描繪環(huán)境治理新藍圖

本刊記者 杜悅英

違規(guī)進行污染物排放的企業(yè)，因為是當(dāng)?shù)乩惔髴簦涂芍焊邭鈸P地借為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻之名“置換”環(huán)保部門的處罰——曾幾何時，如此事例在中國大大小小的市縣屢見不鮮。其后果是生態(tài)受損、企業(yè)逍遙，公眾憤怒卻無奈。

按照環(huán)保部副部長趙英民的解讀，《規(guī)劃》的意義在于，“承載了全社會對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的新期待，體現(xiàn)了國家意志和人民意愿，突出了生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位，具有十分重要的意義”。

改善環(huán)境質(zhì)量是核心

《規(guī)劃》的亮點之一，在于提出了“十三五”生態(tài)環(huán)境保護的約束性指標和預(yù)期性指標。其中約束性指標12項，分別是地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率、細顆粒物未達標地級及以上城市濃度下降、地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水體比例、地表水質(zhì)量劣Ⅴ類水體比例、森林覆蓋率、森林蓄積量、受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率，以及化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量減少。預(yù)期性指標主要包括地級及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例、濕地保有量、新增沙化土地治理面積等。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室主任、副研究員陳健鵬說，《規(guī)劃》將4個環(huán)境質(zhì)量類的目標首次納入約束性指標范疇，“這說明我國的環(huán)境保護工作越來越強調(diào)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”。

在北京大學(xué)法學(xué)院資源、能源與環(huán)境法研究中心王社坤副教授看來，這些約束性指標意味著對政府和企業(yè)的問責(zé)機制在進一步強化，地方黨政干部和企業(yè)掌舵者頭上的“環(huán)保緊箍咒”也將越來越發(fā)揮其效力，唯GDP論這條路將越來越與發(fā)展趨勢背道而馳。

“十三五”之前的環(huán)保五年規(guī)劃，污染物排放總量控制是重要的約束性指標。“十五”、“十一五”期間的總量控制指標都完成了，但一個問題隨之而來——公眾并沒有切身感受到環(huán)境質(zhì)量的改善。

空氣質(zhì)量即是典型例子。今年7月17日，環(huán)保部發(fā)布2016年上半年全國空氣和地表水環(huán)境質(zhì)量狀況公報，數(shù)據(jù)顯示，全國338個地級及以上城市空氣質(zhì)量總體呈改善趨勢?？諝赓|(zhì)量在轉(zhuǎn)好？如果不是數(shù)據(jù)顯示，而是僅憑個人觀感，大部分公眾恐難信服這一結(jié)論。

鑒于此，正如趙英民所言，統(tǒng)籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護總體工作，其核心正是提高環(huán)境質(zhì)量。他說，《規(guī)劃》突出環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排、生態(tài)保護、環(huán)境風(fēng)險防控等各項工作的系統(tǒng)聯(lián)動，將提高環(huán)境質(zhì)量作為統(tǒng)籌推進各項工作的核心評價標準，將治理目標和任務(wù)落實到區(qū)域、流域、城市和控制單元，實施環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理，深入推進各項工作。

利劍出鞘

《規(guī)劃》提到，要改革生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，具體的舉措是：

對于不那么了解摩托車世界的人來說，Husqvarna是個很難發(fā)音甚至并不廣為知曉的品牌。借著現(xiàn)在的機會，任何與Husqvarna有關(guān)的設(shè)計師都愿意介紹一下自己所服務(wù)的這個有著悠久歷史的品牌及其旗下的產(chǎn)品。

“十三五”將重點推進建立完善規(guī)范的覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，全面劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體，開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點，完善重點區(qū)域污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境保護督察巡視、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究，改革環(huán)境影響評價制度。

在陳健鵬看來，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度和全面實施排污許可制度，正是“十三五”期間最應(yīng)當(dāng)著力推進的環(huán)境治理新舉措。

圖//中新社

在《規(guī)劃》審議通過前的9月22日，中央《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（下簡稱《意見》）正式公開發(fā)布。

