閆 海

(遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110136)

目標(biāo)指明貨幣政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿處，構(gòu)成貨幣政策的正當(dāng)性基礎(chǔ)。貨幣政策目標(biāo)體系被認(rèn)為包括最終目標(biāo)(Goal)、中介目標(biāo)(Intermediate Target)、操作目標(biāo)(Operating Target)三個(gè)層次:最終目標(biāo)又稱終極目標(biāo)，是指貨幣政策的根本目的;中介目標(biāo)又稱中間目標(biāo)，是指有助于實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的金融變量;操作目標(biāo)是指可以直接控制并與中介目標(biāo)密切相關(guān)的變量。貨幣政策的最終目標(biāo)又被認(rèn)為是狹義上的貨幣政策目標(biāo)，存有單一與多重的不同觀點(diǎn)。單一目標(biāo)論往往將物價(jià)穩(wěn)定作為貨幣政策的唯一目標(biāo)，而“物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡和充分就業(yè)的凱恩斯三角”，“圍繞經(jīng)濟(jì)增長而被擴(kuò)大為一個(gè)‘魔法正方形’”［1］，四重說是貨幣政策多重目標(biāo)論的通說。經(jīng)由法律規(guī)定的貨幣政策的最終目標(biāo)即為貨幣政策的法定目標(biāo)，乃是法律意義上貨幣政策決策、執(zhí)行的目的要件。2012年黨的十八大報(bào)告提出，“加強(qiáng)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機(jī)制化建設(shè)”，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求，“推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化”。筆者擬對各國貨幣政策多重目標(biāo)的早期法制予以梳理，通過對多重法定目標(biāo)彼此沖突的分析，指出各國貨幣政策實(shí)踐乃是動(dòng)態(tài)單一目標(biāo)，著重揭示20世紀(jì)90年代以來的通脹定標(biāo)制興起所形成的貨幣政策單一目標(biāo)的法制趨勢，并且結(jié)合我國貨幣政策法定目標(biāo)的變遷，嘗試重構(gòu)我國的貨幣政策法定目標(biāo)。

一、各國貨幣政策多重目標(biāo)的早期法制

關(guān)于貨幣政策最終目標(biāo)的法律規(guī)定:或者直接明確為中央銀行法上貨幣政策的法定目標(biāo)條款;或者混雜在中央銀行法上的中央銀行職能條款;在制定宏觀調(diào)控基本法的國家，貨幣政策的法定目標(biāo)往往從屬于宏觀調(diào)控的法定目標(biāo)。20世紀(jì)80年代以前，各國貨幣政策的法定目標(biāo)基本上采取多重目標(biāo)模式。

