黃春橋

“河長制”因何長治？

黃春橋

“河長制”將各級政府在流域環(huán)境保護和治理的責任凸顯出來，并在機制上實現(xiàn)了壓力的有效傳導和工作的有效協(xié)同，不僅成為流域治理的有效手段，也為落實環(huán)保“黨政同責”創(chuàng)造了路徑。

2016年6月，北京出臺了《北京市實施河湖生態(tài)環(huán)境管理“河長制”工作方案》，這標志著北京開始在全市河湖治理中推行“河長制”。2016年8月，國務(wù)院印發(fā)的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》中也明確提出“全面落實‘河長制’，強化水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作屬地責任”?！昂娱L制”成為名副其實的一項重要治水制度。

“河長制”的來龍去脈

2007年太湖大面積藍藻事件給當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和居民正常的生產(chǎn)生活造成了嚴重影響，如何有效消滅藍藻，實現(xiàn)對太湖流域水環(huán)境的長期有效治理成為了擺在當?shù)馗骷壵媲暗囊坏离y題。2007年無錫市頒布了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，這份文件的出臺基本上宣告了“河長制”的誕生。2008年江蘇省在太湖流域全面實施“雙河長制”，即由省政府領(lǐng)導和有關(guān)廳局負責人擔任省級層面的“河長”，河流流經(jīng)的各縣、市政府主要領(lǐng)導或相關(guān)部門主要負責人擔任地方層面的“河長”?！昂娱L”主要負責河流治理的規(guī)劃編制、督促相應(yīng)的責任人員、責任單位、項目和資金等落實到位。至此，“河長制”作為一種制度基本形成。2014年，時任水利部副部長矯勇在國新辦的一場新聞發(fā)布會上表示，“河長制”是地方政府創(chuàng)新的一條經(jīng)驗，由地方政府首長負責水污染治理，起到很好效果，將向全國推廣這一成功做法。

讓每條河每個湖泊都有“河長”管護，讓每位“河長”都明確自身的職責，“河長制”能夠切切實實地實現(xiàn)河湖長治。

兩年來，“河長制”經(jīng)水利部推廣已經(jīng)在全國許多省市落地，有關(guān)“河長制”的報道也頻繁見諸各大媒體。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國已有北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個省市黨委或政府出臺了文件，在全境推行“河長制”；16個省區(qū)市的部分市縣或流域水系實行了“河長制”。經(jīng)過各地多年來的實踐，“河長制”的基本制度形態(tài)已經(jīng)比較成熟：地方各級政府主要領(lǐng)導擔任“河長”；設(shè)置“河長”辦公室、“河長”助理等輔助行政機或辦公人員來協(xié)助處理相關(guān)事務(wù)，負責“河長制”的推行落實；編制“河長”責任清單、設(shè)置“河長”公示牌；配套河道治理專項資金；實施嚴格的“河長”工作定期考核制度?！昂娱L制”的推行使諸多地區(qū)的水環(huán)境得到了明顯改善，給嚴峻而復雜的水環(huán)境治理帶來了曙光。

“河長制”的治理優(yōu)勢

“河長制”是中國土生土長的一種治水制度，到2016年，走過了近10年的歷程?！昂娱L制”為什么能在各地落實？除了水環(huán)境治理的緊迫性與水利部的推廣外，“河長制”的良好治水效果是根本所在。為什么“河長制”能形成對河湖的有效治理？這就離不開“河長制”的作用優(yōu)勢了。

首先，“河長制”明確了政府河湖管理的目標和責任，確保了治水的權(quán)威性。

北京市出臺的“河長制”工作方案中明確了到2020年實現(xiàn)全市水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著提高，主要河湖實現(xiàn)水清、岸綠、安全、宜人，重要河道、湖泊等水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到77%以上。同時，明確了嚴查污水直排、垃圾亂堆亂倒、違法建設(shè)的“三查”責任；清河岸、清河面、清河底的“三清”責任；治理黑臭水體、河湖面源污染、河岸湖岸生態(tài)環(huán)境的“三治”責任。“河長制”通過責任清單將目標細化并輔之以具體的例會、巡查、監(jiān)督、考核、獎懲等工作機制，形成了一個完整的運轉(zhuǎn)體系，也因此將治水工作的重要性全面提升。讓地區(qū)行政首長擔任“河長”，讓每條河每個湖泊都有“河長”管護，讓每一位“河長”都明確自身的職責，所以“河長制”能夠切切實實地實現(xiàn)河湖長治。

