張月瀛

（河南省委黨校經(jīng)濟學部，河南鄭州450000）

加快推進以PPP模式促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

張月瀛

（河南省委黨校經(jīng)濟學部，河南鄭州450000）

要推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)力度，提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式的推廣使用在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、改善財政收支狀況、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給等方面意義重大。當前我國PPP模式的推廣運用取得了顯著成效，但仍然存在一些亟待解決的問題，比如對PPP模式的特點、適用范圍認識不足、頂層設(shè)計不到位、民間投資參與難度較大等，需要進一步更新觀念、創(chuàng)新體制機制加以解決。

PPP模式；新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)

要推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)力度，提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的加快，PPP（政府和社會資本合作）模式被全社會寄予了厚望。根據(jù)財政部“76號文”的定義，政府和社會資本合作（PPP）模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。其中，政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，利用市場機制合理分配風險，提高資源利用效率，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平，以保證公共利益最大化。社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。PPP模式的推廣使用在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進資源優(yōu)化配置、改善財政收支狀況、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給等方面意義重大。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給提出了更高的要求

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。2015年，我國城鎮(zhèn)化率已達56.1%，比世界平均水平高約1.2個百分點。然而，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也日益突出。如何促進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)供給總量和質(zhì)量是當前推進新型城鎮(zhèn)化進程必須解決的關(guān)鍵問題。

一方面，要盡快彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)不足的短板。目前，占人口大多數(shù)的農(nóng)民在勞動就業(yè)、最低生活保障、統(tǒng)籌醫(yī)療、養(yǎng)老保險方面的保障遠遠低于城市居民，存在著項目不全、覆蓋面狹窄、保障水平低、社會化程度低等一系列問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)都遠遠落后于城市，制約了全面建成小康社會偉大進程的順利推進。另一方面，要大力提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量和水平。長期以來，由于傳統(tǒng)的戶籍管理制度，人口的自由流動受到限制，社會保障等公共服務(wù)與戶籍掛鉤，導致當前我國雖然已經(jīng)有兩億多農(nóng)民工及其家屬被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但是仍然是“半市民化”狀態(tài)，沒能在城鎮(zhèn)享受到相應(yīng)的公共服務(wù)，也沒有相應(yīng)的市民權(quán)利。這種只能到城市打工、經(jīng)商、就業(yè)，但不能在城鎮(zhèn)落戶的城鎮(zhèn)化的模式，在全局上制約著中國經(jīng)濟增長。此外，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)也不能滿足人民群眾的需要，城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”日益突出等等問題也制約了新型城鎮(zhèn)化進程。改革公共服務(wù)供給方式、提升公共服務(wù)供給能力已經(jīng)成為“十三五”時期以及更長時間內(nèi)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標和重要內(nèi)容。

二、PPP模式——提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力的有效途徑

1、有助于推進公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式、提升公共服務(wù)供給能力

長期以來，我國公共服務(wù)供給總量與供給質(zhì)量都不能滿足人民群眾的需要。從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供求來看存在著公共需求快速增長與公共服務(wù)供應(yīng)不足的矛盾，不僅有總量供給不足的問題，也存在著供給分布不均的問題，表現(xiàn)突出的就是醫(yī)療、教育、交通等在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的供給不均衡。從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體來看，主要是以政府提供或者公辦公共服務(wù)為主，民辦機構(gòu)等社會力量在公共服務(wù)事業(yè)中的參與度遠遠不夠。無疑這些供給結(jié)構(gòu)性問題制約了公共服務(wù)供給總量和質(zhì)量的提高。“十三五”規(guī)劃建議明確要求增加公共服務(wù)供給，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。這無疑是我國公共服務(wù)供給側(cè)改革的指導綱領(lǐng)和行動指南。而在公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣運用PPP模式，正是公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的具體實施，對于提升公共服務(wù)供給能力，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，促進經(jīng)濟社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面將發(fā)揮重要作用。

2、有助于轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)"放管服"，將一部分政府職能交由社會組織、事業(yè)單位來提供服務(wù)

