劉 錚，金 鑫

(上海大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海200444)

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，引致建設(shè)用地需求量顯著增加。這一方面有力地支撐了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展;但另一方面卻造成了城鎮(zhèn)周邊大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用，嚴(yán)重威脅糧食安全。據(jù)有關(guān)資料顯示，“1997～2008年建設(shè)占用耕地3705.3萬畝，同期居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地和交通運(yùn)輸用地增加5110.9萬畝”。［1］與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在大量土地低效利用問題，“目前我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%”。［2］土地的低效利用嚴(yán)重威脅了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。如何提高土地集約利用水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要課題。

一、城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的相關(guān)研究

關(guān)于城鎮(zhèn)化與土地集約利用的關(guān)系，學(xué)術(shù)界主要呈現(xiàn)出兩個(gè)大的研究方向:第一，城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用的影響;第二，土地利用對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響。本文側(cè)重于前一個(gè)問題的分析和研究。

(一)城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用的影響

關(guān)于城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用影響問題的研究，主要可以歸納為三種觀點(diǎn):

1.城鎮(zhèn)化不利于土地集約利用。由于城鎮(zhèn)發(fā)展過程中以依賴土地增量的模式居多，而耕地是城鎮(zhèn)建設(shè)增地的主要來源，增量土地的易獲得性導(dǎo)致土地的利用效率低下，因此以耕地變化作為間接變量表明土地利用與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。史育龍(2000)通過對(duì)1986～1995年非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地面積的數(shù)據(jù)分析，得出10年間城鎮(zhèn)建設(shè)用地占全國(guó)耕地減少量的比例大約為10%。在結(jié)合1995年全國(guó)各類建設(shè)占用耕地的實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，推斷出“城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于全國(guó)耕地建設(shè)的貢獻(xiàn)率應(yīng)在4% ～10%之間”。［3］城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的過度占用是土地資源浪費(fèi)的重要原因之一。朱莉芬(2007)利用地理信息系統(tǒng)技術(shù)和計(jì)量模型，分析了中國(guó)東部14省城鎮(zhèn)化對(duì)耕地的影響。結(jié)果表明:盡管不同模式城鎮(zhèn)化對(duì)耕地的變化影響不同，但兩者都存在顯著負(fù)向關(guān)系。［4］潘竟虎(2008)對(duì)甘肅省1997～2003年的城鎮(zhèn)發(fā)展的研究得出:城鎮(zhèn)化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，建成區(qū)面積增加2 100.54hm2。小城鎮(zhèn)遍地開花造成了區(qū)域用地結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)出現(xiàn)的“雙重占地”甚至“多重占地”現(xiàn)象嚴(yán)重，區(qū)域間土地利用不協(xié)調(diào)。［5］

2.城鎮(zhèn)化有利于土地集約利用。盡管城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量耕地被占用，出現(xiàn)了一系列的土地閑置和利用效率低下等問題，但有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)自身具有空間集約性，城鎮(zhèn)化的發(fā)展有利于土地集約利用。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，新增土地會(huì)不斷減少，存量土地的利用效率會(huì)逐步增加。曹雪琴(2001)認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于土地粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)變，能夠有效地解決我國(guó)土地資源短缺問題。經(jīng)研究，我國(guó)“城市化水平從1957年的15.39%到1977年的17.5%，每年只增長(zhǎng)0.108個(gè)百分點(diǎn)，平均每年減少耕地147萬公頃。而城市化水平從1978年的17.92%發(fā)展到1993年的28.14%，耕地年均減少58萬公頃，僅為1957～1977年的40%?！保?］該數(shù)據(jù)表明城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅沒有造成耕地的加速減少，反而緩解了耕地流失問題，間接地體現(xiàn)了土地集約利用程度的提高。李丹(2003)以人均占地簡(jiǎn)單地表示土地集約利用水平，以城鎮(zhèn)規(guī)模代表城鎮(zhèn)化水平，得出城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于提高土地集約利用程度。［7］彭沖(2014)利用全局主成分分析法對(duì)2006～2011年中國(guó)大陸29個(gè)省區(qū)(市)的城鎮(zhèn)化水平和土地集約利用水平進(jìn)行了評(píng)價(jià)，研究表明兩者總體上呈平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)，且存在一定的差距;就平均水平而言，城鎮(zhèn)化水平始終高于土地集約利用。城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用存在顯著的正向影響。［8］

