于川信 陳 力

構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的政策支持體系

于川信 陳 力

適應軍民融合深度發(fā)展的新形勢新任務(wù)，客觀要求從構(gòu)建和完善財政政策支持體系、稅收政策支持體系、金融支持體系，以及輔助性政策支持體系等方面精準發(fā)力，推動形成系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的軍民融合深度發(fā)展政策支持體系，為軍民融合深度發(fā)展提供長效政策支撐。

軍民融合 深度發(fā)展 政策體系 構(gòu)建

軍民融合是促進國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，在實現(xiàn)中國夢強軍夢的偉大實踐中發(fā)揮的作用越來越突出、體現(xiàn)的效益越來越明顯。但隨著軍民融合不斷向深度和廣度推進，也陸續(xù)出現(xiàn)了一些新情況新問題。比如，近幾年，國家雖然興建了不少港口、碼頭、高速公路，但在建設(shè)中卻很少主動嵌入軍事功能；非公經(jīng)濟的比重越來越大、技術(shù)含量越來越高，卻很多游離于國防建設(shè)之外；等等。這些問題嚴重制約了軍民融合深度發(fā)展的進程，降低了應有的軍民融合效益。解決這些問題的根本出路，就是要推動形成系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的軍民融合深度發(fā)展政策支持體系，為軍民融合深度發(fā)展提供長效政策支撐。

一、構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展政策支持體系的必然性

總體上看，軍民融合實踐的發(fā)展速度快于政策法規(guī)的調(diào)整進度，常常導致軍地雙方“融”無依據(jù)、“合”無保障，亟須國家以建立和完善政策支持體系的方式，主導軍民融合深度發(fā)展。

軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的公共屬性需要政策支持。經(jīng)濟學中所謂的公共產(chǎn)品與服務(wù)，指的是使用上不具備競爭性和排他性的產(chǎn)品與服務(wù)。追求效益最大化的市場主體通常希望“搭便車”享用公共產(chǎn)品與服務(wù)，而非自主投資建設(shè)。因此，公共產(chǎn)品與服務(wù)一般只能由國家提供，要么從全體公民中抽取稅契，集中投資建設(shè)；要么外包給社會，予以扶持建設(shè)。軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)，事關(guān)國家安全和發(fā)展大局，能為國家每一個成員帶來收益，具有公共屬性。特別是一些軍民融合重大項目與工程，建設(shè)投資大、周期長，自負盈虧的市場主體沒有動力和能力投資建設(shè)和管理。因此，推動軍民融合深度發(fā)展，需要國家對參與融合建設(shè)的市場主體予以全方位的政策支持。

軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的外部經(jīng)濟性需要政策支持。軍民融合深度發(fā)展承載的是國家安全和發(fā)展的歷史使命，關(guān)注的是重大科技創(chuàng)新和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就某一個具體的軍民融合項目或工程而言，參與建設(shè)的市場主體為社會提供的不僅僅是具體的產(chǎn)品與服務(wù)，更帶來了相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的全方位升級。例如，我國大飛機項目，涉及空氣動力學、材料學、自動控制學等上百種學科和7000余種技術(shù)，技術(shù)含量高、覆蓋領(lǐng)域廣。研究表明，一個項目的技術(shù)突破，它帶來的社會收益遠大于項目本身。有資料顯示，研究與開發(fā)活動的溢出效應普遍存在，企業(yè)年投資獲取的平均回報率為20%～30%，而社會平均回報率則達到50%左右，遠高于企業(yè)收益。因此，國家出臺政策對參與軍民融合建設(shè)的市場主體予以適當?shù)难a償，必將有利于提高軍民融合項目的社會效應，有利于調(diào)動社會參與軍民融合深度發(fā)展的積極性。

軍民融合領(lǐng)域“利益不一致”與“信息不對稱”需要政策支持。軍民融合深度發(fā)展橫跨政治、經(jīng)濟、社會、軍事、科教等諸多領(lǐng)域，關(guān)系企業(yè)、部門、國家等多方利益，容易產(chǎn)生“利益不一致”和“信息不對稱”等問題。就“利益不一致”而言，軍民融合深度發(fā)展體現(xiàn)的是國家意志，追求的是全局利益；不同層面的市場主體，更多關(guān)注的是自身局部利益。就“信息不對稱”而言，軍民融合深度發(fā)展具有跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域配置資源的特性，需要暢通的信息渠道；不同層面的市場主體表現(xiàn)出來的多元利益訴求，恰恰堵塞了信息渠道?；饷艿年P(guān)鍵在于找準軍民融合全局利益與市場主體局部利益的契合點，通過有效的政策支持，把國家意志轉(zhuǎn)化為市場主體的利益驅(qū)動。

二、我國軍民融合深度發(fā)展政策支持體系的設(shè)計

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，適用管用的政策支持是“軍”與“民”形成融合發(fā)展合力的紐帶。但從目前情況看，已有的政策規(guī)定不明、要求不細、機制缺失等問題不同程度存在，更缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計。為此，國家應當以其權(quán)威性、公信力和執(zhí)行力，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的政策支持體系，為軍民融合深度發(fā)展提供長效支撐。

