李秀艷

（撫順市委黨?！」补芾斫萄惺?，遼寧 撫順 113006）

地方政府簡政放權(quán)及其動(dòng)力機(jī)制問題分析

李秀艷

（撫順市委黨校公共管理教研室，遼寧 撫順 113006）

當(dāng)前一些地方政府簡政放權(quán)改革中呈現(xiàn)出選擇式、應(yīng)付式放權(quán)的種種弊端，改革含金量不高，已成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。究其原因，“自我革命”式改革的內(nèi)在動(dòng)力不足和外部約束乏力，是制約改革進(jìn)程與效果的重要因素。克服“自我革命”式改革動(dòng)力不足的弊端，內(nèi)外結(jié)合，優(yōu)化并增強(qiáng)地方政府及其職能部門簡政放權(quán)的動(dòng)力機(jī)制，提高簡政放權(quán)含金量，是促進(jìn)簡政放權(quán)改革向縱深推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)要求。

簡政放權(quán)；內(nèi)在動(dòng)力；外部約束力

簡政放權(quán)是全面深化改革、科學(xué)履行政府職能、增強(qiáng)持續(xù)增長動(dòng)力的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。新一屆政府履職以來，高度重視簡政放權(quán)改革，并將其作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費(fèi)管理、商事制度、科教文衛(wèi)體等領(lǐng)域改革，有效釋放了市場活力，激發(fā)了社會(huì)創(chuàng)造力，取得了積極成效。然而，以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征［1］、更多由被改革部門自行控制與主導(dǎo)的“自我革命”式簡政放權(quán)改革，在推行過程中也暴露出改革動(dòng)力不足、外部約束乏力而出現(xiàn)選擇式、應(yīng)付式放權(quán)的種種弊端，導(dǎo)致觸及核心利益的改革事項(xiàng)難以推進(jìn)，改革的含金量不高、群眾獲得感較差，政府監(jiān)管職能履行不充分等突出問題，嚴(yán)重制約改革進(jìn)程與效果。優(yōu)化并增強(qiáng)政府職能部門簡政放權(quán)動(dòng)力機(jī)制，提高簡政放權(quán)含金量，是“十三五”時(shí)期持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)改革亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

1　內(nèi)在動(dòng)力不足及其帶來的簡政放權(quán)問題

任何改革都是一種利益的調(diào)整和博弈，簡政放權(quán)改革更是如此。從各地簡政放權(quán)改革的實(shí)踐看，以削弱和限制政府部門權(quán)力為核心要求，并更多由被改革部門自我削權(quán)為主的簡政放權(quán)改革，在推行過程中必然表現(xiàn)出改革內(nèi)在動(dòng)力不足，并由此帶來種種簡政放權(quán)難題。

1.1自我削權(quán)動(dòng)力不足，導(dǎo)致選擇式或應(yīng)付式放權(quán)

在“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難”的改革過程中，并不是每一個(gè)政府部門、每一個(gè)政府工作人員都能從全局出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)到簡政放權(quán)改革的重要意義，主動(dòng)投身改革之中［2］。相反，一些權(quán)力部門自我削權(quán)動(dòng)力不足，不愿放權(quán)，不愿改革，甚至抗拒改革的情況都在所難免。政府及其工作人員具有反感社會(huì)分權(quán)的本能情緒，這是長期以來政府取代市場和社會(huì)包打天下的體制養(yǎng)成的權(quán)力任性。提及分權(quán)，政府工作人員深感地位失落的切膚之痛，本能地形成采取各種手段應(yīng)對(duì)改革，既在面上交差審改任務(wù)，又在里面固守最后的權(quán)力堡壘［3］。在各地簡政放權(quán)改革的實(shí)踐中，較為普遍的表現(xiàn)出選擇式或應(yīng)付式放權(quán)的種種問題，諸如 “放小不放大”、“放虛不放實(shí)”、“放輕不放重”、“放責(zé)不放權(quán)”，這些本質(zhì)上都是出于自身地位和利益的考量，對(duì)簡政放權(quán)缺乏內(nèi)在動(dòng)力的表現(xiàn)。特別在經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老工業(yè)基地等這一問題更加突出，遼寧日?qǐng)?bào)記者曾撰文：其走訪的行政審批中心，相關(guān)部門下放的205項(xiàng)行政審批權(quán)中，有111項(xiàng)沒有實(shí)際發(fā)生；另一個(gè)行政審批中心，承接的 10項(xiàng)下放項(xiàng)目中，有7項(xiàng)一直沒有群眾來辦理，多是專業(yè)性比較強(qiáng)的項(xiàng)目。這些“含金量”不高的下放或精簡事項(xiàng)，帶來的“溫差”影響了改革成效［4］，拉大了政府成績單與社會(huì)獲得感的差距。