3.城鎮(zhèn)化對(duì)于土地集約利用的影響是動(dòng)態(tài)變化的。與前兩種觀點(diǎn)不同，有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化與土地集約利用之間并不是完全對(duì)立的關(guān)系，城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用的影響存在動(dòng)態(tài)性。宋戈(2006)認(rèn)為當(dāng)城鎮(zhèn)化水平較低時(shí)，城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張導(dǎo)致大量耕地被占用，出現(xiàn)“吃飯與建設(shè)”的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)容納的人口更多，有利于節(jié)約土地，提高土地利用效率。［9］

有學(xué)者認(rèn)為，定性分析只能粗略地表明城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用的影響，并不能深入地反映兩者相互影響和相互作用的關(guān)系，因而部分學(xué)者利用統(tǒng)計(jì)和計(jì)量等方法對(duì)城鎮(zhèn)化與土地集約利用的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)和探討。梁書民(2005)通過人口——耕地模型對(duì)中國(guó)耕地的中長(zhǎng)期變化進(jìn)行了分析和預(yù)測(cè)，認(rèn)為當(dāng)前城鎮(zhèn)化是耕地減少的主要原因。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度逐漸減緩，耕地流失速度也會(huì)逐漸放慢，并在2050年城鎮(zhèn)化基本實(shí)現(xiàn)時(shí)趨于穩(wěn)定。［10］廖進(jìn)中(2010)采用主成分分析方法對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)城鎮(zhèn)化和土地集約利用兩個(gè)系統(tǒng)的綜合發(fā)展情況進(jìn)行了定量評(píng)價(jià)。結(jié)果顯示:長(zhǎng)株潭地區(qū)的城鎮(zhèn)化綜合水平在1988～2007年間呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)，城鎮(zhèn)土地集約利用綜合指數(shù)在1988～2002年間呈平穩(wěn)狀態(tài)，而在2003～2007年間出現(xiàn)倒“L”型的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，通過建立動(dòng)態(tài)計(jì)量模型，對(duì)城鎮(zhèn)化和土地集約利用綜合指數(shù)進(jìn)行協(xié)整分析、格蘭杰因果檢驗(yàn)、脈沖響應(yīng)分析和方差分解分析。研究表明:城鎮(zhèn)化綜合水平的變化與土地集約利用水平變化兩者存在長(zhǎng)期均衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化水平的提高會(huì)使土地集約利用水平得到不斷改善。城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用水平的影響逐期增加;但在短期內(nèi)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)土地集約利用具有較大的負(fù)面作用。［11］鄭華偉(2011)采用改進(jìn)的熵值法和功能效用函數(shù)對(duì)全國(guó)土地集約利用水平、江蘇省城鎮(zhèn)化水平和江蘇省土地集約利用水平進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)而采用與廖進(jìn)中(2010)相同的計(jì)量手段對(duì)全國(guó)及江蘇省城鎮(zhèn)化和土地集約利用兩者關(guān)系進(jìn)行了分析(全國(guó)城鎮(zhèn)化水平以“城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍北硎?。結(jié)果顯示:在短期內(nèi)，全國(guó)和江蘇省城鎮(zhèn)化水平都對(duì)土地集約利用水平具有較大的負(fù)面影響;但長(zhǎng)期看，城鎮(zhèn)化有利于土地集約利用，兩者具有一致性，城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用的影響不斷增加。［12］