環(huán)保部規(guī)劃財務(wù)司副司長吳舜澤說，垂直管理改革要動體制、機制、機構(gòu)，是底盤性的制度。改革的目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制?！兑庖姟窂娬{(diào)地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責(zé)，明確相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，要求各省制定責(zé)任清單，解決各部門職能交叉不清的問題?！兑庖姟吠ㄟ^干部任免、財政供養(yǎng)關(guān)系變革減少地方干預(yù)。市級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員實行以省環(huán)保廳為主的干部任免體制，確保環(huán)保局長站得住也頂?shù)米　Ｊ屑壄h(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、市縣兩級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人員和工作經(jīng)費全部由省級環(huán)保廳承擔(dān)。

他表示，垂直管理在減少監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的地方干預(yù)方面的作用，應(yīng)該是立竿見影的。在以往的體制下，環(huán)保部門是按照行政區(qū)域劃分的，環(huán)境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市兩級環(huán)保部門在“條”上的調(diào)控力量就會明顯加大，比如省級環(huán)保部門可以探索按流域設(shè)置環(huán)境執(zhí)法和行政監(jiān)管機構(gòu)，有利于打破行政區(qū)的束縛而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行綜合統(tǒng)籌。

垂直管理的新體制，令整個社會寄予厚望。而對于排污放許可制度的推進，陳健鵬認為意義重大但面臨挑戰(zhàn)。排污許可的前置條件是環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)能夠確保排污單位合規(guī)，能夠?qū)崿F(xiàn)連續(xù)達標排放，而這對我國的環(huán)境監(jiān)管體系是一個嚴峻挑戰(zhàn)。在環(huán)境監(jiān)管失靈的背景下，推進排污許可制度需要環(huán)境監(jiān)管體制調(diào)整、監(jiān)管程序優(yōu)化、監(jiān)管能力提升等方面全面、系統(tǒng)、逐步地推進。

《規(guī)劃》還提到環(huán)境保護要“強化科技支撐”，加強生態(tài)保護基礎(chǔ)研究和科技攻關(guān)，完善生態(tài)調(diào)查評估、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險防范等管理技術(shù)體系。重點開展生物多樣性科學(xué)規(guī)律與生物安全支撐技術(shù)、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測評價等關(guān)鍵技術(shù)的研究，推動加大生態(tài)保護科技相關(guān)專項支持力度。加強國際科技合作與交流，積極引進國外先進生態(tài)保護理念、管理經(jīng)驗及技術(shù)手段，健全完善國內(nèi)協(xié)調(diào)機制。

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員郭朝先對此深有感觸。長期關(guān)注工業(yè)節(jié)能減排的他對《中國發(fā)展觀察》表示，近年來，技術(shù)可獲得性差非常影響企業(yè)微觀層面的節(jié)能減排工作。他說，在一些領(lǐng)域，某些關(guān)鍵節(jié)能減排技術(shù)我國并不掌握，需要從外國引進。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（2010）曾指出，中國實現(xiàn)未來低碳經(jīng)濟的目標，至少需要60多種重要技術(shù)支持，而這60多種中有42種是我國目前尚不掌握的核心技術(shù)。這些短板亟需彌補。

新法破繭

《規(guī)劃》提出，“十三五”期間，將開征環(huán)境保護稅，全面推進資源稅改革。知情人士透露，環(huán)境稅草案已經(jīng)征求了兩輪意見，正式推出的時機日益成熟。該人士還稱，《核安全法》《土壤污染防治法》的立法工作也在進行中?！笆濉逼陂g，將《自然保護區(qū)管理條例》全面升級為《自然保護區(qū)法》以及出臺《生態(tài)環(huán)境補償條例》一事也將加快推進。

幾項環(huán)境領(lǐng)域的立法進展均非一夜之事，而是水到渠成。如一直呼聲很高的環(huán)境稅，其出臺背景為，近幾年來稅收改革的大趨勢是“清費立稅”，而2015年新《環(huán)保保護法》關(guān)于排污費的規(guī)定，也為環(huán)境稅的征收埋下了伏筆。