1913年《美國聯(lián)邦儲(chǔ)備法》規(guī)定，“(美聯(lián)儲(chǔ))維持彈性貨幣，采取商業(yè)票據(jù)再貼現(xiàn)的措施，建立有效的銀行監(jiān)管機(jī)制，以及實(shí)現(xiàn)其他政策目標(biāo)”。雖然規(guī)定了“維持彈性貨幣”的目標(biāo)和“商業(yè)票據(jù)再貼現(xiàn)”的工具，但金本位下貨幣供給是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，美聯(lián)儲(chǔ)沒有多少貨幣政策的行使空間。事實(shí)上，“1913年人們認(rèn)為聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)基本上是銀行家之間的合作企業(yè)，其目的是增進(jìn)銀行安全，作為提供貨幣緊急資金的來源”［2］，維護(hù)金融穩(wěn)定才是當(dāng)時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)的主要職能。彈性貨幣被認(rèn)為是保證當(dāng)時(shí)美國金融穩(wěn)定、避免恐慌的關(guān)鍵。依據(jù)當(dāng)時(shí)通行的看法，恐慌源自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)募竟?jié)性融資需求產(chǎn)生的流動(dòng)性短缺，短缺因?yàn)殂y行、個(gè)人在此期間的流動(dòng)性窖藏動(dòng)機(jī)而進(jìn)一步加劇。通過美聯(lián)儲(chǔ)貼現(xiàn)窗口提供的彈性貨幣可以緩解這一緊張局面，從而保障銀行滿足客戶的需求?！罢胸?zé)任保證大蕭條永不發(fā)生”的觀念是20世紀(jì)30年代的寶貴遺產(chǎn)之一。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要從戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)和軍品需求轉(zhuǎn)向和平時(shí)期生產(chǎn)和民品需求，資本、人力須從原有生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，同時(shí)為戰(zhàn)后歸來的百萬士兵創(chuàng)造新的工作崗位。為防止大蕭條下大量失業(yè)的重現(xiàn)，1946年美國國會(huì)批準(zhǔn)《就業(yè)法》(Employment Act)，要求聯(lián)邦政府“為那些有能力、愿意并尋找工作的人們……創(chuàng)造可以負(fù)擔(dān)的、有用的就業(yè)機(jī)會(huì)，并促進(jìn)就業(yè)、生產(chǎn)和購買力的最大化”?！熬蜆I(yè)充分”成為美國宏觀調(diào)控的法定目標(biāo)之一。1977年《聯(lián)邦儲(chǔ)備改革法》(Federal Reserve Reform Act)明確規(guī)定，“(美聯(lián)儲(chǔ))應(yīng)當(dāng)保持與經(jīng)濟(jì)長期增長潛力相一致的貨幣和信用總量長期增長，以有效地促進(jìn)就業(yè)最大化、物價(jià)的穩(wěn)定及長期利率適度的目標(biāo)”，形成美國貨幣政策的“就業(yè)最大化”和“物價(jià)的穩(wěn)定”的雙重目標(biāo)。1978年《充分就業(yè)與平衡增長法》(Full Employment and Balanced Growth Act)規(guī)定，“(美國政府)促進(jìn)充分就業(yè)和生產(chǎn)，提高實(shí)際收入，平衡增長，充分發(fā)展生產(chǎn)力，對國家優(yōu)先問題給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注，通過擴(kuò)大出口并增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)的國際競爭力而改善貿(mào)易平衡，以及保持合理的物價(jià)穩(wěn)定”?！熬蜆I(yè)充分”、“經(jīng)濟(jì)增長”、“國際收支平衡”、“物價(jià)穩(wěn)定”成為美國宏觀調(diào)控的法定目標(biāo)。

1949年《德國基本法》要求重建戰(zhàn)后德國中央銀行，1957年《德意志聯(lián)邦銀行法》頒布，歷經(jīng)多次修改。德意志聯(lián)邦銀行加入歐洲中央銀行體系后，《德意志聯(lián)邦銀行法》第3條修改為，“德意志聯(lián)邦銀行參與執(zhí)行歐洲中央銀行體系旨在維持物價(jià)穩(wěn)定的任務(wù)，辦理國內(nèi)外收支往來業(yè)務(wù)”，即維持物價(jià)穩(wěn)定為德國中央銀行的基本任務(wù)。但是，《德意志聯(lián)邦銀行法》第12條亦規(guī)定，“保證歐洲中央銀行體系賦予德意志聯(lián)邦銀行的任務(wù)不受侵犯，德意志聯(lián)邦銀行應(yīng)對聯(lián)邦政府一般經(jīng)濟(jì)政策予以支持”，即德意志銀行存有從屬于維持物價(jià)穩(wěn)定基本任務(wù)的政府一般經(jīng)濟(jì)政策的支持義務(wù)。此外，1967年德國聯(lián)邦議會(huì)通過《德國基本法》第15次修正案，新增第109條第2款規(guī)定，“聯(lián)邦和各州在財(cái)政管理中必須考慮整體經(jīng)濟(jì)平衡的要求”，同步出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》第1條對憲法上的整體經(jīng)濟(jì)平衡原則予以具體化，“聯(lián)邦與州在采取經(jīng)濟(jì)與財(cái)政措施時(shí)須考慮到整體經(jīng)濟(jì)平衡的要求。這些措施應(yīng)同時(shí)有助于在市場經(jīng)濟(jì)秩序下物價(jià)穩(wěn)定、高就業(yè)狀態(tài)、對外經(jīng)濟(jì)平衡和穩(wěn)定而合理的經(jīng)濟(jì)增長。”“物價(jià)穩(wěn)定”、“高就業(yè)狀態(tài)”、“對外經(jīng)濟(jì)平衡”、“穩(wěn)定而合理的經(jīng)濟(jì)增長”成為德國宏觀調(diào)控的法定目標(biāo)。