政府向市場和社會公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和民生公共服務(wù)等準公共產(chǎn)品是其應(yīng)有責任，也是現(xiàn)代國家治理體系的主要內(nèi)容，但這并意為著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的全過程，包括遠期規(guī)劃、財力投入和服務(wù)監(jiān)管、生產(chǎn)運營建設(shè)等諸多具體操作都必須由政府來完成。民營企業(yè)有先進的管理模式、豐富的管理經(jīng)驗和較強的創(chuàng)新能力，通過PPP模式激活市場活力，動員社會資源，調(diào)動社會資本及企業(yè)豐富的技術(shù)人才及管理支持，從而也使政府能更好的發(fā)揮總攬全局、遠景規(guī)劃、服務(wù)及協(xié)調(diào)監(jiān)管的能力，更好的促進項目的實施。政府把該管的事情管好，不該管的事情放權(quán)給市場和社會，形成政府購買、市場和社會提供的公共服務(wù)產(chǎn)品供給機制，這其實就是簡政放權(quán)的切實之舉，不僅改善政府的公共服務(wù)水平，提高了資源配置效率，社會資本也能確保收益，同時滿足了人民群眾對公共產(chǎn)品的需求，實現(xiàn)多方共贏。

3、有助于吸引社會力量和社會資本加入公共服務(wù)領(lǐng)域，緩解公共產(chǎn)品和服務(wù)提供資金不足的問題

當前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的主要提供方仍以國有和公辦為主。一方面是因為民辦機構(gòu)及社會力量自身綜合素質(zhì)不足以支撐公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。公共服務(wù)項目一般期限長、投資大，收益相對較低，對項目的遠期規(guī)劃及風險控制要求比較高，社會力量難以獨立完成，故不愿過渡涉及。另一方面是長期以來社會力量進入公共事業(yè)領(lǐng)域的門檻高，很多行業(yè)和領(lǐng)域甚至禁止社會力量進入，有些行業(yè)或領(lǐng)域準入標準或有降低，但在風險或者問題產(chǎn)生時，行政監(jiān)管執(zhí)行有時存在隨意性，或者前后不一致，使社會力量難以遵循，抑制了社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域的積極性。PPP公私合營模式中合理的利益保障及風險分擔機制能夠很好的解決這些問題，通過合同和契約減少了政府部門執(zhí)行隨意所造成的損失，也能夠確保社會資本自身收益實現(xiàn)最大化。另外，PPP模式通過多樣化的融資渠道和合理的價值機制，吸引市場力量參與，有利于完善財政投入的管理方式，不僅緩解了政府短期建設(shè)資金短缺的壓力，還可以實現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效，有效分擔城鎮(zhèn)化建設(shè)和運營管理中的風險。

三、進一步推進PPP項目實施需要解決的幾個關(guān)鍵問題

1、正確認識理解PPP項目所具有的“公共性”特點，明確PPP項目的適用范圍

PPP模式是一種政府和社會資本的合作機制，是政府投融資體制和機制方面的重大變革，也是我國政府治理模式的一種改革，是一個艱難創(chuàng)新過程。目前我國正在積極探索中，成功的案例及可提供的經(jīng)驗借鑒并不充足，國外的一些案例可能并不完全適應(yīng)我國的基本國情。所以要理性、全面認識PPP的特點，不能過度夸大渲染PPP的前景，誤導政府決策和公眾參與。

一方面，要強調(diào)PPP項目的“公共性”特點，避免過度強調(diào)PPP模式的融資功能。當前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速下降，地方政府面臨經(jīng)濟建設(shè)和前期債務(wù)償還的雙重壓力，有很強的融資沖動。由于PPP模式可以將社會資本引入市場，緩解政府大量提供公共產(chǎn)品卻財政資金不足的壓力，所以一些地方在推行PPP項目時，更多地賦予其化解債務(wù)、擴大投資的功能，將PPP模式純粹看作融資工具，顯然這種認識是偏面的，也是不可取的。過度強調(diào)PPP模式的融資功能在某種程度上淡化了公共產(chǎn)品或服務(wù)最為重要的“公共性”特點，可能導致將本應(yīng)由政府投資建設(shè)的項目包裝成PPP項目，進行變相的融資。另外，雖然PPP模式一定程度上可以緩解政府財政資金不足的壓力，但并不意味著政府不需要支付資金，如果沒有堅持物有所值原則，忽視對政府財政承受能力的論證，忽視項目后續(xù)運營期間的監(jiān)管，忽視企業(yè)的未來營運能力及收益平衡，最終必然會導致百姓“買單”，失去了推行PPP模式的本來意義。而且，由于PPP項目合約一般期限長、投資大，隨著PPP項目落地數(shù)量的不斷增加甚至會使政府形成大量長期債務(wù)。

