墾造一塊，承包一塊，見效一塊，造福一方。

根據(jù)《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》，今后若干年建德市的低丘緩坡墾造耕地理論上可開發(fā)耕地量為1483.62公頃。（22254.3畝），除去涉及“三江兩岸”1000米可視范圍面積為990畝、“四邊區(qū)域”1000米可視范圍面積為2810畝，實(shí)際可開發(fā)量為18454.3畝。不考慮地質(zhì)條件，建筑材料等因素，按出地率80%計(jì)算，可開墾耕地14763.44畝。杭州市考核建德市每年需完成墾造耕地2600畝，規(guī)劃期內(nèi)需完成13000畝，不考慮不確定因素，理論上能夠持平。按照建德市的低丘緩坡可墾造耕地資源量，每年完成墾造耕地2600畝，除了承擔(dān)杭州市級(jí)600畝占補(bǔ)任務(wù)外，本市需1000畝左右占補(bǔ)平衡指標(biāo)，每年可結(jié)余1000畝左右占補(bǔ)平衡指標(biāo)。因此立足長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，實(shí)現(xiàn)自身占補(bǔ)平衡，需制訂更為合理有序、細(xì)化和精確的墾造計(jì)劃，以補(bǔ)充糾正《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃2011-2020年》過于宏觀的編制局限，從而確保建德市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。