此外，1959年《澳大利亞儲(chǔ)備銀行法》第10條第2款規(guī)定，貨幣政策法定目標(biāo)是“為維護(hù)澳大利亞貨幣的穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)繁榮和國民福利做出貢獻(xiàn)”。1964年《新西蘭儲(chǔ)備銀行法》規(guī)定的貨幣政策多元目標(biāo)，“……(貨幣)政策必須最大限度地促進(jìn)生產(chǎn)、貿(mào)易、就業(yè)與最大程度地維護(hù)內(nèi)在價(jià)格水平穩(wěn)定相聯(lián)系”。1942年《日本銀行法》第1、2條規(guī)定，“日本銀行為謀求國家經(jīng)濟(jì)總力量的切實(shí)發(fā)揮，實(shí)施調(diào)節(jié)通貨、調(diào)整金融和維持信用秩序的國家政策”，“日本銀行專以實(shí)現(xiàn)國家目的為使命而運(yùn)營”;1997年修正《日本銀行法》時(shí)將相關(guān)內(nèi)容修改為，“日本銀行作為中央銀行發(fā)行銀行券、調(diào)整通貨及金融”，“為使銀行及其他金融機(jī)構(gòu)資金結(jié)算的順利進(jìn)行，維持信用秩序”，“通過物價(jià)的穩(wěn)定，保障國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。

二、貨幣政策多重法定目標(biāo)的沖突及動(dòng)態(tài)單一目標(biāo)實(shí)踐

就長期而言，貨幣政策的多重法定目標(biāo)之間是一致的或互補(bǔ)的;就短期而言，除了就業(yè)充分與經(jīng)濟(jì)增長之間正相關(guān)外，其他目標(biāo)彼此不相容。(1)就業(yè)充分與物價(jià)穩(wěn)定。為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，需要增加貨幣供應(yīng)量，擴(kuò)大總需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。但是，總需求擴(kuò)大后，因?yàn)楣┙o不能立即發(fā)生變化，所以造成生產(chǎn)資料、消費(fèi)資料的價(jià)格上漲，即所謂的菲利普斯曲線(Philips Curve)。［3］(2)經(jīng)濟(jì)增長與物價(jià)穩(wěn)定。在一定范圍內(nèi)，物價(jià)穩(wěn)定乃是經(jīng)濟(jì)增長的前提，經(jīng)濟(jì)增長則是物價(jià)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，二者相互促進(jìn)。但超出此范圍，貨幣量擴(kuò)大，刺激投資和消費(fèi)，帶來經(jīng)濟(jì)增長，亦導(dǎo)致物價(jià)上漲和通貨膨脹;反之，為防止物價(jià)上漲和通貨膨脹，縮減貨幣量，抑制投資和消費(fèi)的有效需求，以致對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。(3)國際收支平衡與物價(jià)穩(wěn)定。物價(jià)穩(wěn)定和國際收支平衡分別表示一國內(nèi)部和外部的均衡，但影響二者的因素各不相同，一國難以通過貨幣政策同時(shí)達(dá)成這兩個(gè)目標(biāo)。(4)國際收支平衡與經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)增長與國際收支平衡為二律背反，經(jīng)濟(jì)增長有助于就業(yè)增加、收入提高，進(jìn)口需求相應(yīng)增加，當(dāng)進(jìn)口增長快于出口增加，產(chǎn)生國際逆差，國際收支惡化;為平衡國際收支，減少貨幣供應(yīng)量，又造成國內(nèi)需求下降，經(jīng)濟(jì)增長放慢。概言之，貨幣政策無法同時(shí)達(dá)成上述目標(biāo)。20世紀(jì)70年代的“滯脹”危機(jī)便提出此項(xiàng)難題:若采用緊縮政策降低通貨膨脹，則必將進(jìn)一步惡化失業(yè)狀況，使經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”;若采取擴(kuò)張政策刺激就業(yè)，則又會(huì)給高通貨膨脹“火上澆油”。

