辛怡陽(yáng)

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

淺議宋代地方監(jiān)察制度中的廉政建設(shè)及其現(xiàn)代啟示

辛怡陽(yáng)

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

十八大以來(lái)，反腐敗成為全社會(huì)關(guān)心的大事，多項(xiàng)研究證明，政府需加大治理腐敗的力度。宋代作為我國(guó)古代監(jiān)察史的轉(zhuǎn)型時(shí)期，其間形成的重要監(jiān)察機(jī)制對(duì)我們有借鑒意義。通過(guò)對(duì)宋代地方監(jiān)察制度中的制度防腐機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)研究，分析其成因效果，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，旨在為我國(guó)現(xiàn)階段的反腐敗制度建設(shè)提供可行之策。

宋代地方監(jiān)察制度；腐敗；制度防腐

一、選題背景

習(xí)近平總書記曾講到：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……要加強(qiáng)對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的挖掘和闡發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)中華傳統(tǒng)美德的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展……”目前，學(xué)界普遍認(rèn)為宋代對(duì)現(xiàn)代中國(guó)的影響巨大。宋代雖有“積貧積弱”之稱，但卻是我國(guó)歷史上少有的政治開明的朝代，是我國(guó)封建社會(huì)發(fā)展的一個(gè)里程碑、轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、思想文化都達(dá)到了新的高度，出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是承上啟下的一個(gè)歷史時(shí)期，是繼漢唐盛世之后的又一個(gè)鼎盛時(shí)期，我國(guó)古代四大發(fā)明中有三項(xiàng)都是在此時(shí)期產(chǎn)生；政治方面宋代實(shí)行了使君主權(quán)力受到較大制約的中央集權(quán)，其建立的防腐機(jī)制相當(dāng)周密，獨(dú)具特色，這也是其吏治在初期和中期較為清廉的重要原因。國(guó)內(nèi)外業(yè)界學(xué)者大多對(duì)宋代制度從歷代傳承角度或就其某一具體方面進(jìn)行了相關(guān)梳理，較少論及其與腐敗問(wèn)題的交叉研究。本文將從制度防腐視角研究宋代地方監(jiān)察制度，以當(dāng)時(shí)的歷史階段進(jìn)行理解，分析其現(xiàn)實(shí)效果，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

二、宋代地方監(jiān)察制度的歷史地位

我國(guó)封建社會(huì)地方監(jiān)察制度發(fā)展大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：（1）萌芽形成時(shí)期——戰(zhàn)國(guó)秦漢（萌芽于戰(zhàn)國(guó)，形成于秦漢）：漢武帝時(shí)就設(shè)置了尚無(wú)官署的十三州部刺史，東漢時(shí)，部刺史職能由監(jiān)察延伸到行政，權(quán)力大為增加，并逐漸對(duì)立于中央政權(quán)。（2）漸趨完備時(shí)期——三國(guó)兩晉南北朝至隋唐：因時(shí)局混亂，分裂割據(jù)嚴(yán)重，地方監(jiān)察制度一度在三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期遭到嚴(yán)重破壞，至隋朝得以恢復(fù)，唐代較隋朝而言，取消了對(duì)地方監(jiān)察官的品級(jí)限制，擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，且更為重視對(duì)地方經(jīng)濟(jì)方面的監(jiān)察。（3）長(zhǎng)足發(fā)展時(shí)期——宋元明清：多元化為宋代地方監(jiān)察機(jī)制的亮點(diǎn)，元代設(shè)置了中央派往地方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——行御史臺(tái)，明清兩朝的地方監(jiān)察制度形成了三道監(jiān)察網(wǎng)。

宋代地方監(jiān)察制度是在宋代統(tǒng)治者吸取漢唐教訓(xùn)基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，對(duì)地方監(jiān)察官縱橫交叉的監(jiān)察體制為后來(lái)各朝所沿用并發(fā)展，在我國(guó)封建社會(huì)地方監(jiān)察制度發(fā)展史上具有承上啟下的地位。