1.2權(quán)力銜接動(dòng)力不足，導(dǎo)致一放了之的不負(fù)責(zé)任下放

簡政放權(quán)改革，政府自身利益不斷受到削弱，導(dǎo)致履職動(dòng)力不足，對(duì)放權(quán)缺乏積極性，更對(duì)銜接工作缺乏應(yīng)有的動(dòng)力與責(zé)任，出現(xiàn)較為突出的“一放了之”現(xiàn)象。權(quán)力下放過程中，上下聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)乏力，制度建設(shè)滯后，上級(jí)政府培訓(xùn)和指導(dǎo)不到位，下級(jí)政府（特別是基層政府）無力承接下放權(quán)力的現(xiàn)象較為突出，成為各地簡政放權(quán)改革反響較為集中的問題之一。與此同時(shí)，權(quán)力下放過程中，缺乏明確的規(guī)范性要求，也導(dǎo)致下級(jí)政府尤其是社會(huì)組織簡單復(fù)制權(quán)力，表現(xiàn)出同樣的權(quán)力傲慢與任性，手續(xù)繁雜與亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不負(fù)責(zé)任的權(quán)力下放，帶來的不是預(yù)想的市場與社會(huì)活力，相反卻導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行斷裂或簡單轉(zhuǎn)手，企業(yè)和公民辦事仍然困難重重，獲得感較低。

1.3履行監(jiān)督管理職責(zé)的動(dòng)力不足，導(dǎo)致淡化或忽視監(jiān)管責(zé)任

做好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的監(jiān)督管理是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，然而監(jiān)管難度大、責(zé)任重，費(fèi)力不討好，長期以來政府重審批、輕管理，監(jiān)督職能弱化、動(dòng)力不足由來已久。在簡政放權(quán)過程中，一些政府部門按要求將市場可以自我約束與管理的審批權(quán)力下放給市場主體后，往往忽視事中事后監(jiān)管職能，甚至出現(xiàn)“放責(zé)不放權(quán)”簡單將監(jiān)管職能下放的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯(cuò)位，上級(jí)有權(quán)無責(zé)、下級(jí)有責(zé)無權(quán)，形成市場監(jiān)管的“忙點(diǎn)”與“漏點(diǎn)”。同時(shí)，政府監(jiān)管體制不順，多頭監(jiān)管、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)管方式欠科學(xué)，人情關(guān)系干擾普遍等因素，導(dǎo)致突出的監(jiān)管不力問題，監(jiān)管效率低下較為突出。加強(qiáng)政府監(jiān)管動(dòng)力、完善監(jiān)管體制，也成為簡政放權(quán)改革中急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

2　外部約束乏力加劇部門簡政放權(quán)的選擇彈性

內(nèi)在動(dòng)力不足是形成簡政放權(quán)問題的核心基礎(chǔ)，而外部約束乏力則是導(dǎo)致簡政放權(quán)問題的關(guān)鍵。政府相關(guān)權(quán)力部門“自我革命”的勇氣和內(nèi)在動(dòng)力天然不足，簡政放權(quán)單純依靠內(nèi)在動(dòng)力難以實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，需要借助適度的外部約束力與推動(dòng)力，最大限度壓縮其選擇彈性，提高簡政放權(quán)的品質(zhì)與效率。