實(shí)踐中的貨幣政策只能因時(shí)因地在多重目標(biāo)之間權(quán)衡并確定首要目標(biāo)，例如美聯(lián)儲(chǔ)不明確自己認(rèn)為重要的目標(biāo)及權(quán)衡方法，但回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，“在50年代，美聯(lián)儲(chǔ)相對比較注重價(jià)格穩(wěn)定;在70年代早期和中期，則比較強(qiáng)調(diào)失業(yè)問題;在80年代，又重新關(guān)注通貨膨脹，但與在50年代的做法卻大為不同。”［4］2001年，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)主席在國會(huì)聽證會(huì)上陳述，“當(dāng)然了，如果條件允許，我們可能更寬松一點(diǎn)，但由于意識到經(jīng)濟(jì)充分增長需要長時(shí)間的鋪墊，因此，我們對于前期必須保持物價(jià)的長期穩(wěn)定不敢有絲毫的掉以輕心”。［5］筆者認(rèn)為，貨幣政策的法定多重目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是實(shí)踐中的動(dòng)態(tài)單一目標(biāo)。甚至于，法定多重目標(biāo)成為掩蓋貨幣政策失敗的藉口，或者借此回避利益沖突以避免利益集團(tuán)干擾，造成貨幣政策缺乏約束力，損害社會(huì)公眾的信賴?yán)妗?/p>

三、通貨膨脹定標(biāo)制興起與貨幣政策單一目標(biāo)

通貨膨脹定標(biāo)制(Inflation Targeting Regime)系由新古典綜合學(xué)派提出，以真實(shí)商業(yè)周期、理性預(yù)期、動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整等為理論依據(jù)，在20世紀(jì)90年代興起的貨幣政策范式變革，要求貨幣政策應(yīng)以較低和穩(wěn)定通貨膨脹率為目標(biāo)。通貨膨脹定標(biāo)制的含義缺乏統(tǒng)一的界定，但以貨幣政策的目標(biāo)而言:(1)將物價(jià)穩(wěn)定作為貨幣政策壓倒一切的首要目標(biāo)。(2)將物價(jià)穩(wěn)定的目標(biāo)予以量化。為實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)能有效盯住目標(biāo)的“名義錨(Nominal Anchor)”，便于社會(huì)公眾觀察、理解、評估貨幣政策，并形成有效約束。金屬貨幣是金本位的名義錨，美元是與美元掛鉤的金匯兌本位的名義錨。隨著布雷頓森林體系瓦解，一些發(fā)達(dá)國家和許多新興市場經(jīng)濟(jì)國家則施行匯率定標(biāo)制，即以與本國密切相關(guān)的低通貨膨脹率國家的貨幣作為名義錨，然則隨著資本市場開放，“錨”國家的利率變動(dòng)引發(fā)匯率目標(biāo)盯住國的同步變動(dòng)，加之兩國間的密切經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以致被轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，甚至易遭受貨幣的投機(jī)性沖擊，引發(fā)金融危機(jī)。匯率目標(biāo)盯住國往往缺乏運(yùn)用貨幣政策回應(yīng)沖擊的能力，典型的事例是1992年歐洲匯率危機(jī)和1997年亞洲金融危機(jī)，以匯率為“名義錨”的匯率定標(biāo)制存在較大問題。一些施行浮動(dòng)匯率的發(fā)達(dá)國家則在布雷頓森林體系瓦解后以貨幣供應(yīng)量作為貨幣政策的名義錨，實(shí)行貨幣量定標(biāo)制。但是，金融創(chuàng)新、資本流動(dòng)等自20世紀(jì)80年代以來日益加劇，以致貨幣乘數(shù)趨于不穩(wěn)定，貨幣供應(yīng)量與貨幣政策目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度量化日漸艱難。貨幣供應(yīng)量已不能為貨幣政策提供足夠的信號，不能成為評估貨幣政策有效性的尺度，以貨幣供應(yīng)量為“名義錨”的貨幣量盯住制亦被放棄，以通貨膨脹率為“名義錨”的通貨膨脹定標(biāo)制應(yīng)運(yùn)而生。采取通貨膨脹定標(biāo)制為貨幣政策的范式，可以建立貨幣政策的可信度，加強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性，增強(qiáng)貨幣政策的透明度，保留貨幣政策的靈活性，降低貨幣政策的試錯(cuò)成本。［6］

新西蘭是通貨膨脹定標(biāo)制的先驅(qū) (Inflation-Targeting Pioneer)［7］，掀起世界潮流，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1990～1994年新西蘭、加拿大、英國等10個(gè)發(fā)達(dá)國家采取通貨膨脹定標(biāo)制，1998～2002年間，共13個(gè)國家采取通貨膨脹定標(biāo)制，其中包括冰島、挪威、瑞士等發(fā)達(dá)國家，波蘭、捷克、匈牙利等轉(zhuǎn)型國家，以及韓國、巴西、南非等新興市場國家。［8］物價(jià)穩(wěn)定單一目標(biāo)是通貨膨脹定標(biāo)制的基礎(chǔ)，各國采取不同方式對通貨膨脹定標(biāo)制予以規(guī)范化。

