對推動數據要素交易健康有序發(fā)展的思考

房毓菲

數據已成為重要的生產要素，推動大數據交易發(fā)展是我國充分釋放數據價值、形成新的產業(yè)增長極的一次重大機遇，但大數據交易也存在一些不可忽視的問題。當前迫切需要從國家層面形成規(guī)范，形成健康有序的大數據交易環(huán)境。本文結合國家大數據戰(zhàn)略的推進落實，研究提出了下一步工作思路。

數據要素交易的發(fā)展現狀

大數據交易是指買賣雙方對原始或處理后的數據及數據服務進行互通有無的商業(yè)行為，是數據價值與紅利的釋放手段和釋放過程。大數據交易有利于挖掘數據資源的潛在價值，有利于發(fā)揮數據與土地、能源同等重要的要素作用，有利于推動數據流引領物質流、資金流、人才流、技術流，有利于推進產業(yè)模式創(chuàng)新、推動產業(yè)轉型升級。毋庸諱言，推動大數據交易已成為充分激活數據價值的必由之路，已成為促進我國大數據發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

（一）國外大數據交易快速發(fā)展

全球大數據交易市場從2008年起初見雛形，出現了若干“數據市場”“數據銀行”乃至“數據公約”。歐盟、美國、日本均有企業(yè)開展數據交易，走在了產業(yè)前沿。美國的數據交易形式由數據源頭、數據中介和最終用戶構成了數據流通和交易的主體，法國等部分國家已開始探討數據的資產化。全球數據交易市場呈現以下發(fā)展趨勢：一是以采集和聚合為主的數據中介渠道在整個大數據流通和交易中地位突出，而數據生產者很少直接面向最終用戶實現數據變現。二是平臺最終都在數據類型上有所側重，不再追求“綜合性”，集市形態(tài)逐漸弱化。三是數據交易充分考慮用戶需求，在各個應用領域產生典型應用。

但截至目前，全球范圍內還沒有成熟的數據交易市場、交易指數以及合理的定價機制。其主要原因一是因政府大數據應用主要用于公共服務，二是企業(yè)所擁有的大數據多應用在企業(yè)內部戰(zhàn)略上，三是經過脫敏處理的大數據仍有暴露個人隱私和商業(yè)秘密的風險。

美國政府首任首席信息官在負責Data.gov建設的過程中，對于數據原始性、數據安全、數據質量、數據價值和是否物理匯集等存在主要爭議，僅就原始性和是否物理匯集做出了明確的應對，而對于其他問題則采取迂回的策略，從沒有爭議的數據入手，快速上線、不斷迭代。此外，從具體領域的立法中可以明顯看出，美國對于數據商品化采取審慎、克制的態(tài)度，而對于互助式數據分享則頗為鼓勵，以實現數據交易發(fā)展和有序的雙贏。

（二）國內大數據交易處于萌芽狀態(tài)

我國的數據交易流通目前還處于起步階段，《促進大數據發(fā)展行動綱要》提出將培育大數據交易市場作為健全市場發(fā)展機制的重要組成部分，體現出國家對于這一新興交易形式的鼓勵、支持、引導與規(guī)范的態(tài)度。

國內當前大數據發(fā)展積極性較高、行業(yè)應用推廣迅速、市場規(guī)模增速明顯、大數據存儲和挖掘技術逐步成熟，但大數據交易在社會管理和經濟發(fā)展中遠未充分發(fā)揮作用。在具體領域或行業(yè)內，我國普遍未形成成型的數據采集、加工、分析和應用鏈條，以數據為主要服務或產品的成熟案例較少。

目前我國現有的大數據交易平臺大致可以分為兩類：一類是以數據生產或數據服務類企業(yè)為主導、商業(yè)職能為主的數據交易平臺，主要提供數據定制銷售服務；另一類是地方政府與其他主體聯(lián)合投資、第三方撮合性的數據交易平臺，往往承擔政府賦予的多項職能。

為保障數據交易的順利進行，部分數據交易平臺探索制定了自己的數據交易規(guī)則。2014年6月，中關村大數據交易產業(yè)聯(lián)盟發(fā)布了《中關村數海大數據交易平臺規(guī)則（征求意見版）》，也是國內首個發(fā)布的交易規(guī)則，從交易平臺、交易主體、交易對象三個方面規(guī)范交易市場行為，對在線數據交易、離線數據交易、托管數據交易等三種數據交易模式進行規(guī)范。2015年5月，貴陽大數據交易所發(fā)布《貴陽大數據交易所702公約》，規(guī)定大數據交易平臺要為數據交易提供可靠運行平臺和安全保障措施，從事數據交易的主體包括數據提供方、數據購買方及數據代理人；實行會員制，暫時不允許個人購買交易所的數據；交易數據的種類包括政府、醫(yī)療、金融、電商、能源、交易、交通、商品、消費、信用卡、教育、社交、社會等，數據交易平臺通過對數據進行清洗、分析、建模、可視化，解決數據隱私保護及數據所有權問題，要求交易數據合法獲取、權利清晰，禁止交易法律不允許交易的數據；對于爭議解決，采取自行協(xié)商解決、平臺解決或起訴至法院等方式。

以上交易規(guī)則都屬于探索試行性質，未能對數據交易中的共性敏感問題給出全面、權威、有公信力的解決方案。

推動數據交易發(fā)展面臨的主要問題

盡管我國各地方政府、領域數據的生產企業(yè)均已開始涉足數據交易市場，但當前我國大數據交易很多問題尚未形成共識和統(tǒng)一做法。從監(jiān)管、規(guī)則、市場三類交易核心要素來看，當前推動大數據交易發(fā)展面臨的主要問題包括：