盡管現(xiàn)有研究中關(guān)于城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用的影響存在不同的觀點(diǎn)，但是從時(shí)間維度上看，多數(shù)學(xué)者比較贊同最后一種觀點(diǎn)，即早期城鎮(zhèn)化是以土地面積擴(kuò)張為主的發(fā)展模式，因而不利于土地集約利用，而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)本身具有的空間集聚優(yōu)勢(shì)逐漸凸顯，土地集約利用程度逐漸增加。

(二)土地集約利用對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

在土地集約利用對(duì)城鎮(zhèn)化的影響方面，“國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者普遍贊同土地的集約化利用有利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)的觀點(diǎn)?！保?1］張兆福(2002)認(rèn)為城市土地的合理利用可以擴(kuò)展城鎮(zhèn)土地總量，提高土地利用效率，改善城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。［13］余方鎮(zhèn)(2005)認(rèn)為土地集約利用能夠有效地解決各產(chǎn)業(yè)部門間的爭(zhēng)地矛盾，提高城鎮(zhèn)用地的綜合效益，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展。［14］但廖進(jìn)中(2010)［11］和鄭華偉(2011)［12］關(guān)于土地集約利用對(duì)城鎮(zhèn)化水平的實(shí)證分析顯示，土地集約利用對(duì)城鎮(zhèn)化的沖擊較小，就全國(guó)層面而言僅有3%。

城鎮(zhèn)化水平的提高是由多方面因素導(dǎo)致的，而土地集約利用有利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，因此土地集約利用能夠?qū)Τ擎?zhèn)化產(chǎn)生一定程度的有利影響。由于城鎮(zhèn)化和土地集約利用水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)是多維度的，因而，前者對(duì)后者的影響程度在不同的研究中會(huì)存在一定的差異。

(三)城鎮(zhèn)化與土地集約利用的相互影響

與前述研究不同，在研究方法上，有的學(xué)者將物理學(xué)上表示兩個(gè)或兩個(gè)以上系統(tǒng)之間相互影響的耦合理論以及體現(xiàn)系統(tǒng)之間和諧一致關(guān)系的協(xié)調(diào)理論引入城鎮(zhèn)化和土地集約利用關(guān)系的研究中。該方法并不是單獨(dú)地探討某一系統(tǒng)對(duì)另一系統(tǒng)的關(guān)系，而是同時(shí)探討城鎮(zhèn)化與土地集約利用兩個(gè)系統(tǒng)間的關(guān)系。孫宇杰(2012)采用全局主成分分析方法綜合評(píng)價(jià)了江蘇省城鎮(zhèn)化和土地集約利用水平，并對(duì)兩者的綜合水平進(jìn)行了協(xié)調(diào)度分析。結(jié)果顯示，江蘇省各市土地集約利用與城鎮(zhèn)化水平協(xié)調(diào)度總體上朝著有序的方向發(fā)展，城鎮(zhèn)化與土地集約利用在短期內(nèi)不協(xié)調(diào)，穩(wěn)定性不強(qiáng);但長(zhǎng)期看，城鎮(zhèn)化與土地集約利用之間相互促進(jìn)，向著越來越協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。［15］張樂勤(2014)通過主成分分析綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)安徽省城鎮(zhèn)化和土地集約利用進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，測(cè)算了兩者之間的協(xié)調(diào)度，并在此基礎(chǔ)上采用GM(1，1)模型進(jìn)行預(yù)測(cè)。結(jié)果顯示，早期城鎮(zhèn)化和土地集約利用水平均較低，城鎮(zhèn)土地供給能夠支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，但兩系統(tǒng)間協(xié)調(diào)度較低;中期城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，兩者關(guān)系不穩(wěn)定，耦合協(xié)調(diào)度波動(dòng)明顯;但隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化與土地集約利用水平均有所提高，耦合協(xié)調(diào)度逐步改善，向著更加有序的方向發(fā)展。經(jīng)預(yù)測(cè)，城鎮(zhèn)化與土地集約利用將相互促進(jìn)，兩者關(guān)系將更加協(xié)調(diào)。［16］馬德君(2014)以西北民族地區(qū)19個(gè)代表性城市為研究對(duì)象，研究顯示，該地區(qū)城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)高于土地集約利用水平，兩者協(xié)調(diào)發(fā)展水平不高，存在明顯的區(qū)域間差異。但整體上呈現(xiàn)系統(tǒng)間協(xié)調(diào)度逐步增強(qiáng)、區(qū)域差距不斷縮小、城鎮(zhèn)化與土地集約利用協(xié)調(diào)發(fā)展度趨同趨勢(shì)。［17］

