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        地震系統(tǒng)分類(lèi)改革模式

        2016-12-30 18:08:28李小玲張鵬
        關(guān)鍵詞:中國(guó)地震局防震減災(zāi)

        ◎李小玲 張鵬

        地震系統(tǒng)分類(lèi)改革模式

        ◎李小玲 張鵬

        1998年政府機(jī)構(gòu)改革,明確中國(guó)地震局為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位?!吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)指出:“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上,按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別?!边@是國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求,對(duì)政治體制改革作出的重大部署,對(duì)事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展影響極其深遠(yuǎn),是對(duì)事業(yè)單位的一次重新定位。

        地震系統(tǒng)分類(lèi)改革路徑走向

        從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,地震系統(tǒng)作為提供公益服務(wù)的事業(yè)單位,其公益屬性將得到強(qiáng)化,行政職能最終會(huì)剝離。鑒于政事關(guān)系復(fù)雜性與現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)多樣性,改革具體模式存在四種路徑。

        一是剝離非行政管理性職能后將中國(guó)地震局和各省局整體轉(zhuǎn)為政府機(jī)關(guān),或并入政府機(jī)關(guān)。主要依據(jù)來(lái)自中辦、國(guó)辦2016年印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》?!兑庖?jiàn)》指出:“對(duì)于政府直屬事業(yè)單位,結(jié)合推行大部門(mén)制并入相關(guān)行政機(jī)構(gòu),確有工作需要的可保留原來(lái)的牌子;確需單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的,原則上在中央規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額內(nèi)統(tǒng)籌研究解決?!?/p>

        二是將地震系統(tǒng)的行政管理性職能析出并納入政府機(jī)關(guān),將中國(guó)地震局和各省局作為事業(yè)單位剔除行政職能后留在事業(yè)體系。在《關(guān)于開(kāi)展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》里,第一條基本原則就是“堅(jiān)持政事分開(kāi)。明晰功能定位,進(jìn)一步理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系,逐步實(shí)現(xiàn)行政職能回歸行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位強(qiáng)化公益服務(wù)?!?/p>

        三是作為特殊的行政機(jī)構(gòu)(可稱(chēng)之為特定行政法人)在傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)外另設(shè)。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)類(lèi)型單一,行政機(jī)關(guān)之外的公共機(jī)構(gòu)一般不作為政府機(jī)構(gòu),而承擔(dān)行政職能、政事不分的事業(yè)單位的工作通常具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,這類(lèi)單位與機(jī)關(guān)化的行政部門(mén)存在差異;可通過(guò)修改政府機(jī)構(gòu)編制法建立某種專(zhuān)業(yè)化的特殊行政法人,人員主要由專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員構(gòu)成以體現(xiàn)其與主要行使公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)的上述差異,此類(lèi)機(jī)構(gòu)編制可單列,不受一般行政機(jī)構(gòu)編制數(shù)量限制。

        四是在事業(yè)單位分類(lèi)改革中推出建立“法定機(jī)構(gòu)”改革。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立,具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。廣東省及深圳市在事業(yè)單位改革中已推出建立“法定機(jī)構(gòu)”改革。

        路徑可能性分析

        地震系統(tǒng)分類(lèi)改革最大可能為第二種路徑。

        第一種路徑的現(xiàn)實(shí)可能較小。2013年啟動(dòng)的新一輪改革國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)是“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革,將大幅度整合機(jī)構(gòu)。中國(guó)地震局和各省局整體轉(zhuǎn)為政府機(jī)關(guān),或并入政府機(jī)關(guān),不符合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),建立服務(wù)型政府的改革方向。

        第三種路徑的現(xiàn)實(shí)可能很小。行政法人為公法人的一種,是新公共管理風(fēng)潮下的產(chǎn)物。為適應(yīng)公共事務(wù)的龐大與復(fù)雜性,原本由政府組織負(fù)責(zé)的公共事務(wù),經(jīng)執(zhí)行后,被普遍認(rèn)為不適合再以政府組織繼續(xù)運(yùn)作,而牽涉的公共層面,又不適合以財(cái)團(tuán)的形式為之,遂有“行政法人”的設(shè)置。中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政思想和長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初階段基本國(guó)情,決定了防震減災(zāi)事業(yè)必須作為政府組織負(fù)責(zé)的重要公共事務(wù)。