以新西蘭為代表的國家，修改本國中央銀行法以明確貨幣政策的物價(jià)穩(wěn)定單一目標(biāo)，并且由中央銀行自己或中央銀行和財(cái)政部門共同對通貨膨脹目標(biāo)予以具體化。新西蘭在石油危機(jī)之后長期處于兩位數(shù)的通貨膨脹，1974～1988年累計(jì)通貨膨脹達(dá)480%，通貨膨脹率僅有1980年因工資、價(jià)格、獎(jiǎng)金和利率凍結(jié)而下降至5%。因?yàn)樨泿耪吣繕?biāo)的多重和可變，相互矛盾的目標(biāo)與降低通貨膨脹缺乏一致，高通貨膨脹的預(yù)期在新西蘭根深蒂固，新西蘭經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)位列OECD國家末位。1989年5月，新西蘭政府向國會(huì)提交《新西蘭儲(chǔ)備銀行法》(The New Zealand Reserve Bank Act)修正案，國會(huì)在12月審議通過，并于1990年1月1日正式生效。第8條修改為，“為維持物價(jià)水平穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，新西蘭儲(chǔ)備銀行制定與執(zhí)行貨幣政策”，確立新西蘭的貨幣政策以物價(jià)穩(wěn)定為單一目標(biāo)。同時(shí)第9條規(guī)定，“財(cái)政大臣和儲(chǔ)備銀行行長應(yīng)協(xié)商簽訂政策目標(biāo)協(xié)議(Policy Targets Agreement，PTA)，此協(xié)議應(yīng)當(dāng)設(shè)定具體的目標(biāo)，并且依據(jù)目標(biāo)，對儲(chǔ)備銀行行長任期內(nèi)貨幣政策的效果及與之有關(guān)的法律目標(biāo)予以評估?！眳f(xié)議內(nèi)容包括:(l)關(guān)于貨幣政策目標(biāo)的協(xié)議;(2)物價(jià)穩(wěn)定的量化描述;(3)通貨膨脹目標(biāo)偏離目標(biāo)區(qū)間的例外條款;(4)貨幣政策的原則。新西蘭儲(chǔ)備銀行遵行協(xié)議須以穩(wěn)定、透明方式行使貨幣政策，致力于實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)，對于權(quán)力行為予以完全負(fù)責(zé)地解釋。1990年3月2日，財(cái)政大臣和中央銀行行長簽署第一份政策目標(biāo)協(xié)議，對通貨膨脹目標(biāo)和達(dá)到目標(biāo)的時(shí)間表予以明確。1990年12月新一屆政府執(zhí)政，通貨膨脹目標(biāo)被個(gè)別修正和推進(jìn)。1993年下半年，新西蘭政府將0～2%的目標(biāo)作為貨幣政策的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

以加拿大為代表的國家，沒有或沒能修改本國中央銀行法的相關(guān)條款，但通過中央銀行與政府財(cái)政部門的協(xié)議規(guī)定貨幣政策達(dá)致的通貨膨脹目標(biāo)。1934年《加拿大銀行法》規(guī)定，“加拿大銀行必須以維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)和公眾利益為目標(biāo)，管理信貸與通貨，維持貨幣對外價(jià)值穩(wěn)定，根據(jù)生產(chǎn)、貿(mào)易、價(jià)格和就業(yè)狀況調(diào)節(jié)貨幣流通，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”但20世紀(jì)80年代，加拿大實(shí)踐中的貨幣政策目標(biāo)將“穩(wěn)定物價(jià)”列為首位，自20世紀(jì)60年代到20世紀(jì)90年代的30年間，加拿大的通貨膨脹情況是七國集團(tuán)中最好的。1991年2月26日，借鑒新西蘭的經(jīng)驗(yàn)，加拿大財(cái)政部長威爾森(Wilson)和加拿大銀行行長克勞(Clow)發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布至1995年末貨幣政策目標(biāo)是降低通貨膨脹、建立物價(jià)穩(wěn)定，至1995年末通貨膨脹率降到1% ～3%的區(qū)間內(nèi)(中間目標(biāo)值為2%)，使經(jīng)濟(jì)維持在一個(gè)低而穩(wěn)、可預(yù)知的2%通貨膨脹水平上。1991年末，執(zhí)政的保守黨政府建議修改《加拿大銀行法》以奠定通貨膨脹定標(biāo)制的合法性，即在法律上授權(quán)加拿大銀行從實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)向物價(jià)穩(wěn)定單一目標(biāo)轉(zhuǎn)變。但是，國會(huì)在1992年初予以否決。1994年初，新執(zhí)政的自由黨政府和加拿大銀行宣布2%的通貨膨脹目標(biāo)延續(xù)至1998年;至1998年末，此項(xiàng)目標(biāo)又延續(xù)至2001年;至2001年末，加拿大政府和加拿大銀行決定將物價(jià)穩(wěn)定作為貨幣政策的長期目標(biāo)。