王社坤在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時評價說，與世界其他國家相比，總體看來，中國的環(huán)保法律法規(guī)體系是健全的。但這個大而全的法律體系，在針對性、可操作性上存在一定問題。往往一部法出來了，但配套法規(guī)的建設(shè)沒有及時跟上。而在天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑?？磥?，這顯然影響了法律的執(zhí)行力。他認為，無論從理論上講，還是從實際工作的需求來看，配套法規(guī)均應(yīng)在法律生效前制定完畢，并與法律同步生效實施。

王社坤還表示，“十三五”期間，完善執(zhí)法機制十分重要。有法可依，但如果執(zhí)法者沒有確保法的執(zhí)行，那么再好的法律條文也將流于空談。加強執(zhí)法力度、優(yōu)化執(zhí)法資源，是迫在眉睫的事。

監(jiān)管的要義

“十三五”時期的環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨新的形勢，進入重要的調(diào)整階段，從治污減排的歷史進程和環(huán)境治理制度建設(shè)來看，“‘十三五’”時期是我國環(huán)境治理的重要轉(zhuǎn)折期”，在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，陳健鵬如此表述“十三五”生態(tài)環(huán)境保護的特點。在他看來，有效的環(huán)境監(jiān)管，正是實現(xiàn)良好環(huán)境治理的基礎(chǔ)。

之所以亮劍“十三五”，是因為從治污減排的進程來考察，這是治污減排的轉(zhuǎn)折期。陳健鵬參與的國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所基礎(chǔ)課題“我國環(huán)境污染形勢分析與治理對策研究”成果顯示，以主要污染物排放趨勢為線索進行考察，“十一五”“十二五”強勢減排政策推動下，我國主要污染物排放已進入轉(zhuǎn)折期。

該課題研究結(jié)論指出，我國部分常規(guī)污染物已達到峰值并進入下降通道?？諝馕廴疚镱I(lǐng)域，二氧化硫、氮氧化物排放先后在2006、2011年達到峰值；水污染物領(lǐng)域，COD、氨氮在2006年左右達到峰值。與此同時，非常規(guī)污染物，包括揮發(fā)性有機物、氨以及農(nóng)業(yè)源水污染物等有望在未來5～10年左右達峰?！笆濉睍r期是我國主要污染物排放全面實現(xiàn)轉(zhuǎn)折的重要階段，多種污染物排放及其疊加總量在這一階段可能實現(xiàn)達峰。陳健鵬特別強調(diào)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及污染物排放趨勢來看，我國2010～2020年這一階段大致相當(dāng)于歐美國家污染物排放實現(xiàn)轉(zhuǎn)折的20世紀70年代，屬于“先污染、后治理”階段中“先污染”階段的“終結(jié)”階段。從經(jīng)濟增長和污染物排放及環(huán)境質(zhì)量關(guān)系的維度來考察我國綠色發(fā)展的進程，“十三五”期間，我國主要污染物疊加總量排放與經(jīng)濟增長將全面脫鉤，是我國實現(xiàn)綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)折期。

而從制度建設(shè)的角度，“十三五”是環(huán)境治理體系逐步完善的關(guān)鍵期。

黨的十八大報告提出了“建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的生態(tài)文明建設(shè)目標，并提出要“全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”，將生態(tài)文明升格到與經(jīng)濟、政治、社會建設(shè)同樣的地位，并上升到前所未有的高度。隨著十八大以來生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展，自上而下加強環(huán)境保護的政治意愿不斷強化。以2015年新《環(huán)境保護法》的實施和《生態(tài)文明制度改革總體方案》出臺為重要標志，包括環(huán)境治理體系在內(nèi)的生態(tài)文明制度建設(shè)進入重要攻堅期。2015年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》在環(huán)境監(jiān)管體制方面，進一步明確提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)”。

“可以預(yù)見，‘十三五’時期在環(huán)境治理框架下一系列制度安排將會得到落實”，陳健鵬說，“我國環(huán)境治理體系將逐步進入體系完善、有效性提高、效率改善階段，為實現(xiàn)2030年左右環(huán)境質(zhì)量根本性好轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)”。