其次，“河長制”實現(xiàn)了流域環(huán)境的協(xié)同共治。

河北秦皇島：“河長制”護航城市美麗生態(tài)。CNSphoto供圖

流域治理一直是一個難題，流域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃的碎片性相矛盾，導致在流域治理過程中同一條流域的不同地區(qū)單兵作戰(zhàn)，只盯著自己的一畝三分地，這就造成地區(qū)之間在流域治理上的不配合、不協(xié)調(diào)。此外，同一地區(qū)內(nèi)治水部門林立，對于同一條河，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門都有部分管轄權(quán)，這導致在治水過程中部門之間權(quán)責不清、相互推諉扯皮，“九龍治水”而水不治?！昂娱L制”要求的各級政府一把手和涉水各部門負責人擔任不同層級的“河長”，并通過定期召開的“河長”辦公會、聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)治水工作，能夠有效減少地區(qū)和部門沖突，從而形成了對水環(huán)境跨流域跨部門的協(xié)同治理。

最后，“河長制”是落實地方環(huán)境保護“黨政同責”的有效路徑。

2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，其他有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應(yīng)責任。環(huán)境保護“黨政同責”對于推進環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善有著重要意義。

江西省的“河長制”工作方案明確將全省境內(nèi)的每條河流劃定了責任人，由省委書記和省長分別擔任省級“總河長”與“副總河長”，省級黨政領(lǐng)導分別擔任贛江、撫河、信江、饒河、修河、鄱陽湖、長江江西段省級“河長”，省委組織部、省委宣傳部、省委農(nóng)工部、省水利廳等單位為省級“河長制”責任單位，其他河流則按流域由市“河長”、縣“河長”和鄉(xiāng)、村“河長”層層包干，形成了覆蓋面廣、規(guī)格高、體系完整的五級“河長制”。江西省“河長制”實現(xiàn)了“河長”由政府和黨委主要負責人同時擔任，這既突出了地方政府在水環(huán)境治理過程中的責任，也明確了各級黨委的生態(tài)責任，這種黨政部門齊抓共管的“河長制”很好地落實了生態(tài)保護“黨政同責”的要求。

對于當前生態(tài)文明建設(shè)的緊迫性和水環(huán)境形勢的嚴峻性，“河長制”將各級政府在流域環(huán)境保護和治理的責任凸顯出來，并在機制上實現(xiàn)了壓力的有效傳導和工作的有效協(xié)同，不僅成為流域治理的有效手段，也為落實環(huán)?！包h政同責”創(chuàng)造了路徑，“河長制”能夠?qū)崿F(xiàn)河湖長治，因此受到各地青睞。

“河長制”需要公眾參與

盡管“河長制”在流域水環(huán)境治理過程中發(fā)揮了積極作用，但在具體的實施過程中也存在不少問題。一方面，目前實施的“河長制”主要動員行政系內(nèi)部人員參與，缺乏公眾參與，企業(yè)、環(huán)保NGO、民間智庫、普通民眾等在“河長制”的實施過程中被邊緣化；另一方面，一些地方施行的“河長制”還存在對“河長”監(jiān)督缺位、問責不到位現(xiàn)象。曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名“河長”，“河長”公示牌也形同虛設(shè)。

為解決這些問題，確保“河長制”的長期有效實施，還需要鼓勵公眾參與。一，因為水環(huán)境問題關(guān)系到公眾的切身環(huán)境權(quán)利，公眾有權(quán)獲取水環(huán)境治理信息、有權(quán)利監(jiān)督實施過程，鼓勵公眾參與“河長制”是對公眾環(huán)境權(quán)利的尊重與保護，公眾參與“河長制”的具體實施是行使自身環(huán)境權(quán)利的體現(xiàn)。二，公眾參與是政策要求。新《環(huán)保法》第五條規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》也提出鼓勵公眾積極參與，完善參與制度。公眾參與“河長制”是落實《環(huán)保法》和相關(guān)環(huán)保政策的體現(xiàn)。三，因為公眾參與的熱情與能力明顯提升。近年來，隨著環(huán)境問題的不斷凸顯，公眾的環(huán)保意識、參與熱情和能力也逐漸提高，特別是一些民間環(huán)保智庫、環(huán)保NGO等在參與環(huán)境治理的過程中發(fā)揮了重要作用，政府對此既不能忽視也不能輕視。

“河長制”作為生態(tài)環(huán)境保護的一項重要制度，也應(yīng)該讓公眾參與進來。第一，加強宣傳，積極公開河流治理信息，以正確有效的輿論為導向，使公眾知曉“河長制”的實施過程、成效和意義。第二，建立相應(yīng)的參與機制，讓民間力量真正參與河湖治理。鼓勵河道兩岸的企事業(yè)單位、社區(qū)居民擔任“民間河長”，對河道治理情況進行監(jiān)督；建立對“河長”的公眾評價指標體系，將其納入“河長”的工作考評之中；建立社會咨詢機制，做到河湖治理的重大決策及時向當?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)、高校、環(huán)保NGO、民間環(huán)保智庫等咨詢，確保決策民主、科學。第三，建立專項基金，實行獎勵機制。對積極參與河湖治理并在河湖的重大治理決策、日常監(jiān)督、志愿維護等過程中作出貢獻的組織或個人進行獎勵，以帶動公眾更廣泛地參與。

（作者單位：北京林業(yè)大學人文社會科學學院）