戴天天

[提要] 在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，推動生態(tài)文明發(fā)展是我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的必要條件，推進生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，光靠市場是不行的，還需要財政政策的支持。本文從推進生態(tài)文明建設(shè)的背景與必要性出發(fā)，通過對與生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)理論進行闡述，找出利用財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)的必要性，進而對未來財政政策的選擇進行展望，通過合理的財政政策選擇，生態(tài)文明的建設(shè)，促進經(jīng)濟與生態(tài)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；預(yù)算制度；市場機制；理念；生態(tài)環(huán)境

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年11月13日

一、運用財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)的背景

運用財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)有其可行性與必要性，生態(tài)文明遭到嚴重的破壞，并且僅僅依靠市場調(diào)節(jié)，生態(tài)文明建設(shè)又面臨著市場失靈的危機，這些都需要政策性的支持與改善。

第一，當前的生態(tài)環(huán)境處于惡劣的狀態(tài)。傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式在使得經(jīng)濟快速增長的同時，也造成了生態(tài)環(huán)境的巨大破壞，在以“資源→產(chǎn)品→廢物”的經(jīng)濟增長模式中，生態(tài)環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)失衡、氣候變暖以及資源短缺等問題頻現(xiàn)，在危害環(huán)境的同時，也成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一大突出問題。

第二，外部性。我國的生態(tài)文明建設(shè)還存在著外部性的問題，外部性體現(xiàn)在：（1）公共的外部性。生態(tài)環(huán)境具有外部性，生態(tài)環(huán)境是一個全球性的問題，保護生態(tài)環(huán)境，關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量，但是卻因為生態(tài)環(huán)境的外部性，無人管轄，不利于生態(tài)文明建設(shè)；（2）生產(chǎn)和消費的外部性。生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨著生產(chǎn)與消費兩個部分的外部性，20世紀70年代，生態(tài)環(huán)境的外部性由生產(chǎn)擴張到消費方面，拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中指出“消費問題是環(huán)境危機問題的核心，人類對生物圈的破壞，減弱了地球支持生命的能力”。為了實現(xiàn)人與自然的和諧相處，生態(tài)文明的建設(shè)要求從消費和生產(chǎn)兩個方面解決外部性問題；（3）代際外部性。資源的耗竭及氣候的惡化留給后代的只能是災(zāi)難，如果生態(tài)環(huán)境的外部性不能得到解決，環(huán)境不堪重負，就會使經(jīng)濟發(fā)展喪失基礎(chǔ)與后勁，生產(chǎn)力遭到破壞，經(jīng)濟發(fā)展難以維系，人們將會處于水深火熱。因此，解決好生態(tài)環(huán)境的外部性問題，生態(tài)文明建設(shè)得到長效發(fā)展。

二、財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)的必要性

運用財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)的必要性可分為以下兩個部分：

首先，生態(tài)環(huán)境承受巨大壓力。從表1中可以看出，目前面臨著較大的資源壓力，隨著人口的不斷增長，能源消費已經(jīng)高于能源生產(chǎn)，出現(xiàn)了供不應(yīng)求的狀況，根據(jù)數(shù)據(jù)表明，我國重要資源的人均占有量均低于世界水平，并且隨著我國城鎮(zhèn)化加速，能源需求將會對能源供給造成越來越大的壓力，從長遠來看，我國的資源供求矛盾將隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展而加大：環(huán)境壓力，我國的空氣污染、水污染非常嚴重，遠高于歐盟、日本等國家；生態(tài)壓力，我國森林數(shù)量雖然出現(xiàn)上升的狀態(tài)，但是總體質(zhì)量仍然不高，并且出現(xiàn)了下降的態(tài)勢，究其原因，是人工造林的面積不斷加大，但是天然森林面積卻在不斷的縮小之中，生態(tài)環(huán)境的單一，會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)單一性的出現(xiàn)，因此，需要財政政策的支持。（表1）