2.1簡政放權(quán)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和具體要求

簡政放權(quán)的前提和基礎(chǔ)，事實(shí)上是要求明確政府與市場、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，哪些權(quán)力歸市場，哪些權(quán)力歸社會(huì)，哪些需要政府行使審批權(quán)限，明確具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求，是簡政放權(quán)的硬性約束。我國市場經(jīng)濟(jì)起步晚，社會(huì)發(fā)育遲緩，市場和社會(huì)主體都需要靠政府扶持，加之長期以來受計(jì)劃體制和全能政府思想影響，政府與市場、社會(huì)權(quán)力邊界不清，認(rèn)識(shí)不到位，雖然從國家的角度屢次提出簡政放權(quán)的任務(wù)與目標(biāo)要求，但多是精簡額度與時(shí)間節(jié)點(diǎn)的明確規(guī)定，而對(duì)具體精簡項(xiàng)目的規(guī)定較少。

2.2缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)的推動(dòng)與主導(dǎo)

簡政放權(quán)直接觸動(dòng)政府部門及其工作人員的固有利益，單存依靠政府“自我革命”，顯然難以有效完成改革任務(wù)，特別在缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)的情況下，更需要形成主導(dǎo)與推動(dòng)改革的權(quán)威部門，一方面在摸清本級(jí)政府權(quán)力家底的基礎(chǔ)上，吸納各方力量，研究探討本地需要取消和下放的權(quán)力事項(xiàng)，提出地方簡政放權(quán)的明確要求；另一方面形成權(quán)威力量，強(qiáng)力推動(dòng)簡政放權(quán)改革。當(dāng)前，雖然各地大都成立簡政放權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，但很多領(lǐng)導(dǎo)小組并沒有真正發(fā)揮推動(dòng)改革的實(shí)際效果，具體指導(dǎo)和實(shí)際推動(dòng)相關(guān)職能部門改革，確保簡政放權(quán)落到實(shí)處。

2.3缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督與問責(zé)

當(dāng)前對(duì)于政府職能部門下放哪些權(quán)利、下放的效果怎樣，缺乏嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，對(duì)于地方層面的權(quán)力清單、行政審批改革實(shí)踐缺乏法定化監(jiān)督機(jī)制，以及有效的社會(huì)監(jiān)督渠道，無論是上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門、企事業(yè)單位，還是社會(huì)公眾與媒體，都難以形成有效監(jiān)督，這是簡政放權(quán)外在動(dòng)力不足的又一種表現(xiàn)。同時(shí)問責(zé)機(jī)制不健全，對(duì)監(jiān)管不力等情況缺乏科學(xué)有效的問責(zé)，加劇相關(guān)職能部門忽視監(jiān)管和選擇式履職現(xiàn)象。

3　優(yōu)化簡政放權(quán)動(dòng)力機(jī)制的幾點(diǎn)建議

在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩者不可偏廢。而簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)恰是科學(xué)發(fā)揮政府作用的核心要求。克服“自我革命”式動(dòng)力不足的弊病，需要內(nèi)外結(jié)合，從不同角度積極優(yōu)化和增強(qiáng)地方政府及其職能部門簡政放權(quán)的動(dòng)力機(jī)制，提高簡政放權(quán)的含金量，促進(jìn)簡政放權(quán)不斷向縱深推進(jìn)。

3.1多管齊下提升相關(guān)權(quán)力部門簡政放權(quán)的內(nèi)在動(dòng)力

內(nèi)因是基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，必須不斷提升相關(guān)權(quán)力部門對(duì)簡政放權(quán)改革的認(rèn)識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立正確的權(quán)力觀、大局觀和服務(wù)理念，主動(dòng)聽取社會(huì)呼聲，清理取消和下放手中不適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力事項(xiàng)，自覺為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展服務(wù)。同時(shí)適度提高公務(wù)員工資待遇，促使工資收入與公務(wù)員職業(yè)地位以及勞動(dòng)付出相符，保證其起碼的職業(yè)尊嚴(yán)，杜絕靠權(quán)力尋租獲利現(xiàn)象，形成收入多少不與擁有職權(quán)多少掛鉤的環(huán)境氛圍，以此提高公務(wù)員對(duì)簡政放權(quán)改革的支持力度。