另一方面，要清晰認識PPP項目的適用范圍。據(jù)財金76號文件《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的說明，在現(xiàn)階段更適合采用PPP模式的項目要具備四個方面的要求，即價格調(diào)整機制相對靈活，市場化程度較高，投資規(guī)模相對較大，需求長期穩(wěn)定。由于這四個原則性要求并沒有給出嚴格的標準或門檻，所以在實踐中出現(xiàn)PPP項目識別困難，甚至對PPP模式適用范圍認識不清的問題。一些PPP項目在具體對接過程中并沒有經(jīng)過科學嚴謹?shù)捻椖空撟C和識別，匆忙上馬，個別項目公共性特點并不明顯，一些甚至是原來的BT項目換換包裝打造成PPP項目，呈現(xiàn)出非理性的一哄而上，變相增加政府投資項目的綜合成本和政府債務(wù)壓力。

2、加快推進PPP制度框架的頂層設(shè)計

PPP項目涉及范圍廣，從項目的立項、評估、篩選、招投標、監(jiān)管、統(tǒng)計、合約制訂實施、利益及風險劃分等都需要良好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及管理，這對相關(guān)的法律法規(guī)、制度體系及合同規(guī)范、評估技術(shù)等提出了很高的要求。目前我們在PPP制度框架頂層設(shè)計方面還有待推進。

一是健全國家層次的PPP法律法規(guī)，避免出現(xiàn)項目運作與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，制約PPP項目推進的情況。由于PPP項目一般時間長達10年以上，參與主體必然更關(guān)注長期運營管理、融資、利益分配及風險的控制，尤其是對于風險分擔和利益共享機制是否公平、監(jiān)管機制是否有效都有很高的要求，而當前的相關(guān)法律法規(guī)并不涉及這些內(nèi)容。目前PPP項目運行多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章為準，不僅對PPP項目的實施約束性低，而且一些定價機制的不合理及缺乏彈性，制約了市場配置資源的決定性作用。如PPP項目采購相對于政府采購有特殊性，出臺了單獨的規(guī)定，但有些領(lǐng)域還存在空白，在預(yù)審結(jié)果公示中，沒有明確說法，只能對照參考建設(shè)招投標，政府采購法等，而招投標法僅對工程及與工程相關(guān)的貨物及服務(wù)的采購及招標做出相關(guān)規(guī)定，這會導致?lián)怂≒PP合約的約束力降低。所以如何盡快推動統(tǒng)一的高位階立法，為PPP模式的順利推進提供法律保障迫在眉睫。

二是建立健全高效的組織協(xié)調(diào)工作機制。PPP項目是一個涉及多部門多個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，在整個生命周期中，程序復雜，從政策制定、項目的識別、評估、審批及管理等涉及諸多部門及各參與主體，目前僅僅前期準備工作都涉及立項、可研、環(huán)評、土地等方面，因此相關(guān)各部門的職責分工與協(xié)作將是PPP項目成功落地運作的關(guān)鍵，此外財政部門多級PPP機構(gòu)在政府采購中如何履行責任，政府交易中心平臺的職責是什么，招標代理機構(gòu)如何確定，PPP項目是應(yīng)由政府采購代理平臺統(tǒng)一辦理還是業(yè)主項目單位選擇等都是亟待說明和解決的問題。所以僅由設(shè)立在財政部門的多級PPP機構(gòu)進行相關(guān)的工作，難以充分發(fā)揮統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)作用。