其次，我國生態(tài)文明建設(shè)體制存在漏洞。（1）生態(tài)文明建設(shè)機制過于單一。中國的生態(tài)文明建設(shè)的主要機制依然依賴于計劃行政干預(yù)機制，行政干預(yù)體制雖然作用巨大，但是由于其本身存在的缺陷，導(dǎo)致橫向與縱向之間缺乏有效的溝通，在市場機制與行政機制中存在著不協(xié)同的現(xiàn)象，導(dǎo)致供給的整體效率偏低，建設(shè)機制中存在著市場機制和行政機制缺乏有效的協(xié)同，供給效率整體偏低，生態(tài)文明建設(shè)機制中問題嚴重；（2）質(zhì)量不高。結(jié)果不合理等現(xiàn)象也制約著生態(tài)文明建設(shè)的推進。中國生態(tài)文明建設(shè)中，環(huán)境基本公共服務(wù)的最終落腳點是基本環(huán)境質(zhì)量，但是當前環(huán)境質(zhì)量較差、空氣質(zhì)量差、地表水輕度污染等問題普遍存在。下面對工業(yè)污染治理的相關(guān)因素進行相關(guān)分析。從表2中可以看出，工業(yè)污染治理完成投資額受治理廢水完成投資額與治理廢氣完成投資額的影響。因此，空氣污染、水污染的治理是工業(yè)污染治理的主要治理方向，但是質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理等卻影響著中國環(huán)境質(zhì)量，使之不能有效的提高。（表2）

三、生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)理論

（一）生態(tài)文明與循環(huán)發(fā)展理論。循環(huán)發(fā)展理論指的是生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。目前，循環(huán)發(fā)展越來越受到各國的重視，現(xiàn)代社會隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，生產(chǎn)效率已經(jīng)得到大大的提高，但是大量生產(chǎn)、大量消費已經(jīng)使環(huán)境得到了巨大的污染，經(jīng)濟增長面臨著資源供給不足與環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境壓力，經(jīng)濟的可持續(xù)增長性不斷下降，于是，很多國家開始在生產(chǎn)和消費的末端對污染物進行處理，但是這種處理方式不僅可能對環(huán)境產(chǎn)生二次污染的同時，還需政府投入大量的資金，給政府帶來巨大的財政壓力，很多發(fā)達國家開始從生產(chǎn)與消費的源頭處理經(jīng)濟增長與環(huán)境污染之間的矛盾。他們在生產(chǎn)過程中實施清潔生產(chǎn)工藝，對生產(chǎn)和消費產(chǎn)生的廢棄物進行再使用和再利用，提出了資源消耗和廢棄物產(chǎn)生“減量化”、廢舊產(chǎn)品經(jīng)過處理后“再使用”等綜合解決方案。對原本無經(jīng)濟盈利性的廢棄物進行循環(huán)利用，從而達到減少環(huán)境污染、減少經(jīng)濟的負外部性的問題。

（二）生態(tài)文明與工業(yè)文明理論。生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是超越工業(yè)文明的新型文明境界。工業(yè)文明，是人類社會征服自然、改造自然的階段。生態(tài)文明理論是指人在遵循人與自然社會和諧發(fā)展的同時客觀的改造世界，建立可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)方式和消費方式，它不同于傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化發(fā)展道路，而是在克服工業(yè)化進程中的文明弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過程。生態(tài)文明的理念應(yīng)運而生，生態(tài)文明的理念是經(jīng)濟社會的發(fā)展與環(huán)境的友好發(fā)生沖突的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)工業(yè)模式導(dǎo)致越來越嚴重的生態(tài)危機而進行的深刻反思。

四、推進生態(tài)文明建設(shè)的財政政策選擇

推進生態(tài)文明建設(shè)的財政政策，可以從財政政策引導(dǎo)與制定、財政支出、財政預(yù)算制度的健全等方面進行生態(tài)文明的建設(shè)。

（一）財政政策的引導(dǎo)方面。對于一些市場不愿意介入的生態(tài)文明建設(shè)項目，財政要進行負擔，可以利用財政政策的手段，比如建立生態(tài)文明建設(shè)基金，將分散的資金集中起來，用于環(huán)保事業(yè)，為生態(tài)文明建設(shè)提供長期的資金支持，將每一項投資于環(huán)保事業(yè)的分散資金集中起來，為生態(tài)文明事業(yè)的發(fā)展提供長期的資金支持；政府多渠道融資，調(diào)動市場對生態(tài)文明建設(shè)的積極性，彌補財政資金的不足；采用財政貼息等間接的優(yōu)惠方式，調(diào)動社會資金投入到生態(tài)文明建設(shè)中去，降低其成本，從而更好地發(fā)揮財政資金引導(dǎo)調(diào)控作用，生態(tài)文明建設(shè)更好地發(fā)展。