（一）數據交易監(jiān)管無法可依

一是沒有針對數據交易和應用的專門性法律法規(guī)，對于哪些數據可以交易、可以處理后交易或禁止交易，并沒有明確的法律依據。新的發(fā)展形勢下，數據交易及配套的個人信息保護、數據跨境流動等方面的法律法規(guī)亟需健全。二是沒有明確數據交易監(jiān)管機構，數據交易市場準入、數據安全、數據濫用、數據交易糾紛等問題都缺乏監(jiān)管，以政府部門為代表的部分數據擁有者出于避險心理會回避參與數據交易。三是數據交易平臺缺乏標準，國內數據交易平臺幾類模式并存，各自建立規(guī)則，存在隱藏的盲點和誤區(qū)，數據標準化程度低，形成有價值的應用商品有限，同時數據交易登記結算體系尚不完備，各個數據交易平臺的資源難以有效整合。亟需通過技術標準，實現行業(yè)內的互聯(lián)互通，規(guī)范行業(yè)準則、提高產業(yè)效率、促進持續(xù)發(fā)展。

（二）數據權屬界定尚未明確

一是數據的權利類型尚無定論，無法確定適用人格權法、物權法、知識產權法，還是將數據作為一種新型財產并相應制定一套新的權屬分配制度。二是數據的權利主體存在爭議，數據權利主體是屬于數據產生者（個人、企業(yè)、政府）還是數據持有者（企業(yè)、政府）尚無定論。三是數據的控制和使用權利界限不明，賦予權利主體以絕對的數據控制權可能會影響數據的利用，進而影響數據實現價值，然而數據控制權和使用權如何分離目前尚不明晰。

（三）數據資產價值評估困難

數據資產價值評估是實現數據交易的基礎，迫切需要將數據轉化為有價的無形資產。數據與工業(yè)時代的商品有很大的差異，尚未形成公認的標準化定價模式和依據，參照普通商品流轉、知識產權轉讓、基于收益的定價模式在市場上均存在。若以競價的形式進行數據拍賣，則會阻礙數據的廣泛應用，與放開數據交易的初衷背道而馳。

（四）交易技術鏈條不夠完善

數據市場的成熟離不開供給、中介（匯集、清洗和加工）和需求端的協(xié)調發(fā)展，對各環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平提出了一定的要求。由于“臟數據”普遍存在，數據資產在清洗、分析、建模之后形成的結果才具有較高的實用價值，目前多源數據匯集、非結構化處理、數據清洗、數據建模等技術和工具都有待進一步提升。

對策建議

我國數據交易市場發(fā)展快、問題多，機遇與挑戰(zhàn)并存，迫切需要發(fā)展和規(guī)范并重，針對數據交易采取從立法到建立標準、展開執(zhí)行監(jiān)督等一系列措施，規(guī)范數據交易。

圖//中新社

當前我國處于數據交易發(fā)展初期，建議以“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步推進，加快立法、應用導向”為原則，主要圍繞“立規(guī)范、建環(huán)境”推動大數據交易，針對數據交易中已經凸顯的問題和風險進行指導和規(guī)范，打好基礎，避免快速發(fā)展途中“走上彎路”。建議此階段僅允許交易非底層數據，即基于底層數據，通過數據的清洗、分析、建模、可視化出來的結果。數據交易發(fā)展成熟后，將進一步圍繞“促發(fā)展、強應用”，逐步擴大數據交易和利用的范圍，全面構建大數據交易生態(tài)系統(tǒng)和政策環(huán)境。具體對策建議包括：

（一）建立健全數據交易規(guī)范，強化數據交易監(jiān)管

一是立法方面，研究制定《大數據交易工作條例》作為總體規(guī)范，明確數據分級分類，確定數據交易的邊界。二是研究設立單獨的數據交易監(jiān)管機構對數據安全、數據交易糾紛等進行監(jiān)管，對于數據交易市場準入進行審批，對數據中介進行資質認定、信息披露和日常評估。三是對個人數據信息的采集應用的范圍和方式進行界定，對數據濫用、侵犯個人隱私等行為加強管理和懲戒，明確事后追責，在立法前先提升行業(yè)自律。四是制定大數據市場交易標準體系，研制大數據確權、數據安全、數據交易等標準，開展交易數據格式標準化、數據質量認證體系、數據源追溯體系、數據交易信息披露、市場主體考核評價等相關標準研究。五是通過立法進一步保障個人信息隱私，尊重個人信息主體的知情權、可選擇權和被遺忘權，明確個人信息主體受到侵害時的有效救濟手段，克服公眾對交易個人信息的恐懼心理。六是形成大數據跨境流通的安全保障機制。

（二）明確數據權屬劃分

一是探索數據確權，主要是確定數據的權利人，即誰擁有對數據的所有權、占有權、使用權、受益權，以及對個人隱私權負有保護責任等。二是明確數據權利主體，針對不同領域的數據進行研究和界定。

（三）明確數據資產的定價和交易模式

一是根據數據特點，探索數據資源定價機制。二是鼓勵數據供給方持續(xù)維護、升級所提供的數據，引導數據使用方由“一次性購買數據”向“長期訂閱數據”轉變。

（四）完善相關研究和技術鏈條

通過建立大數據相關的國家工程實驗室、國家工程研究中心，提升大數據創(chuàng)新能力，從數據基礎設施、數據分析處理技術、數據安全、數據交易流通等方面同步提升，建立“產業(yè)研用”一體化的大數據交易全產業(yè)鏈。

作者單位：國家信息中心信息化研究部