盡管耦合協(xié)調(diào)度分析較為直觀地反映了城鎮(zhèn)化與土地集約利用兩者之間的相互關(guān)系和發(fā)展現(xiàn)狀，但并未指出兩者是如何相互作用和影響的，對(duì)于兩者耦合協(xié)調(diào)度的變化原因也尚未給予較為系統(tǒng)的解釋。

二、城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的機(jī)理分析

關(guān)于城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的現(xiàn)有研究中，多數(shù)學(xué)者利用統(tǒng)計(jì)方法粗略地反映了城鎮(zhèn)化水平變化對(duì)土地集約利用的影響，部分學(xué)者利用計(jì)量手段和耦合協(xié)調(diào)度分析等方法研究了兩者之間的關(guān)系，并指出二者之間的影響呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化過程。但是計(jì)量研究多局限于描述城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的表象，從理論角度對(duì)兩者相互作用的機(jī)制探討尚有欠缺。本文認(rèn)為城鎮(zhèn)化與土地集約利用關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化過程，可以從集聚效應(yīng)、外部性效應(yīng)、市場(chǎng)價(jià)格效應(yīng)和政策效應(yīng)四個(gè)方面進(jìn)行探討:

(一)集聚效應(yīng)

集聚效應(yīng)是城鎮(zhèn)化過程中土地、資本和勞動(dòng)力等要素在城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)集聚的結(jié)果，同時(shí)又是決定城鎮(zhèn)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＭ恋匾匾环矫婺軌驗(yàn)槌擎?zhèn)發(fā)展和空間聚集提供空間場(chǎng)所;另一方面，可以為城鎮(zhèn)發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)效益。因而，集聚效應(yīng)的產(chǎn)生和影響與土地集約利用的程度和變化是城鎮(zhèn)發(fā)展過程中密不可分的兩個(gè)方面。

城鎮(zhèn)化是由于生產(chǎn)力水平提升導(dǎo)致大量人口聚集的動(dòng)態(tài)過程。作為集聚效應(yīng)的主要來源，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生很大程度上得益于人口的大量聚集。在生產(chǎn)領(lǐng)域，土地作為勞動(dòng)和資本要素聚集的載體，為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，從而帶來資本和人口聚集?！霸缭?7世紀(jì)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·佩第就發(fā)現(xiàn)世界各國(guó)的國(guó)民收入水平差異，與其所形成的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的關(guān)鍵，在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同?！薄巴ㄟ^考察，佩第得出:比起農(nóng)業(yè)來，工業(yè)的收入多;而商業(yè)的收入又比工業(yè)多;換言之，工業(yè)比農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)比工業(yè)的附加價(jià)值高。”一、二、三產(chǎn)業(yè)間的收入比較，完全可以用作土地農(nóng)用與工業(yè)用地的效益比較。從這個(gè)意義上說，土地向城鎮(zhèn)聚集、向工業(yè)聚集，有利于提高集約用地水平。在消費(fèi)領(lǐng)域，由于勞動(dòng)人口向城鎮(zhèn)聚集，居民聚集地區(qū)的土地利用強(qiáng)度逐漸增大。同時(shí)，為居民聚集區(qū)域服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，一方面為生產(chǎn)提供服務(wù)，一方面為居民生活提供服務(wù)，在“增長(zhǎng)極”的帶動(dòng)下，都能獲得相對(duì)較高的收益，從而帶動(dòng)土地集約利用。