        第四種路徑的現(xiàn)實(shí)可能難以普遍推開(kāi)。法定機(jī)構(gòu)解決了“分類(lèi)過(guò)于寬泛,部分事業(yè)單位分類(lèi)后沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)卻有行政職能,改革后進(jìn)不了機(jī)關(guān)、也退不回公益、更不能轉(zhuǎn)企”的困境,但普遍推開(kāi)面臨諸多障礙。

        積極應(yīng)對(duì)地震系統(tǒng)分類(lèi)改革

        地震系統(tǒng)的變革不僅涉及到體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變,還涉及到功能布局的調(diào)整,甚至還有人員身份的轉(zhuǎn)變,積極應(yīng)對(duì)這場(chǎng)深層次的變革,可從以下幾方面著力。

        一是深化防震減災(zāi)融合發(fā)展道路。防震減災(zāi)融合式發(fā)展理論,是中國(guó)地震局黨組在推動(dòng)新時(shí)期防震減災(zāi)重大問(wèn)題解決過(guò)程中,不斷豐富和完善的防震減災(zāi)理論。該理論深刻闡述了防震減災(zāi)事業(yè)為誰(shuí)發(fā)展、靠誰(shuí)發(fā)展、怎樣發(fā)展等事關(guān)防震減災(zāi)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一系列重大問(wèn)題,科學(xué)指明了防震減災(zāi)事業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中的戰(zhàn)略定位,對(duì)推動(dòng)防震減災(zāi)事業(yè)科學(xué)發(fā)展,最大限度減輕地震災(zāi)害損失具有重要意義。盡管在事業(yè)單位分類(lèi)改革中,地震系統(tǒng)的行政職能將會(huì)調(diào)整出去,但社會(huì)管理和公共服務(wù)仍然大有所為,通過(guò)走融合發(fā)展道路,地震系統(tǒng)以“功成不必在我”的胸懷,調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量,有效應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn),贏得主動(dòng)、贏得優(yōu)勢(shì)、贏得未來(lái),贏得社會(huì)公眾的認(rèn)可,贏得生存發(fā)展的一席之地。

        二是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老與企業(yè)接軌是政策的方向,機(jī)關(guān)事業(yè)人員建立職業(yè)年金,以提高機(jī)關(guān)事業(yè)人員改革后的養(yǎng)老待遇。各地政府已對(duì)養(yǎng)老政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),切實(shí)考慮地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)籌集的困難,進(jìn)一步明確、細(xì)化相關(guān)費(fèi)用的來(lái)源等問(wèn)題;地震系統(tǒng)相關(guān)單位正在做好相關(guān)改革政策及配套政策的宣傳和落實(shí)工作,避免改革牽涉的相關(guān)利益方對(duì)改革政策產(chǎn)生誤解,導(dǎo)致改革風(fēng)險(xiǎn)增加,影響改革的進(jìn)度。地震系統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,不僅可以促動(dòng)人才的正常流動(dòng),其實(shí)更意味著公務(wù)員與事業(yè)人員、企業(yè)人員三種身份在退休待遇發(fā)放方式上的無(wú)差別化,改變?nèi)藗兏畹俟陶J(rèn)為公務(wù)員擁有特權(quán)的意識(shí),打破長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公務(wù)員這一身份的盲目膜拜。

        三是強(qiáng)化提供公共服務(wù)的角色意識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌,公益服務(wù)需求快速增長(zhǎng),各類(lèi)公益服務(wù)特別是社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利事業(yè)等發(fā)展相對(duì)滯后。而現(xiàn)代政府只有通過(guò)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),才能證明自己存在的價(jià)值與合法性,才能得到民心的擁護(hù)與愛(ài)戴,才能打造鞏固發(fā)展的良好環(huán)境。在提供公共服務(wù)的前提下,政府將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),打造“小政府、大社會(huì)”的格局,公權(quán)力的運(yùn)行在反腐倡廉的監(jiān)督下會(huì)更加透明、公開(kāi)、科學(xué)、有序。所以,地震系統(tǒng)不管機(jī)關(guān)人員還是事業(yè)人員只是公共服務(wù)鏈條上的一顆螺絲釘,逐步淡化身份不同意識(shí),為人民服務(wù)的根本宗旨不變,逐步強(qiáng)化角色平等的意識(shí)。

        (作者單位:重慶市地震局)

        中國(guó)地震局2016年度政策研究課題(課題批準(zhǔn)號(hào):CEAZC/2-01-03/2016)

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