（二）財政政策的制定方面。稅制具有重要的調(diào)節(jié)作用，科學(xué)合理的稅制對于產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護具有重要調(diào)節(jié)作用。當前存在的突出問題是：環(huán)境稅制缺失，缺乏稅收激勵與約束措施。因此，推進稅收制度創(chuàng)新和完善是促進生態(tài)文明建設(shè)亟須解決的問題。對于財政政策的制定，可以根據(jù)當前形勢并結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的特點，制定相關(guān)的稅收政策。首先，是資源稅的改革，提高資源稅的稅率，擴大資源稅的征收范圍，保護資源，提高資源的使用效率；其次，適時調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，對于環(huán)保企業(yè)的所得進行稅收減免政策，對有利于環(huán)境保護的項目，給予一定的稅收減免政策，對企業(yè)中符合國家產(chǎn)業(yè)政策的資源綜合產(chǎn)品，給予一定的稅收優(yōu)惠政策。

（三）財政監(jiān)督方面。加強生態(tài)資源環(huán)保資金監(jiān)督與管理，提高生態(tài)資源環(huán)保資金使用效率，對提高政府支持生態(tài)資源可持續(xù)利用的環(huán)保效率，全面貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀具有重要現(xiàn)實意義。加強財政監(jiān)督，嚴格生態(tài)資源環(huán)保資金管理，對生態(tài)資源環(huán)保財政資金的預(yù)算要落實到位，嚴格執(zhí)行預(yù)算，不能留有“缺口”或虛列開支。并且審計部門要對生態(tài)資源環(huán)保財政資金進行監(jiān)控，將日常檢查與重點抽查有機結(jié)合起來，加大對違規(guī)、違紀事件的查處力度，提高生態(tài)資源環(huán)保資源的使用效果，推進生態(tài)文明的建設(shè)，促進生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。

（四）預(yù)算制度方面。為保障生態(tài)文明建設(shè)中具有充足的資金支持，促進生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，需提高生態(tài)文明建設(shè)中的預(yù)算比例，創(chuàng)新財政投入手段，根據(jù)各類財政政策的性質(zhì)和特點，結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展不同領(lǐng)域，綜合各種財政投入形式，如財政預(yù)算投入、設(shè)立基金等，最大限度地發(fā)揮財政投入的效益。財政投入手段的創(chuàng)新包括以下幾個重點：首先，在補貼環(huán)節(jié)上，從以往主要補助生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向在補助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時擴大對消費環(huán)節(jié)的補助；其次，下一步財政還要大力扶持擔保行業(yè)的發(fā)展，包括財政注資成立擔保公司，同時吸引社會資本進入擔保市場。

（五）合理事權(quán)方面。在生態(tài)資源保護上，中央政府與地方政府間的事權(quán)與財權(quán)的界定和范圍，直接關(guān)系到生態(tài)資源利用和生態(tài)環(huán)境的保護范圍和效果，從實際出發(fā)，根據(jù)各地區(qū)的情況和生態(tài)環(huán)境污染的狀況，合理的界定中央與地方財政分配關(guān)系。一般來說，對于跨地區(qū)的大型生態(tài)文明建設(shè)或是大型的污染治理工程，可由中央負責籌集資金并實施；而對于地區(qū)性的生態(tài)工程、地區(qū)性的環(huán)境治理、地區(qū)性的生態(tài)資源保護和利用技術(shù)研究等由地方財政負責。

（六）構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，地方財力差異較大，而生態(tài)環(huán)保對宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差：在宏觀方面，生態(tài)環(huán)保的綜合經(jīng)濟社會效應(yīng)更大；在地方層面，生態(tài)環(huán)保往往會影響某地經(jīng)濟，地方的經(jīng)濟利益會受到損失。為了解決生態(tài)文明建設(shè)中的問題，實現(xiàn)宏觀利益和局部利益的平衡，需要將生態(tài)文明建設(shè)因素納入到財政轉(zhuǎn)移支付中來，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。一是中央政府在安排生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金，主要針對全局性的補償問題。切實加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；二是要完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測算方法。要用“因素法”，在財政轉(zhuǎn)移支付中增加對生態(tài)文明的支持力。

（七）建立與生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟核算機制?，F(xiàn)行的GDP核算體系只注重經(jīng)濟發(fā)展的速度與經(jīng)濟效益，并不能真實的反映經(jīng)濟增長對生態(tài)環(huán)境造成的損害，生態(tài)文明因素沒有納入到核算內(nèi)容中去，反映結(jié)果不全面、不合理，會對政府造成誤導(dǎo)的結(jié)果，因此應(yīng)探索建立以“生態(tài)文明建設(shè)”為主要內(nèi)容的國民經(jīng)濟核算體系。從現(xiàn)行的GDP中扣除不屬于真正財富積累的虛假部分，或以生態(tài)資源的擁有量和增加值作為“綠色GDP”的有機組成部分，使得生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟性得以體現(xiàn)，提高全民的環(huán)保意識，提高可持續(xù)生態(tài)資源建設(shè)的積極性。

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