錢國根

（中國人民銀行 上?？偛?，上海 200120）

支付結(jié)算領(lǐng)域消費者權(quán)益保護機構(gòu)體系的構(gòu)建

錢國根

（中國人民銀行 上?？偛?，上海 200120）

本文在對歐美主要國家支付結(jié)算領(lǐng)域消費者權(quán)益保護機構(gòu)改革模式進行比較分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際提出了中國支付結(jié)算領(lǐng)域消費者權(quán)益保護機構(gòu)體系建設(shè)的設(shè)想，希望對我國支付結(jié)算消費者保護事業(yè)的發(fā)展有所裨益。

結(jié)算；消費者；體系

一、歐美主要國家機構(gòu)體系改革

1、美國的支付結(jié)算消費者權(quán)益保護機構(gòu)改革

次貸危機發(fā)生前，由于美國金融市場的高度發(fā)達和金融機構(gòu)的多樣性，美國的金融消費者權(quán)益保護分散在不同的機構(gòu)，這些機構(gòu)包括美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、貨幣監(jiān)理署、互助儲蓄銀行監(jiān)管署等。其中支付結(jié)算服務由于主要的提供商為銀行，因此這一領(lǐng)域的消費者權(quán)益保護職責被賦予了美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署以及互助儲蓄銀行監(jiān)管署。其中美聯(lián)儲作為中央銀行根據(jù)國會關(guān)于支付結(jié)算方面的立法制定相應的可實施的業(yè)務規(guī)則。這些立法與業(yè)務規(guī)則的目的之一是使得公眾的支付結(jié)算行為以及由此而產(chǎn)生的權(quán)益受到保護。對于貨幣監(jiān)理署及互助儲蓄銀行監(jiān)管署而言，保證其重要監(jiān)管對象（如貨幣監(jiān)理署監(jiān)管下的國民銀行、互助儲蓄監(jiān)管署監(jiān)管下的儲蓄銀行和金融控股公司等）提供的包含支付結(jié)算產(chǎn)品在內(nèi)的金融服務合乎法律標準，以確保美國國民享受到公平和平等的金融服務也是其監(jiān)管目標之一。

2、英國的支付結(jié)算消費者權(quán)益保護機構(gòu)改革

英國金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管模式起步較早。在1997年，金融服務監(jiān)管署FSA成立，負責監(jiān)管各項金融服務，并在1998年吸收了英格蘭銀行的有關(guān)監(jiān)管職能。2001年根據(jù)2000年《金融服務和市場法案》，再次將其他金融監(jiān)管機構(gòu)的職能吸收合并到這個機構(gòu)下面，并在2004和2005年經(jīng)歷了兩次金融監(jiān)管職能的合并吸收，進一步適應了混業(yè)經(jīng)營的需要，也滿足了支付結(jié)算在多領(lǐng)域應用的需要。次貸危機以后，英國的金融監(jiān)管體系又面臨了一次較為深刻的調(diào)整。這個調(diào)整的理論根據(jù)是Taylor（1995）的雙峰監(jiān)管思想。Taylor（1995）認為宏觀審慎監(jiān)管的金融穩(wěn)定目標和市場監(jiān)管的消費者權(quán)益保護目標之間存在潛在的沖突，因此兩個目標及其對應的監(jiān)管行為應交由不同的監(jiān)管機構(gòu)實施。FCA的董事會由英國財政部任命，直接向財政部報告，并通過財政部向英國議會報告。FCA內(nèi)設(shè)除內(nèi)審委員會和薪酬委員會外，風險委員會、規(guī)則制定委員會及監(jiān)管委員會都與消費者保護直接有關(guān)。FCA不受理金融消費者投訴，此項工作由金融巡視服務局（Financial Ombudsman Service， FOS）、公平貿(mào)易辦公室（Office of Fair Trading，OFT）等單位負責。其中FOS 是FCA的諒解備忘錄協(xié)議單位，全面的金融消費投訴如支付結(jié)算方面的銀行業(yè)務、信用卡和儲值卡、貨幣資金轉(zhuǎn)移等都可在FOS得到受理。

3、兩國機構(gòu)變革的不同

通過美英消費者保護實踐的介紹與比較，可以發(fā)現(xiàn)消費者保護體制與金融監(jiān)管體制密切相關(guān)。從歷史角度看，美英支付結(jié)算消費者保護機構(gòu)體系都經(jīng)歷了一個從分散到集中，從多職能到專業(yè)化的道路。不同只在于具體進程上。美國的支付結(jié)算消費者保護機構(gòu)體系是在次貸危機以后實現(xiàn)根本性的變革，主要工作職責集中到一個機構(gòu)。而英國在上個世紀九十年代已經(jīng)開始嘗試消費者保護集中體制的嘗試，次貸危機以后對這種集中的保護機制再度進行了調(diào)整，使得機構(gòu)的責任在消費者保護方面更具專業(yè)化。