三、制度防腐理論框架下宋代地方監(jiān)察制度廉政分析及其現(xiàn)代啟示

（一）制度防腐理論簡(jiǎn)介

清華大學(xué)廉政與治理研究中心創(chuàng)立了制度預(yù)防腐敗理論框架，提出了分析腐敗問(wèn)題的新視角。該框架解釋下，腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)是腐敗行為發(fā)生的兩個(gè)必要因子，其中前者為深層原因，后者為直接原因，而現(xiàn)實(shí)生活中腐敗作用程度則取決于制度上腐敗機(jī)會(huì)多少，這也是該理論框架強(qiáng)調(diào)治理腐敗重在制度預(yù)防原因之所在。

（二）宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)背景

政治方面，承五代之亂，宋代社會(huì)時(shí)局不穩(wěn)定，多個(gè)少數(shù)民族與其相對(duì)立，民族矛盾與階級(jí)矛盾交互并存，常面臨動(dòng)蕩不安的局面，紛爭(zhēng)四起；經(jīng)濟(jì)方面，宋代經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖程度較高，除農(nóng)業(yè)大有發(fā)展外，手工業(yè)及商業(yè)占比也明顯增大，但頻繁的民族沖突給人們?cè)斐闪司揞~負(fù)擔(dān)，加之統(tǒng)治階層生活無(wú)比奢華，導(dǎo)致宋代賦稅之重創(chuàng)歷代新高；社會(huì)等級(jí)結(jié)構(gòu)方面，作為封建地主階級(jí)主體的非身份性地主逐漸活躍于宋代政治舞臺(tái)，使?jié)h魏以來(lái)的門閥制度徹底崩塌，農(nóng)民的人身依附關(guān)系得以松弛，抹殺了傳統(tǒng)層面上的士庶界限。

（三）腐敗機(jī)會(huì)分析——多元立體化的宋代地方監(jiān)察制度

中國(guó)古代的廉政制度并未獨(dú)立成型，只是在相關(guān)統(tǒng)治政策措施、職官設(shè)置及官吏選任管理制度等方面體現(xiàn)。宋代地方監(jiān)察制度較隋唐有了重大變化，取代了單一體制，逐漸形成了獨(dú)具特色、多元立體化的二級(jí)地方監(jiān)察體制：路和府州軍監(jiān)。宋代改道為路，分監(jiān)司和帥司兩路，對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)除轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等之外，還包括某些時(shí)期作為皇帝耳目而設(shè)立的走馬承受，帥司路長(zhǎng)官稱安撫使或經(jīng)略安撫使，因其僅在局部地區(qū)設(shè)置，不具普遍性，故本文不對(duì)其進(jìn)行深入探究，府州軍監(jiān)級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是通判廳。

1.宋代地方監(jiān)察官職官設(shè)置中的廉政建設(shè)。路為宋代地方最高行政建制，共設(shè)四司：經(jīng)略安撫司掌軍政，轉(zhuǎn)運(yùn)司掌財(cái)賦，提點(diǎn)刑獄司掌司法及監(jiān)察，提舉常平司掌賑災(zāi)及鹽鐵茶酒之榷，統(tǒng)稱四司，主管監(jiān)察，兼管行政，總攬地方政務(wù)事宜，各司長(zhǎng)官間之間是相互獨(dú)立、相互監(jiān)察并相互牽制的關(guān)系，走馬承受主要是探察邊事，為皇帝“耳目之寄，實(shí)司按察”，受知州、監(jiān)司的監(jiān)察，這樣錯(cuò)雜交叉的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)就避免了地方長(zhǎng)官專權(quán)的機(jī)會(huì)。府州軍監(jiān)為次一級(jí)建制，較前代而言，增設(shè)了通判廳為其監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