通貨膨脹目標(biāo)通常由中央銀行單方面或與政府聯(lián)合確定，在現(xiàn)有24個(gè)實(shí)行通貨膨脹目標(biāo)制的國家中，有4個(gè)國家的通貨膨脹目標(biāo)由政府確定;有8個(gè)國家的通貨膨脹目標(biāo)由中央銀行確定;有12個(gè)國家的通貨膨脹目標(biāo)由政府和中央銀行確定。將政府納入通貨膨脹目標(biāo)的一個(gè)重要考慮是確保財(cái)政部門認(rèn)真對待通貨膨脹目標(biāo)。［9］此外，美國雖沒有修改中央銀行法，也沒有公布自己的通貨膨脹目標(biāo)，但通過對美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策的觀察，可以發(fā)現(xiàn)美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)際采取一個(gè)l%～2%的隱性通貨膨脹目標(biāo)。

四、我國貨幣政策法定目標(biāo)的法制演進(jìn)

“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”已載入憲法，但令人遺憾的是，我國尚未制定宏觀調(diào)控基本法，宏觀調(diào)控權(quán)的目標(biāo)亦缺乏法律的明確規(guī)定。黨的十六大報(bào)告首次以黨的文件形式表述我國宏觀調(diào)控四大目標(biāo)，即“要把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、保持國際收支平衡作為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)”。

我國貨幣政策的最終目標(biāo)幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，從不規(guī)范、不明確走向法定、清晰。1983年《國務(wù)院關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》(國發(fā)〔1983〕146號)明確提出中央銀行應(yīng)當(dāng)“保持貨幣穩(wěn)定”。1986年國務(wù)院發(fā)布的《銀行管理暫行條例》第3條則將中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)捆綁，設(shè)定統(tǒng)一的目標(biāo)，而且將“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“穩(wěn)定貨幣”并列。

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出加快金融體制改革，“中央銀行以穩(wěn)定幣值為首要目標(biāo)，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)總量，并保持國際收支平衡?！蓖瓿雠_(tái)的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》(國發(fā)〔1993〕91號)則提出，“人民銀行貨幣政策的最終目標(biāo)是保持貨幣的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。”1995年《中國人民銀行法》第3條規(guī)定，“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長?！?003年《中國人民銀行法》修改，相關(guān)規(guī)定保持不變。質(zhì)言之，從黨的文件、國務(wù)院改革決定至《中國人民銀行法》，我國貨幣政策最終目標(biāo)的表述日益明確。