3.2探索權(quán)力有效期制度，倒逼簡政放權(quán)內(nèi)生動(dòng)力

通過制度設(shè)計(jì)消除權(quán)力無限存續(xù)和延伸的弊病，也是提高權(quán)力機(jī)關(guān)簡政放權(quán)內(nèi)在動(dòng)力的有效途徑。有學(xué)者提出借鑒國際社會(huì)普遍推行的“日落法則”，建立行政審批的有效期制度，即設(shè)定政府審批權(quán)的有效期限，倒逼相關(guān)職能部門定期考慮是否有延續(xù)權(quán)力的理由，如不申請(qǐng)延續(xù)或無理由延續(xù)，權(quán)力將自動(dòng)失效，以此最大限度限制政府權(quán)力泛濫，平衡政府與市場權(quán)力效力。

3.3加強(qiáng)地方簡政放權(quán)的頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的權(quán)威主導(dǎo)力量

為克服部門缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)而根據(jù)自身利益選擇性放權(quán)的弊病，一方面要不斷加大國家指導(dǎo)力度，由國務(wù)院明確提出地方簡政放權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域和具體事項(xiàng)，壓縮地方政府簡政放權(quán)的自由裁量空間，提高簡政放權(quán)含金量。領(lǐng)導(dǎo)小組匯集本地區(qū)人大、政協(xié)以及相關(guān)職能領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，積極聽取社會(huì)各界意見建議，通過各方“會(huì)診”，認(rèn)真研究本地需要取消和下放的行政權(quán)力，形成本地簡政放權(quán)的明確規(guī)定，結(jié)合權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等制度建設(shè)要求，將保留的權(quán)力事項(xiàng)以清單形式公布于眾，以便社會(huì)各界監(jiān)督；另一方面，通過簡政放權(quán)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，積極督促和指導(dǎo)各職能部門認(rèn)真履行簡政放權(quán)要求，克服職能部門自身動(dòng)力不足的弱點(diǎn)，加強(qiáng)簡政放權(quán)的外部約束力和推動(dòng)力，提高簡政放權(quán)的實(shí)際效果。

3.4加強(qiáng)簡政放權(quán)的社會(huì)監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制

根據(jù)公布的權(quán)力清單和簡政放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)要求，形成上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、企事業(yè)主體單位、公眾媒體等各方有效監(jiān)督，督促政府部門認(rèn)真履行職能，大力簡政放權(quán)，提高簡政放權(quán)的實(shí)際效果。特別是形成企業(yè)和公民對(duì)行政權(quán)力精簡的實(shí)際評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，據(jù)此做出動(dòng)態(tài)調(diào)整；同時(shí)引入第三方社會(huì)評(píng)估機(jī)制，有效監(jiān)督相關(guān)職能部門有效放權(quán)，提高簡政放權(quán)含金量。

建立和完善政府監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府履行監(jiān)管職責(zé)情況的問責(zé)力度，督促各級(jí)政府全面履行政府職能，充分重視市場和社會(huì)運(yùn)行的監(jiān)督管理職責(zé)。對(duì)忽視監(jiān)管和由此帶來監(jiān)管漏洞，特別是造成責(zé)任事故的情況，嚴(yán)肅問責(zé)，嚴(yán)格追究，切實(shí)增強(qiáng)政府履行好監(jiān)管職責(zé)的動(dòng)力機(jī)制。同時(shí)加快監(jiān)管體制與監(jiān)管方式改革，探索符合地方實(shí)際的綜合監(jiān)管和執(zhí)法平臺(tái)，加大監(jiān)管力度，避免交叉執(zhí)法重復(fù)執(zhí)法等問題。推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管、“智能”監(jiān)管等，提高監(jiān)管實(shí)效，切實(shí)履行好政府監(jiān)管職責(zé)。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.11.127

D035.5

A

1673-0194（2016）11-0211-03

2016-04-06

李秀艷（1968-），女，中共撫順市委黨校公共管理教研室副主任，副教授，主要研究方向：公共管理、社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理。