財政政策支持體系。財政政策的基本形式包括財政支出與收入。這里專指狹義的財政政策支持體系，即通過財政支出推動軍民融合深度發(fā)展。根據(jù)財政支出的基本手段，應從三個方面精準發(fā)力。首先，把軍民融合重大項目與工程納入國家預算。目前，不少軍民融合重大項目或工程，依靠國家預算之外的臨時性財政保障，降低了財政支持的法律效力，也削弱了國家預算的權(quán)威性。應按照“有規(guī)劃才有項目，有項目才有預算”的原則，落實財政支持。其次，聚焦支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程與項目，增加財政投入。該類工程與項目外部經(jīng)濟性明顯，投入大、周期長，短期內(nèi)難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益。再次，加大對軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的采購力度，應對早期市場需求不足，維持產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應。這也是發(fā)達國家的普遍做法。如美國負責規(guī)劃和管理軍民融合預研計劃的DARPA，一直致力于在美國國家層面搭建平臺尋找潛在的合作項目并予以支持，有力推動了本國軍民融合基礎(chǔ)性、前瞻性的技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展。

稅收政策支持體系?？陀^地看，軍民融合相關(guān)的稅收政策散見于國防科學技術(shù)與生產(chǎn)、促進高新技術(shù)發(fā)展、國防交通建設(shè)等方面，既與軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略地位不相符，也給實際操作帶來諸多不便。當務(wù)之急，是依據(jù)軍民融合項目與工程的類別及稅種進行劃分，將散落于不同層面文件中關(guān)于軍民融合的稅收政策進行梳理。在此基礎(chǔ)上，按照國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略需要，構(gòu)建動態(tài)的稅收政策支持體系。在具體政策的編制中，應把握四個方面：一是稅收優(yōu)惠手段以直接優(yōu)惠為主向間接優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變。其優(yōu)點在于可延遲企業(yè)納稅的時間，相當于政府給予企業(yè)一筆無償貸款，有利于形成“政策引導市場，市場引導企業(yè)”的良性機制，并能體現(xiàn)公平競爭。二是稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)由結(jié)果向中間環(huán)節(jié)側(cè)重，即優(yōu)惠重點落在產(chǎn)品研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)。三是稅收優(yōu)惠對象由特定“受益人”向具體項目與工程轉(zhuǎn)變。四是增強軍民融合項目與工程增值稅優(yōu)惠政策的力度。

金融支持體系。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨，僅依靠中央和各級財政投入，很難保證軍民融合深度發(fā)展的需要。近年來，我國以銀行體系為主的間接融資體系和以證券市場為主的直接融資體系逐步完善，為構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的金融支持體系奠定了基礎(chǔ)。適應我國金融體制改革步伐，充分考慮軍民融合深度發(fā)展需求，當前應進一步完善金融監(jiān)管體系，盡快建立起政府為軍民融合深度發(fā)展提供擔保的“最終擔保人”制度，重點以科技型軍民融合實體經(jīng)濟發(fā)展需求為導向，搭建方便快捷的軍民融合投融資平臺，發(fā)揮好銀行間接融資與資本市場直接融資的互補作用，積極引導民間資本進入軍民融合領(lǐng)域。

其他政策支持體系。財政支持體系、稅收支持體系和金融支持體系，構(gòu)成了軍民融合深度發(fā)展政策支持體系的基本支撐?？紤]到政策支持體系的完備性，還應建立和完善一些輔助性的政策，主要包括：一是把軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)納入國家價格指導范圍。為鼓勵并扶持參與軍民融合建設(shè)的市場主體，可借鑒發(fā)達國家軍品采辦過程中針對不同類別產(chǎn)品與服務(wù)制定不同利潤率的辦法，根據(jù)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟度，以及軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的重要程度，制定差異化的“成本加成”定價制度。二是加快軍用標準改革，在標準軍民通用基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家標準的主體地位，標準軍民通用是實現(xiàn)軍地資源共用的前提。在滿足軍事要求的情況下，充分采用國家標準，可使軍隊最大程度利用成熟的民用技術(shù)。三是加快完善民用運載工具被征用及加（改）裝的經(jīng)濟補償標準。經(jīng)濟補償?shù)墓δ懿粌H僅是彌補企業(yè)損失，更重要的是發(fā)揮強有力的激勵作用。為此，應從補償?shù)膬?nèi)容、時間、尺度三個方面對經(jīng)濟補償標準進行規(guī)范，防止經(jīng)濟補償?shù)闹饔^性和隨意性。

（責任編輯：孫永鈺）

E25

A

1002-4484（2017）07-0025-03

作者：于川信，軍事科學院原軍隊建設(shè)研究部國防綜合研究室，主任，博士研究生導師，大校；陳力，軍事科學院原軍隊建設(shè)研究部，博士后，中校