《中國人民銀行法》第3條被認(rèn)為，“不僅是在文字上的完美規(guī)定，也不僅是在理想上的圓滿表達(dá)，更不只是體現(xiàn)一種愿望的期盼，而是一種經(jīng)驗(yàn)，是一種建國以來從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中提煉出來的表述。”［10］筆者認(rèn)為，就立法形式而言，第3條具有較為明顯的進(jìn)步性。受立法傳統(tǒng)等因素影響，大多數(shù)國家的中央銀行法將貨幣政策法定目的雜糅于中央銀行職能條款予以規(guī)定，與之相較，《中國人民銀行法》第3條與第1條立法目的條款、第2條第2款中央銀行職能條款相區(qū)別，較為明確地闡明了我國貨幣政策的法定目標(biāo)。盡管《中國人民銀行法》第3條通過“以此”將“貨幣幣值的穩(wěn)定”和“經(jīng)濟(jì)增長”連接以闡明二者之間的遞進(jìn)關(guān)系，較之1986年《銀行管理暫行條例》第3條“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定貨幣”，當(dāng)屬進(jìn)步，但是“經(jīng)濟(jì)增長”是否適宜為貨幣政策的法定目標(biāo)仍然有待商榷。貨幣政策一般以資本存量固定為假設(shè)前提，乃是短期需求管理;長期而言，投資導(dǎo)致資本存量的變化，并形成經(jīng)濟(jì)增長，此乃長期問題。貨幣政策影響物價(jià)水平的變動(dòng)，難以追求經(jīng)濟(jì)增長的長期目標(biāo)，尤其是持續(xù)地超出經(jīng)濟(jì)潛在生產(chǎn)能力的增長目標(biāo)。《中國人民銀行法》第3條中的“貨幣幣值的穩(wěn)定”較《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中“貨幣的穩(wěn)定”更為科學(xué)。貨幣穩(wěn)定是貨幣供應(yīng)量穩(wěn)定的省略用法，而貨幣幣值是貨幣的價(jià)格，即使依據(jù)弗里德曼貨幣數(shù)量說的觀點(diǎn)，貨幣供應(yīng)量穩(wěn)定可以產(chǎn)生幣值穩(wěn)定，二者亦是手段和目的的關(guān)系，不可混為一談。況且，貨幣供應(yīng)量與物價(jià)之間是否存有穩(wěn)定的關(guān)系已遭受質(zhì)疑，各國貨幣政策逐漸放棄以貨幣供應(yīng)量為中介目標(biāo)。［11］幣值穩(wěn)定包括內(nèi)外兩個(gè)維度:(1)貨幣對內(nèi)價(jià)值穩(wěn)定，即物價(jià)穩(wěn)定，幣值與物價(jià)之間為倒數(shù)關(guān)系;(2)貨幣對外價(jià)值穩(wěn)定，即匯率穩(wěn)定。長期以來我國實(shí)行固定匯率制，所以貨幣政策的幣值穩(wěn)定目標(biāo)側(cè)重于對內(nèi)的維度，但隨著人民幣匯率形成機(jī)制改革的推進(jìn)，尤其是亞洲金融危機(jī)之后，幣值穩(wěn)定目標(biāo)的對外維度亦被強(qiáng)調(diào)。例如戴相龍指出，“在合理控制國內(nèi)貨幣供應(yīng)的同時(shí)，要保持國際收支平衡，保證人民幣匯率穩(wěn)定?！保?2］質(zhì)言之，《中國人民銀行法》第3條規(guī)定的貨幣政策目標(biāo)是“物價(jià)穩(wěn)定”、“匯率穩(wěn)定”和“經(jīng)濟(jì)增長”三重目標(biāo)，前兩者為并列的首要目標(biāo)。但是，米德在1951年已指出，在開放經(jīng)濟(jì)下，一項(xiàng)宏觀調(diào)控政策在追求內(nèi)外均衡時(shí)相互沖突，此即米德沖突(Meade's Conflict)。研究表明，1994年以來，我國貨幣政策已面臨至少3次明顯的米德沖突。例如，外匯儲(chǔ)備增幅較快，貨幣供應(yīng)量本應(yīng)增加，但國內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的通貨膨脹又不允許貨幣供給的繼續(xù)擴(kuò)大，內(nèi)外截然相反的貨幣調(diào)控要求讓貨幣政策陷入兩難境地。

五、我國貨幣政策法定目標(biāo)的重構(gòu)

