牛力中，李國軍，陳智煒

（1、空軍勤務學院，江蘇徐州221000 2、95429部隊后勤科3、軍委審計署第二審計中心）

軍隊預算制度現(xiàn)狀分析及未來走向

牛力中1，李國軍2，陳智煒3

（1、空軍勤務學院，江蘇徐州221000 2、95429部隊后勤科3、軍委審計署第二審計中心）

隨著國家財政預算改革不斷深化，軍隊深化改革不斷推進，軍隊預算制度也相應改進。2001年、2007年等年份，軍隊制定頒布系列預算制度，先后在全軍各級部隊推行以綜合預算、分類預算、零基預算、細化預算為主要內(nèi)容的預算編制改革。但理性看，目前還存在預算銜接不暢、成本難以控制、規(guī)模比較模糊等問題，亟待在后續(xù)改革中得以改進完善。

軍隊預算；綜合預算；分類預算

軍隊預算是軍費的“調(diào)節(jié)器”，反映著軍事財力的投向、投量，決定著軍隊建設的發(fā)展方向、規(guī)模和速度。自2001年以來，全軍逐步推行預算編制改革，增強了軍費分配的科學性和合理性，強化了預算方案的可行性和嚴肅性，提高了預算管理的前瞻性和全面性，有效促進了預算在軍隊財經(jīng)管理中“龍頭”作用的發(fā)揮，有力推動了軍事斗爭準備各項工作的開展。隨著國家經(jīng)濟實力的明顯增強，國家對軍費撥款逐年增加，但相對于軍事斗爭準備和強軍目標改革任務等需求而言仍顯緊缺。如何從預算源頭上管好用好有限的軍費，進一步改進國防預算，從財力上保障好信息化條件下的國防和軍隊建設，是當前和今后一個時期亟待研究解決的課題。

一、現(xiàn)狀分析

1、基本判斷

依據(jù)2001年《軍隊預算編制暫行規(guī)定》、2007年《軍隊預算經(jīng)費管理規(guī)定》、《軍隊預算科目》等法規(guī)文件，先后在全軍各級部隊推行以綜合預算、分類預算、零基預算、細化預算為主要內(nèi)容的預算編制改革。通過多年的改革實踐，目前已經(jīng)初步建立了“上下結(jié)合、分工協(xié)作、分類科學、調(diào)控有力”的預算新體系，為科學配置財力資源提供了有效的制度框架。一是預算意識明顯增強。各級各部門抓預算管理的積極性進一步提高，特別是各級黨委首長高度重視預算工作，把預算作為調(diào)控部隊建設和事業(yè)發(fā)展的重要手段，為做好財經(jīng)工作提供了良好的環(huán)境。二是預算調(diào)控職能明顯加強。各級將所有財力資源在“一本預算”中統(tǒng)籌安排，“一次分配”集中批準，“一份文件”全額下達，單位黨委對各項事業(yè)任務、大項活動和重點建設的調(diào)控和監(jiān)督更加有力，提高了財經(jīng)決策的質(zhì)量。三是預算編報質(zhì)量明顯提高。按照“兩上兩下”的預算編報程序，規(guī)范了從項目論證、方案擬制和審批下達的工作流程，有利于機關(guān)部門相互溝通、加強協(xié)商，黨委首長充分醞釀、慎重決策，進一步提高了預算編報質(zhì)量。四是預算約束力明顯增強。通過落實綜合預算，防止游離于預算之外的經(jīng)費活動，從預算源頭上堵塞了收支管理漏洞。通過細化預算編制，各級安排的經(jīng)費直接明確到具體使用單位，機關(guān)部門的直接支出細化到具體開支項目，增強了預算透明度。五是預算配套措施明顯改進。圍繞加強預算管理，相繼推出了資金集中支付、物資集中采購、資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合、經(jīng)費預算與資金收付相分離、行政消耗性費用管理、公務卡支付結(jié)算等一系列改革措施。