3、建立健全體制機制，提高社會資本參與積極性

要建立科學合理的定價機制、風險分擔機制以及政府信用的約束機制，提高社會資本參與度。社會資本的參與度從一定程度上體現(xiàn)了PPP項目是否成功推行，它更能體現(xiàn)PPP模式公私合營的特點。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前社會資本的參與度相對較低，以河南省為例，截止2016年上半年，河南省財政廳PPP項目庫已入庫的726個項目（總投資8415.31億元。）中，僅有81個尋找到社會資本方，簽約社會資本方包括央企、省內(nèi)國企、民營企業(yè)。眾多民間資本對PPP項目觀望多，參與少，其中原因是多方面的。一是PPP項目多數(shù)是投資金額較大，周期較長，投資回報率較低的公共服務(wù)領(lǐng)域項目，參與方眾多，面臨的不確定性因素大，對社會資本的投融資能力要求也比較高。盈利點在哪里？風險如何分擔控制？沒有合理的機制保障難以吸引社會資本進入。二是社會資本對政府誠信履約信心不足。由于PPP相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全，一些PPP項目的政策隨意性風險較大，這在一定程度上阻礙了PPP的發(fā)展。PPP項目難落地，主要也與地方政府執(zhí)行力差、政府與企業(yè)間缺乏契約精神有關(guān)。過去曾出現(xiàn)過一些地方政府承諾缺失、不講信用使企業(yè)收益受損的現(xiàn)象，如何建立健全政府信用的約束機制，確保政府換屆、換人不影響社會資本的合理回報也是促進社會資本進入PPP項目的關(guān)鍵。

4、加快完善PPP模式推行的外部環(huán)境

首先，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者以及政府和社會資本合作項目的監(jiān)管者。政府要樹立平等意識和合作觀念，培育增強契約精神。行業(yè)主管部門和實施單位領(lǐng)導也要加強對PPP政策的熟悉、了解與掌握，集中力量做好政策制定、引導和長期規(guī)劃，提高指導服務(wù)能力，同時加強對項目的監(jiān)管，建立高效的PPP工作推進機制，減少PPP整個全生命周期中審批審核的程序和環(huán)節(jié)，減少重復勞動，提高工作效率。

其次，加強宣傳和培訓，積極推動PPP項目落地。目前，PPP在我國尚處于起步階段，對PPP的研究也處于對其他國家經(jīng)驗理論總結(jié)階段，本土缺少充足的可以借鑒的成功案例。就目前對PPP項目的需求來講，理論研究不夠，實踐經(jīng)驗缺乏，專業(yè)人員少。一些政府官員和民間資本對PPP更為陌生，一些專門從事PPP中介服務(wù)的中介機構(gòu)服務(wù)能力、水平和質(zhì)量也有欠缺，實際操作中往往照搬照抄既有的文本和案例，所以必須高度重視PPP模式的研究和實際操作能力建設(shè)與技能培訓，打造專業(yè)素質(zhì)能力強的人才隊伍，同時認真總結(jié)和汲取以往PPP項目所取得的經(jīng)驗和教訓，積極推動PPP項目落地。

第三，完善監(jiān)管體系，確保公共利益。PPP項目周期長，投資大，涉及面寬，因此要建立一套具備透明性、權(quán)威性、獨立性、可問責，同時又具備專業(yè)知識的監(jiān)管體系，利用第三方獨立監(jiān)管機構(gòu)確保項目的質(zhì)量和風險控制。一是項目起始階段對項目識別的監(jiān)管，要明確PPP項目的適用范圍，避免出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”；二是對合同簽訂、談判以及實施過程進行監(jiān)管，確?！拔镉兴怠痹瓌t得到貫徹執(zhí)行；三是要加強項目信息的公開透明度，考慮公眾的需求，切實保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，主動接受社會監(jiān)督，維護公共利益。

[1] 王守清、馮珂：PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015（8）.

[2] 唐祥來：公共產(chǎn)品供給PPP模式研究[J].中國經(jīng)濟問題，2005（4）.

[3] 楊宜勇、邢偉：公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究[J].人民論壇，2016（3）.

[4] 連瑜斌：經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的PPP 模式[J].山西財稅，2015（5）.

[5] 段世霞：利用PPP 模式促進中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)[J].特區(qū)經(jīng)濟，2012（5）.

（責任編輯：范曦卓）