隨著我國貨幣政策的前瞻性操作技能提高、獨(dú)立性和透明度制度改進(jìn)、市場傳導(dǎo)機(jī)制健全及我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，我國已經(jīng)具備實(shí)施通貨膨脹定標(biāo)制的基本條件。［13］筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒相關(guān)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，基于通貨膨脹定標(biāo)制進(jìn)行貨幣政策法定目標(biāo)的重構(gòu):修改《中國人民銀行法》第3條，規(guī)定“物價(jià)穩(wěn)定”為我國貨幣政策的單一法定目標(biāo)，即使不修改，亦應(yīng)進(jìn)一步明確“貨幣幣值的穩(wěn)定”是指“物價(jià)穩(wěn)定”;補(bǔ)充規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院對物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)予以量化，明確通貨膨脹目標(biāo)的定位、期限、測量、偏離及例外事項(xiàng)等具體內(nèi)容，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。貨幣政策的目標(biāo)在通貨膨脹定標(biāo)制下被量化，目標(biāo)量化的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)包括:(1)目標(biāo)定位，即貨幣政策以點(diǎn)目標(biāo)(Point Target)抑或目標(biāo)區(qū)間(Target Range)定位。倘若以點(diǎn)目標(biāo)定位，即使貨幣政策有效實(shí)施，亦可能較為頻繁地偏離目標(biāo)，需要經(jīng)常性地改變貨幣政策的工具，以致貨幣政策存在不穩(wěn)定性;倘若以目標(biāo)區(qū)間定位，目標(biāo)偏離的可能性較低，貨幣政策行使空間較大，可以采取較為靈活的微調(diào)措施。(2)目標(biāo)期限，即通過貨幣政策行使達(dá)致目標(biāo)的時(shí)間及持續(xù)期間。通貨膨脹目標(biāo)期限包括貨幣政策的初期、轉(zhuǎn)型期、穩(wěn)定期，確定目標(biāo)期限須考慮貨幣政策對通貨膨脹的效應(yīng)時(shí)滯。經(jīng)驗(yàn)證明，通貨膨脹目標(biāo)期限一般為1～4年，在此范圍內(nèi)，目標(biāo)期限越短，對貨幣政策的約束越大，向社會(huì)公眾傳遞的信息越明確;期限越長，貨幣政策的靈活性越強(qiáng)。短于1年的，貨幣政策效果不能真實(shí)反映;長過4年的，則降低貨幣政策的可信度。(3)目標(biāo)測量，即用以測度通貨膨脹水平的指數(shù)。消費(fèi)物價(jià)指數(shù)(Consumers Price Index，CPI)是一國生活成本指標(biāo)，能夠明確、及時(shí)地反映一攬子商品和服務(wù)的價(jià)格變化，定期公布，廣為人知，一般被作為通貨膨脹定標(biāo)制的名義目標(biāo)變量。但是，CPI包括諸如貿(mào)易條件、間接稅、價(jià)格管制、食品和能源價(jià)格短期波動(dòng)等貨幣政策無法控制的因素，一些國家因此剔除這些因素對CPI予以修訂，形成核心通貨膨脹率(Core Inflation Rate)。(4)目標(biāo)偏離和例外條款。在通貨膨脹定標(biāo)制下發(fā)生目標(biāo)偏離的，貨幣政策實(shí)施者應(yīng)對社會(huì)公眾予以解釋說明，公布針對此項(xiàng)不可預(yù)期事件的應(yīng)對辦法，以及回歸物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)的路徑。除此之外，還可以設(shè)定一個(gè)“例外條款”和一個(gè)偏離的幅度作為容忍度的責(zé)任底線，以事先明確通貨膨脹目標(biāo)發(fā)生某種程度的偏離時(shí)，采取貨幣政策以恢復(fù)通貨膨脹目標(biāo)的路徑或公布新目標(biāo)路徑的時(shí)間期限。

六、結(jié) 語

目標(biāo)不僅指明貨幣政策的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且本身是貨幣政策的目的要件。貨幣政策的目標(biāo)素有單一與多重的不同觀點(diǎn)，物價(jià)穩(wěn)定、就業(yè)充分、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡的四重目標(biāo)是通說。貨幣政策早期立法大多確立為多重法定目標(biāo)，但除就業(yè)充分與經(jīng)濟(jì)增長較為一致外，其他目標(biāo)之間存在兩兩沖突，所以各國政策只能因時(shí)因地在多重目標(biāo)之間權(quán)衡以確定首要目標(biāo)。實(shí)踐中的貨幣政策動(dòng)態(tài)單一目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是目標(biāo)的相機(jī)抉擇，造成貨幣政策缺乏約束力。20世紀(jì)90年代，通貨膨脹定標(biāo)制促成各國貨幣政策的范式革命，不僅物價(jià)穩(wěn)定成為貨幣政策的首要目標(biāo)，而且以各種方式被量化。我國貨幣政策目標(biāo)幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，從不規(guī)范、不明確走向法定、清晰，并且貨幣政策目標(biāo)條款的立法形式較為科學(xué)，但“貨幣幣值的穩(wěn)定”的法定表述不夠精確，“經(jīng)濟(jì)增長”目標(biāo)可操作性及其與前者的關(guān)系值得商榷。我國應(yīng)當(dāng)引入通貨膨脹定標(biāo)制，明確“物價(jià)穩(wěn)定”為貨幣政策的單一法定目標(biāo)，授權(quán)國務(wù)院對物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)予以量化，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。

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