◎鄭懷能

完善我國(guó)自然壟斷適用除外制度

◎鄭懷能

本文是關(guān)于完善我國(guó)自然壟斷適用除外制度的思考。文章對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然壟斷行業(yè)的反壟斷法適用除外制度從今后的度立法模式的選擇、適用范圍的準(zhǔn)確界定、控制程序的健全等方面進(jìn)行了思考并提出有關(guān)建議。

選擇合適的立法模式

建議在我國(guó)反壟斷法體系中引入“自然壟斷”這一概念。根據(jù)前文所述可知，《反壟斷法》并未使用“自然壟斷”這一概念，而是使用“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”這一表述。需指出的是，此二者涵蓋的行業(yè)范圍并不完全相同，而且后者“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”的表述體現(xiàn)了對(duì)不同所有制主體區(qū)分對(duì)待的意味，與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展原則和平等保護(hù)所有公民、法人的法律精神并不相符。另一方面，“自然壟斷”這一概念更符合反壟斷法設(shè)立適用除外制度的意圖，也更易與國(guó)際接軌，同時(shí)該概念得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)可并對(duì)其做了較為深入的研究，理論也趨于成熟，可更明晰的界定除外制度的適用范圍，有助于司法實(shí)踐中各方達(dá)成共識(shí)。

建議借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，選擇成文法典立法模式。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，《反壟斷法》應(yīng)增加有關(guān)自然壟斷行業(yè)適用除外制度的規(guī)定，包括適用原則、適用范圍、適用程序等內(nèi)容。因?yàn)楣P者認(rèn)為自然壟斷行業(yè)的適用除外應(yīng)與反壟斷法適用除外制度的其他內(nèi)容一起規(guī)定于《反壟斷法》中，有益于統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)、程序等，也避免重復(fù)規(guī)定。

準(zhǔn)確界定適用除外的范圍

確定適用除外制度范圍的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確定義“自然壟斷”這一概念。從本文第二章關(guān)于傳統(tǒng)自然理論變化的介紹可知，“自然壟斷”這個(gè)概念的外延一直處在動(dòng)態(tài)變化之中?？偟膩?lái)說(shuō)，自然壟斷行業(yè)要免于適用反壟斷法應(yīng)同時(shí)滿足以下條件：屬于反壟斷法禁止或限制的行為；行為帶來(lái)的積極影響顯著大于消極影響；法律直接規(guī)定不適用反壟斷法，或依反壟斷法規(guī)定程序確認(rèn)可不適用反壟斷法；行為因反壟斷適用除外制度取得合法性。

基于“自然壟斷”概念總是動(dòng)態(tài)變化的這一特性和《反壟斷法》較強(qiáng)的政策性，筆者建議在《反壟斷法》中明確規(guī)定“本身違法原則”和“合理原則”，使反壟斷法除外制度的適用范圍在得到明晰的同時(shí)又保留了靈活性，不至于僵化。確定適用除外的范圍時(shí)需注意以下問(wèn)題：

對(duì)自然壟斷的范圍定義應(yīng)以行為主義原則為主，兼顧壟斷形成的控制和防范。行為主義和結(jié)構(gòu)主義是一組相對(duì)應(yīng)的概念：結(jié)構(gòu)主義的適用除外是指以整個(gè)行業(yè)或部門為單位，免于反壟斷法的適用；行為主義的適用除外是指以適用對(duì)象的“行為”或某個(gè)“事由”為單位，僅對(duì)該行為或事由免于適用反壟斷法，而非該對(duì)象的所有行為或事由都可適用除外制度。這是由于隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得很多自然壟斷行業(yè)逐步開(kāi)放，不再是行業(yè)內(nèi)所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都必須壟斷經(jīng)營(yíng)。在此情況下，繼續(xù)采用結(jié)構(gòu)主義原則適用除外制度的話，將不利于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，也有悖于反壟斷法的立法宗旨。

注意區(qū)分自然壟斷與行政壟斷。我國(guó)的自然壟斷帶有濃厚的行政壟斷色彩，這是由于我國(guó)改革開(kāi)放前長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原因。但需強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)注意區(qū)分自然壟斷與行政壟斷，二者是不同的，具體表現(xiàn)為：一方面，自然壟斷作為客觀的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是因自然條件由市場(chǎng)自發(fā)產(chǎn)生的，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使該領(lǐng)域發(fā)生極大的資源浪費(fèi)甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序紊亂；行政機(jī)關(guān)有意為之的行政壟斷并非自然產(chǎn)生，經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位是靠國(guó)家公權(quán)力維持的，該壟斷更多情況導(dǎo)致而非避免資源的浪費(fèi)和生產(chǎn)效率的低下，甚至滋生大量腐敗。另一方面，自然壟斷通常為國(guó)家法律所容許，是合法的；行政壟斷是濫用行政權(quán)力的行為，是國(guó)家法律所禁止的，因此是違法的。

需警惕的是自然壟斷轉(zhuǎn)化為行政壟斷的情形：隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展成熟，自然壟斷領(lǐng)域具備開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)條件的，市場(chǎng)監(jiān)管主體應(yīng)放松管制，引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入該領(lǐng)域；若市場(chǎng)監(jiān)管主體不但不引入競(jìng)爭(zhēng)，還利用國(guó)家公權(quán)力繼續(xù)維持該領(lǐng)域的壟斷，此時(shí)自然壟斷將轉(zhuǎn)化為行政壟斷。

健全適用除外的程序控制

反壟斷法包括其適用除外制度要求法律的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高度統(tǒng)一，以增強(qiáng)市場(chǎng)參與主體對(duì)其行為的可預(yù)見(jiàn)性，避免反壟斷法及其適用除外制度成為一種新的權(quán)力濫用，造成新的行政壟斷。因此，在借鑒國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，筆者建議我國(guó)反壟斷法適用除外制度的控制程序從以下幾方面進(jìn)行完善：

申請(qǐng)。市場(chǎng)參與主體在達(dá)成或?qū)嵤┫拗聘?jìng)爭(zhēng)行為前，應(yīng)向有關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并按規(guī)定提交材料。但需注意的是，為減少行政對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)參與主體的主觀能動(dòng)性，需要控制申請(qǐng)范圍，不應(yīng)要求所有的相關(guān)行為都要遞交申請(qǐng)。

審查與決定。市場(chǎng)參與主體申報(bào)有關(guān)行為和資料后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，并結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)情況和有關(guān)政策，對(duì)市場(chǎng)參與主體申報(bào)的情況和提供的材料進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估，決定是否對(duì)該行為免于適用《反壟斷法》。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)完成審查后，經(jīng)與相關(guān)各方的討論，依法作出批準(zhǔn)或禁止的決定。該決定作出前，相關(guān)方可以協(xié)調(diào)、妥協(xié)，但作出后非經(jīng)法定程序不可更改。同時(shí)，決定作出后應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。

異議與監(jiān)督。對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定應(yīng)給予相關(guān)市場(chǎng)參與主體救濟(jì)或異議的途徑，以保護(hù)其合法權(quán)利。因此若相關(guān)市場(chǎng)參與主體有異議的，可以向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議，需注意的是此處的相關(guān)市場(chǎng)主體不局限于實(shí)施行為的當(dāng)事人，還包括可能被該行為影響的其他市場(chǎng)主體。另反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出有關(guān)反壟斷法適用除外的批準(zhǔn)決定后應(yīng)及時(shí)通過(guò)信息渠道將信息公開(kāi)，以便所有市場(chǎng)相關(guān)主體對(duì)反壟斷法適用除外結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

（作者單位：福建省電力有限公司管理咨詢中心）