從編報審批判斷，當前的預算編報審批制度是“分權(quán)—集權(quán)型”，即一級資金配置權(quán)向事業(yè)部門分權(quán)，二、三級資金配置權(quán)向預算部門集權(quán)的制度。一級資金配置權(quán)是指資金在各事業(yè)部門之間配置的權(quán)力。二級資金配置權(quán)是指對預算資金在事業(yè)部門內(nèi)部各項目、各部隊間進行配置的權(quán)力，三級資金配置權(quán)是指對預算資金在商品、服務等成本要素間配置的權(quán)力。預算部門對事業(yè)部門的分項預算方案審核匯總形成總預算方案，若審核不僅關(guān)注配置給事業(yè)部門的資金總量，還在此基礎上大量涉及此資金量在事業(yè)部門內(nèi)部的再配置，則可認為是二、三級資金配置權(quán)向預算部門集權(quán)。從監(jiān)督審批判斷，現(xiàn)行預算監(jiān)督主要側(cè)重于合規(guī)性考評?，F(xiàn)行《軍隊預算經(jīng)費管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定：預算年度終了，事業(yè)部門在向預算部門報送本級直接支出決算時，要抄送年度預算執(zhí)行情況報告表和事業(yè)成果報告，但雙方關(guān)注的重點均是本級直接支出決算，并不是年度預算執(zhí)行情況報告表和事業(yè)成果報告。從功能角度判斷，當前我軍的預算制度仍然屬于控制型預算制度。預算部門對預算資金在事業(yè)部門內(nèi)部的配置，以及在物資、服務等成本要素間配置權(quán)的集權(quán)傾向，從預算權(quán)層面表明了預算制度的控制取向。預算制度的重心仍然是投入審查，至于事業(yè)部門是否有多種生產(chǎn)方式、哪一種更有效率，則關(guān)注較少，也沒有放權(quán)給事業(yè)部門的制度安排。主要采取簡單的投入要素審查方法，雖然引入了諸如零基預算等現(xiàn)代預算制度的要素，但只是理念的初步引入，對產(chǎn)出與效率的關(guān)注有限，往往放在對資金申請的定性審查、項目的可行性與必要性等方面，預算實施效率并沒有得到足夠的關(guān)注。

2、幾個問題

一是經(jīng)費預算與任務相脫節(jié)。首先，軍隊預算編制與國家預算指標、軍隊事業(yè)任務下達不同步，使得預算編制不科學。2001年1月總后勤部下發(fā)的《軍隊預算編制暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：預算年度自每年1月1日起至12月31日，軍以下事業(yè)部門分項預算方案在預算年度前一年10月31日前送同級財務部門進行審核匯總和綜合平衡，單位預算要求在11月30日前報上級黨委審批。導致與國家預算安排時間不同步，與國家正式批復的預算指標產(chǎn)生偏差，造成預算安排的不確定性；預算安排和年度事業(yè)任務不同步，存在任務和經(jīng)費保障脫節(jié)的問題。其次，受財務部門地位與職能局限，使得年度預算與長期規(guī)劃、中期計劃聯(lián)系不緊密。我軍中長期發(fā)展規(guī)劃和計劃改革前是在中央軍委的領(lǐng)導下，由總參會同總政、總后、總裝，設立臨時機構(gòu)負責擬制，改革后由中央軍委戰(zhàn)略規(guī)劃部牽頭負責；各單位的中長期發(fā)展規(guī)劃仍由單位作訓部門牽頭，臨時抽調(diào)有關(guān)部門參加，依據(jù)上級黨委指示和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位自身實際制定的。財務部門因受其在軍隊行政組織結(jié)構(gòu)中所處地位的限制，在編制年度預算時只能被動地反映單位規(guī)劃、計劃，其主動性打了折扣，在一定程度上降低了財經(jīng)戰(zhàn)略管理的權(quán)威性、全局性。

二是經(jīng)費預算成本控制薄弱。習主席指示要求厲行節(jié)約嚴格經(jīng)費管控，軍委總部頒發(fā)制定了厲行節(jié)約嚴格經(jīng)費管控的決定、加強行政消耗性經(jīng)費管控措施、嚴格細化經(jīng)費預算辦法及開展事業(yè)經(jīng)費績效評價要求等法規(guī)文件，全軍各級部隊嚴格遵照執(zhí)行，已然形成向事業(yè)任務靠攏、向戰(zhàn)斗力花錢聚焦的良好風氣。從公共經(jīng)濟學規(guī)律來看，任何行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)必須耗費一定成本，而且既定規(guī)模的行政機構(gòu)耗費的成本規(guī)模一定會逐步膨脹。有的部隊對市場價格的波動性重視程度不夠，忽視對市場價格的調(diào)研和預測，編制的預算經(jīng)不起市場的檢驗，而且年度經(jīng)費預算的各項收支指標基本上年初就已經(jīng)敲定，缺乏彈性，導致年初安排的預算可能因任務的變更、價格的上漲等因素，直接影響著預算編制的準確性，帶來購買力下降而保障不到位，預算指標剛性約束不夠等不良影響。