2.宋代地方監(jiān)察官選任管理制度中的廉政建設(shè)。（1）選拔制度。宋代時(shí)期大致采用皇帝親擢、臣僚薦舉再由皇帝從中選任和宰執(zhí)堂除三種方式來(lái)選任地方監(jiān)察官。涵括監(jiān)考、鎖院、謄錄等在內(nèi)的一整套極其嚴(yán)密的宋代科場(chǎng)考試制度，以及使恩出私門的座主門生關(guān)系得以摧毀的殿試制度的確立等都使得宋代地方官員的選拔更為公正，科舉進(jìn)士出身者在任職中更是有優(yōu)先權(quán)。（2）任用制度。宋代地方監(jiān)察官的任用采取嚴(yán)格的回避制度，一要回避親屬，二要回避本轄區(qū)下級(jí)機(jī)構(gòu)官吏，三要回避同路同級(jí)間的官吏，四要回避本貫。此外，宋代還限制高級(jí)官吏子弟任地方監(jiān)察官，這些都從制度規(guī)定方面限制了腐敗作用的機(jī)會(huì)。（3）官吏管理制度。宋代為保障中央集權(quán)的絕對(duì)權(quán)威，千方百計(jì)分散地方官員權(quán)力，各級(jí)地方監(jiān)察官除受中央及直屬上級(jí)監(jiān)察外，同級(jí)之間也要相互監(jiān)察，形成龐大互察網(wǎng)絡(luò)。

職能方面，宋代統(tǒng)治者賦予地方監(jiān)察官一些利于實(shí)施廉政的權(quán)力，比如，監(jiān)司有權(quán)對(duì)相關(guān)稅收違法行為舉劾，亦可官員貪贓枉法，還可參與抗震救災(zāi)等利民管理事務(wù)；提點(diǎn)刑獄司可平反冤假錯(cuò)案；提舉常平司有管理慈善事務(wù)之權(quán)等。

宋代統(tǒng)治者為防止地方監(jiān)察官員濫用權(quán)力，對(duì)監(jiān)司的出巡時(shí)間有嚴(yán)格規(guī)定，一般無(wú)公事不得在州縣住宿超過(guò)三天，對(duì)其隨從人員的最高限人數(shù)也有規(guī)定，還要求監(jiān)司出巡不得打白條，不得縱容隨從下屬誅求錢財(cái)?shù)鹊取?/p>

（四）腐敗動(dòng)機(jī)分析——預(yù)防為先的宋代地方監(jiān)察制度

宋代對(duì)地方監(jiān)察官的選任注重其政治品格的考察，要求所選之人身兼廉潔奉公、品行端正、誠(chéng)實(shí)敢言、無(wú)貪贓記錄等高尚品質(zhì)，這就在事前控制方面保證了地方監(jiān)察官員自身的廉潔，預(yù)防其腐敗動(dòng)機(jī)。

（五）宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)效果分析

杯酒釋兵權(quán)而立的宋代，吸取唐末五代教訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)專制中央集權(quán)的控制，在地方監(jiān)察制度方面采取的一系列廉政措施都為宋代避免藩鎮(zhèn)割據(jù)重現(xiàn)、維護(hù)國(guó)家相對(duì)穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，但礙于封建專制主義中央集權(quán)制度時(shí)代背景的限制，其廉政措施大多是出于皇權(quán)獨(dú)尊的需要，最終必將產(chǎn)生雙重效應(yīng)。

1.以中小地主知識(shí)分子為代表的非身份性地主進(jìn)入地方監(jiān)察管理隊(duì)伍，登上政治舞臺(tái)，更新了統(tǒng)治集團(tuán)等級(jí)構(gòu)成，是歷史一大進(jìn)步，但其重點(diǎn)在于擴(kuò)大統(tǒng)治，廣招士人的舉措，使得官吏隊(duì)伍不斷擴(kuò)充，加重了冗官程度，最終加重了普通民眾的賦稅負(fù)擔(dān)。

2.宋代地方監(jiān)察官身兼監(jiān)察與行政兩種職務(wù)，二者分界不明，其指導(dǎo)思想意在層層分割地方權(quán)力，雖加強(qiáng)了對(duì)官吏的控制，對(duì)防止地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的出現(xiàn)也有積極作用，但身兼兩職，也給其提供了利用職務(wù)之便貪贓枉法的機(jī)會(huì)，而且弱化了行政職能，不利于推行政務(wù)。