規(guī)模經(jīng)濟(jì)以土地要素的聚集為前提，隨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與改善，單位土地面積上的產(chǎn)出得以增加，區(qū)域內(nèi)土地得到合理利用，土地集約利用水平不斷提高。但是，過度的集聚會(huì)導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，在土地集約利用方面也是如此。當(dāng)集聚程度超過一定限度時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)的過度擁擠;盡管在經(jīng)濟(jì)效益方面，土地集約利用依舊會(huì)有所提高，但同時(shí)造成的土地利用結(jié)構(gòu)紊亂、土地規(guī)劃失當(dāng)，以及過度擁擠的“城市病”等問題不利于土地集約利用的可持續(xù)發(fā)展。

(二)外部性效應(yīng)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了外部性，促進(jìn)了土地的集約利用。一方面，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和擴(kuò)大，促進(jìn)了生產(chǎn)技術(shù)變革，推廣了機(jī)器化大生產(chǎn)模式，減少了土地占用面積，改變了土地利用模式，有力地提高了土地集約利用水平。另一方面，由于城鎮(zhèn)建設(shè)需要的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了由低級(jí)向高級(jí)的演變過程，部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)被資本密集型產(chǎn)業(yè)所替代，以高投入、高產(chǎn)出為特征的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，服務(wù)型產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有越來越大的比重。這些高密集性和高效益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效地提高了土地利用效率，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地集約利用。

城鎮(zhèn)化加快了公共物品的投資，為土地集約利用帶來了正外部性效應(yīng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量人口集聚在一定區(qū)域內(nèi)，對(duì)完善城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出客觀要求。一方面，交通、照明和通訊等方面基礎(chǔ)設(shè)施的投資加大了土地利用強(qiáng)度，同時(shí)能夠?yàn)閺S商生產(chǎn)與居民生活消費(fèi)提供便利，帶來了不需償付的額外收益，提高了單位面積總產(chǎn)出。另一方面，由于城市聚集過程中不可避免地產(chǎn)生了環(huán)境衛(wèi)生等問題，相應(yīng)的公共物品投資，能夠有效地降低集聚不經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的成本，促進(jìn)土地可持續(xù)利用。

(三)市場(chǎng)價(jià)格效應(yīng)

城鎮(zhèn)化過程伴隨著土地要素集聚，而土地作為生產(chǎn)要素必然受到價(jià)格因素的支配。改革開放以前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)土地資源進(jìn)行統(tǒng)一的行政劃撥。由于沒有價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)，土地資源的稀缺性無法體現(xiàn)，進(jìn)而一定程度上導(dǎo)致土地集約利用水平低下。隨著改革開放的不斷深入，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制日益在資源配置中發(fā)揮決定性作用，價(jià)格能夠相對(duì)準(zhǔn)確地反映出土地要素的供需現(xiàn)狀。雖然土地資源比較稀缺，但是在早期城鎮(zhèn)化過程中，由于土地供給量相對(duì)充足，土地要素價(jià)格相對(duì)較低，因而，城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在大量占用土地，且利用效率低下等問題，對(duì)土地集約利用產(chǎn)生了較大的負(fù)面效應(yīng)。

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)土地的需求激增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地供給。隨著市場(chǎng)化程度的不斷加深，價(jià)格杠桿對(duì)土地市場(chǎng)所起的作用逐步顯現(xiàn)。獲取增量土地的成本過高，將迫使各部門加大對(duì)存量土地的開發(fā)和利用。并且，隨著土地稀缺性的凸顯，與土地相關(guān)的產(chǎn)品價(jià)格相應(yīng)增加，將促使經(jīng)營(yíng)者加大對(duì)現(xiàn)有土地的投入。市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用于土地供求，必將促進(jìn)土地集約利用水平的不斷提高。