三是預算規(guī)模缺乏橫向比較。目前，軍隊經(jīng)費預算編制區(qū)分標準經(jīng)費和項目經(jīng)費兩種類別，其編制方法有所不同：標準經(jīng)費預算編制依據(jù)《軍隊公務事業(yè)費標準》和單位級別規(guī)模進行測算，項目經(jīng)費預算編制依據(jù)《項目經(jīng)費需求測算》進行向上請領(lǐng)或直接下達。這樣一來，導致軍隊預算規(guī)模缺乏比較依據(jù)。不同級別的部隊標準計領(lǐng)經(jīng)費規(guī)模相應不同，相同級別的部隊標準計領(lǐng)經(jīng)費規(guī)模相同，但是對于擔負任務而賦予的項目經(jīng)費指標而言，卻缺乏比較基礎。就單個部隊而言，編制年度經(jīng)費預算時，往往側(cè)重于依據(jù)《軍隊公務事業(yè)費標準》、上級下達項目預算指標及單位家底財力等情況編制本單位年度經(jīng)費預算，相同或相似級別和任務部隊之間缺乏衡量比較，容易出現(xiàn)預算規(guī)模不易掌控問題，以及厚此薄彼的不公平現(xiàn)象。

二、未來走向

隨著國防和軍隊建設深化改革，目前已經(jīng)初步構(gòu)建了“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的作戰(zhàn)指揮體制，下一步將不斷完善法規(guī)制度體系，軍費預算制度成為重要改革任務。軍隊預算制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，包括預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及技術(shù)手段在內(nèi)的一系列改革創(chuàng)新。今后一個時期，必須以習主席關(guān)于國防和軍隊改革重要論述為指導，圍繞強軍目標實現(xiàn)的改革目標，進一步優(yōu)化軍事財力資源配置向戰(zhàn)斗力聚焦，推進和深化軍隊預算制度改革，全面實現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)驗型預算向現(xiàn)代科學型預算的轉(zhuǎn)變。為此，要著重把握以下幾個關(guān)鍵問題。

1、更加注重預算適應性

軍隊預算是國家預算在軍隊領(lǐng)域的延伸，其改革發(fā)展離不開國家預算法規(guī)制度的指導和約束。2014年，全國人大審議通過了《預算法》修改版，并于2015年1月1日起施行。新版《預算法》從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，著重在預算監(jiān)督、支出審核、專項轉(zhuǎn)移、預算公開、債務風險、勤儉節(jié)約等方面進行了修改。軍隊預算制度改革要適應國家預算法修訂要求，為強軍目標實現(xiàn)服務，是國防和軍隊改革的重要內(nèi)容。因此，軍隊預算制度改革，必須適應國防和軍隊改革形勢要求，適應軍隊財經(jīng)法規(guī)體系改革動態(tài)。

2、更加注重預算銜接性

推進軍費預算制度改革，必須注重把軍費預算放置到“需求—規(guī)劃—計劃—預算”的體系中全局考量，更加注重軍費預算與作戰(zhàn)需求、建設規(guī)劃、年度計劃等安排緊密銜接，以未來作戰(zhàn)資源需求為牽引，以國防和軍隊建設規(guī)劃為主導，以現(xiàn)有財力基數(shù)為支撐，全面優(yōu)化財力資源投向投量，使有限財力資源向戰(zhàn)斗力聚焦，向部隊實際需要靠攏。

3、更加注重預算創(chuàng)新性

軍隊預算制度改革，要在現(xiàn)有預算改革取得成績的基礎上，積極借鑒國內(nèi)外“PPBES”原理、成本—效益分析方法、政府采購制度等先進的預算理論和方法，廣泛采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，結(jié)合全面深化軍隊改革需要和部隊實際情況，努力實現(xiàn)預算輔助決策分析和自動控制功能，使預算管理由手工作業(yè)向自動化、網(wǎng)絡化轉(zhuǎn)變，為財力資源配置決策提供又好又快支撐。

[1] 高凱：加強制度建設確保軍隊預算執(zhí)行力[J].軍事經(jīng)濟研究，2011（2）.

[2] 易光明、劉婷：完善軍隊預算評審制度研究[J].財政監(jiān)督，2016（12）.

[3] 朱連清、李銀華、尹志勇、胡文賢：論深化軍隊預算制度改革[J].軍事經(jīng)濟研究，2010（6）.

（責任編輯：李桐希）