3.宋代地方監(jiān)察制度重在高度控制官吏，而非愛民懲腐，民本思想嚴(yán)重缺乏。多元化立體的地方監(jiān)察體制將眾地方官吏納入其縱橫交錯(cuò)的地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之中，相互牽制，相互監(jiān)察，利于防止以權(quán)謀私和澄清吏治，助于鞏固中央集權(quán)，但對(duì)于貪官污吏制裁偏輕、管官重于理民、過(guò)于嚴(yán)格的互察機(jī)制反而影響了監(jiān)察的實(shí)際效果。

4.宋代地方監(jiān)察制度過(guò)分注重技術(shù)程序和相互制衡，人治性大于法治性，相關(guān)廉政建設(shè)措施更傾向于以官員間的相互權(quán)力博弈來(lái)維護(hù)政治的清明，導(dǎo)致廉政效果大打折扣。

5.過(guò)于依賴官員道德自律，賦予地方監(jiān)察官多種職權(quán)，雖有嚴(yán)密的互察網(wǎng)絡(luò)對(duì)其制約，對(duì)其政治品格也有要求，但腐敗之風(fēng)盛行之時(shí)，一些監(jiān)察官便趁機(jī)渾水摸魚，如此更加劇了政治腐敗。

6.宋代各時(shí)期的統(tǒng)治者推行的相關(guān)地方監(jiān)察廉政政策不具有統(tǒng)一性，缺乏穩(wěn)定性，時(shí)有時(shí)廢，影響廉政制度的長(zhǎng)效作用。

（六）現(xiàn)代啟示

1.宋代對(duì)地方監(jiān)察官的政治品質(zhì)的重視無(wú)疑是值得肯定的，當(dāng)前我國(guó)塌方式腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，就表明對(duì)各級(jí)官員的職前為官品質(zhì)要求不夠、職中為官品質(zhì)考核不嚴(yán)，公務(wù)員考試程序中對(duì)其廉潔品質(zhì)的測(cè)評(píng)不夠準(zhǔn)確，任職期間缺乏相關(guān)深層次的教育培訓(xùn)及其考察。

2.宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)中防弊原則的貫穿性也值得我們借鑒，所謂預(yù)防為主，懲治在后，將腐敗因子淹沒于萌芽中更為重要。

3.各級(jí)主體間的多元立體化互察機(jī)制，使宋代地方監(jiān)察呈現(xiàn)交叉性，多方互察的模式值得我們借鑒學(xué)習(xí)。

4.宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)效果不佳其根源在于統(tǒng)治階層以維護(hù)專制主義中央集權(quán)為落腳點(diǎn)，重視人治，輕視民本，當(dāng)前我國(guó)廉政建設(shè)就應(yīng)想民之所想、辦民之所需，注重制度預(yù)防，完善廉政制度體系。

四、結(jié)語(yǔ)

本文利用制度預(yù)防理論框架對(duì)宋代地方監(jiān)察制度中的廉政建設(shè)做了闡述，重點(diǎn)剖析其腐敗機(jī)會(huì)因子預(yù)防機(jī)制，輔之以腐敗動(dòng)機(jī)因子分析，分析其中正反效應(yīng)，歸納可借鑒之處，提供新視角，從中國(guó)傳統(tǒng)文化中汲取防腐之策。

［1］賈玉英.宋代監(jiān)察制度［M］.鄭州：河南大學(xué)出版社，1996.

［2］余華清.中國(guó)古代廉政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［3］屈超立.宋代地方行政管理制度改革簡(jiǎn)論［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（11）.

［4］任建明，杜建洲.腐敗與反腐?。豪碚摗⒛Ｐ秃头椒ǎ跰］.北京：清華大學(xué)出版社，2009.

［5］劉勇.淺析宋代監(jiān)察制度［D］.成都：西南政法大學(xué)，2007.

［6］余蔚.宋代地方行政制度研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2003.

［7］周曉丹.宋代地方監(jiān)察制度研究［D］.湘潭：湘潭大學(xué)，2012.

［8］潘佳雯.宋代地方監(jiān)察制度研究［D］.南京：南京師范大學(xué)，2012.

［責(zé)任編輯李曉群］

D909.2

A

1673-291X（2016）27-0188-02

2016-08-16

辛怡陽(yáng)（1990-），女，山西臨汾人，碩士研究生，從事行政管理理論研究。