(四)政策效應(yīng)

農(nóng)業(yè)大國(guó)的特殊國(guó)情以及重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，決定了中國(guó)建國(guó)初期的城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化進(jìn)程。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革釋放出近3億農(nóng)業(yè)過剩人口，迫切要求加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)而對(duì)土地向城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)生了迫切要求。特別是在GDP崇拜導(dǎo)向下，各級(jí)政府一度把城鎮(zhèn)化水平作為政績(jī)考核的硬性指標(biāo)，在短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)軟件提升的條件下，最為便捷的方式就是城鎮(zhèn)土地規(guī)模擴(kuò)張帶來的城鎮(zhèn)水平提升，從而造成在一段時(shí)間里城鎮(zhèn)建設(shè)用地激增，一定程度上導(dǎo)致了人們對(duì)城鎮(zhèn)化帶來土地資源浪費(fèi)的詬病。經(jīng)過幾十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，人們開始重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，各級(jí)政府反思城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張帶來的土地資源浪費(fèi)弊端，并相繼出臺(tái)了一系列節(jié)約和集約利用土地的相關(guān)政策，從法治和政策層面為土地的集約利用提供了堅(jiān)實(shí)的保證。以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的同時(shí)，土地集約利用效應(yīng)開始顯現(xiàn)。

三、促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地集約利用的政策建議

土地聚集是城鎮(zhèn)化的重要載體，城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展加快了土地利用的空間轉(zhuǎn)變。從時(shí)間維度上看，城鎮(zhèn)化早期土地資源普遍存在粗放利用問題。隨著城鎮(zhèn)的快速擴(kuò)張，集聚效應(yīng)、市場(chǎng)價(jià)格效應(yīng)、外部性效應(yīng)以及政策效應(yīng)等，促進(jìn)了土地集約利用水平的提高。土地集約利用既是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物，又進(jìn)一步對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生積極影響;總體上說來，城鎮(zhèn)化對(duì)土地集約利用存在一個(gè)先惡化后促進(jìn)的關(guān)系變化。據(jù)此，本研究提出如下對(duì)策建議:

第一，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地監(jiān)管，科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚。我國(guó)作為一個(gè)資源非均衡的人口大國(guó)，各地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)較大差異。為了避免城鎮(zhèn)化與土地利用“先惡化后促進(jìn)”問題的再現(xiàn)，對(duì)于處在城鎮(zhèn)化初期尚未形成“增長(zhǎng)極”的地區(qū)，應(yīng)通過政策引導(dǎo)等方式積極培育“增長(zhǎng)極”、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，并對(duì)同時(shí)產(chǎn)生的土地?cái)U(kuò)張進(jìn)行嚴(yán)格管理，從初始階段就開始加強(qiáng)土地的集約利用。從法律、政策和監(jiān)督層面盡可能減少土地資源的浪費(fèi)。

第二，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，有步驟地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。應(yīng)通過提高產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享率，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間合作，有效擴(kuò)展土地空間利用范圍。加快高效益產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地利用效率。

第三，加快市場(chǎng)化改革，發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格在土地資源配置中的決定作用。目前我國(guó)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，政府需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管理和規(guī)范，通過制定“協(xié)議出價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)”等干預(yù)措施對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行引導(dǎo)，推動(dòng)存量土地的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)肅懲處土地交易中的違法行為。

第四，大力發(fā)展集約型城鎮(zhèn)。集約型城鎮(zhèn)具有土地利用強(qiáng)度大、效率高和結(jié)構(gòu)合理等優(yōu)點(diǎn)，能有效地避免城鎮(zhèn)空心化問題，且具有較大的發(fā)展空間，有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

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