二、中國的支付結(jié)算消費權(quán)益保護機構(gòu)體系存在的問題

從中國的情況看，除非銀支付服務完全納入中國人民銀行監(jiān)管以外，依據(jù)《中國人民銀行法》第二十七、第三十二條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十五、第二十三及第二十四條等規(guī)定，對于目前銀行業(yè)金融機構(gòu)支付結(jié)算領(lǐng)域的消費者保護，中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會都有依法履職的依據(jù)。此外工商管理部門、消費者協(xié)會、銀行同業(yè)公會等依據(jù)相關(guān)法律制度也都可涉足此領(lǐng)域，多頭保護的弊端在于職責重疊、互相推諉、相同性質(zhì)的支付結(jié)算糾紛因受理機構(gòu)的不同而出現(xiàn)處理結(jié)果的不統(tǒng)一、銀行可能因與消費者發(fā)生的同一不公平交易而面對二次調(diào)查及處罰的可能等多種弊端。這一方面會影響消費者保護的效果，另一方面造成了行政資源的浪費。且由于支付結(jié)算業(yè)務的專業(yè)性，工商、消協(xié)等難以真正處理好支付結(jié)算服務機構(gòu)與消費者之間的關(guān)系。而銀行同業(yè)公會作為銀行業(yè)的行業(yè)自律組織，其代表的根本利益還是銀行自身，難以客觀公正有效地向消費者宣傳支付結(jié)算知識，解決銀行與消費者間的支付結(jié)算糾紛。

三、對中國支付結(jié)算消費者權(quán)益保護機構(gòu)改革的建議

對比英美的機構(gòu)改革趨勢，我們認為中國應以短期跨機構(gòu)協(xié)調(diào)與長期機構(gòu)重置相結(jié)合的方式推動中國支付結(jié)算消費者保護職責體系改革

首先要做到的是從金融系統(tǒng)外部向金融系統(tǒng)內(nèi)部的集中。在短期現(xiàn)行監(jiān)管體制無法打破的情況下，人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門的消費者保護機構(gòu)應就支付結(jié)算領(lǐng)域的消費者保護工作定期加強溝通，溝通內(nèi)容至少應包括，各自已實施的消費者保護檢查工作中支付結(jié)算方面的情況，已處理的支付結(jié)算消費者糾紛事項、處理依據(jù)及結(jié)果。通過相互學習相互借鑒，避免重復執(zhí)法，避免同性質(zhì)糾紛出現(xiàn)差異較大的處理結(jié)果，同時可以互相查缺補漏。

其次是在金融系統(tǒng)內(nèi)部，通過監(jiān)管體制的合理設(shè)計來強化支付結(jié)算消費者保護。從長期看，隨著中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢的強化，伴隨著監(jiān)管體制變革的金融消費者保護機構(gòu)合并是大趨勢。因此，長期機構(gòu)重置工作應朝成立一個統(tǒng)一的支付結(jié)算消費者保護機構(gòu)方向邁進。在機構(gòu)統(tǒng)一的過程中，由于人民銀行在支付結(jié)算管理工作上的先天優(yōu)勢，支付結(jié)算領(lǐng)域的消費者保護完全納入到中國人民銀行的管轄范圍之內(nèi)更具合理性。

［1］ATM Consumer Protection Act.107TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 3662.

［2］Credit Card Reform Act of 2008.110TH CONGRESS 2D SESSION. S. 2753.

［3］Consumer Debit Card Protection Act. 105TH CONGRESS 1ST SESSION.H. R. 2319.

［4］Consumer Debit Card Protection Act.106TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 445.

［5］Consumer Financial Protection Agency Act of 2009. 111TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 3126.

［6］Debit Card Consumer Protection Act of 1997. 105TH CONGRESS 1ST SESSION. S. 1203.

［7］Digital Signature and Electronic Authentication Law （SEAL）of 1998. 105TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 3472.

［8］Electronic Fund Transfer Fees Act of 1996. 104TH CONGRESS 2D SESSION .H. R. 3221.

［9］Electronic Fund Transfer Fees Act of 1997. 105TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 795.

［10］Fair ATM Fees for Consumers Act. 104TH CONGRESS 2D SESSION. S. 1800.

［11］Fairness for Check Cashers Act. 106TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 2386.

［12］Fair Trading Act 1973. http：//www.legislation.gov.uk.

［13］Financial Services Act 1986. http：//www.legislation.gov. uk.

［14］Financial Services and Markets Act 2000. http：//www. legislation.gov.uk.

［15］Innocent Check Depositor Protection Act. 109TH CONGRESS 1ST SESSION .H. R. 2643.

［16］International Remittance Consumer Protection Act of 2004. 108TH CONGRESS 2D SESSION.S. 2868.

［17］International Remittance Consumer Protection Act of 2005. 109TH CONGRESS 1ST SESSION .S. 31.

［18］Prepaid Card Consumer Protection Act of 2010. 111TH CONGRESS 2D SESSION. S. 4041.

［19］Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009. 111TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 4173.

［20］劉貴生.美國金融消費者保護的經(jīng)驗教訓.《金融研究》2010年第1期.

［21］劉士余.美國金融監(jiān)管改革概論--《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》導讀. 中國金融出社.2011 年.

［22］趙煊. 認知偏誤對金融消費者保護的影響.《經(jīng)濟研究》2011年增1期.

（責任編輯：劉偲然）