河北經(jīng)貿(mào)大學會計學院　董麗英　馬歡騰

霧霾治理資金監(jiān)管機制淺探*

河北經(jīng)貿(mào)大學會計學院董麗英馬歡騰

《大氣污染防治行動計劃》已實施近三年了，但霧霾天氣的治理成效并不明顯。為防治大氣污染，保障公眾健康，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，2015年8月發(fā)布了《大氣污染防治法》規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府其他有關部門中的審計機關負有監(jiān)督大氣污染防治資金合法合規(guī)性的職責。為促進霧霾防治資金的有效使用，審計署于2014年將霧霾治理審計作為一項專項審計納入了各級審計機關的審計范圍。目前，我國霧霾治理審計中存在如下幾方面的問題。

一是環(huán)保專項建設項目未實施。環(huán)保專項資金屬于?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得滯留、截留、挪用；因特殊情況確需調整專項資金使用單位、變更項目內(nèi)容或者調整預算的，應按規(guī)定的程序報批。在資金管理中，存在滯留資金現(xiàn)象，對環(huán)保資金沒有實行嚴格的跟蹤管理、調度、考核、評估，難以實現(xiàn)資金項目的規(guī)范化、時效性和有效性。

二是挪用專項資金。有的資金的管理單位、使用單位，存在違反國家財經(jīng)規(guī)定及專項資金管理和使用規(guī)定的現(xiàn)象，環(huán)保專項資金管理不善，沒有?？顚Ｓ茫瑳]有從事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)入手，建立嚴密的資金流轉監(jiān)控體系；某些主管部門以各種名義扣撥專項資金，存在弄虛作假、浮夸濫報等現(xiàn)象。在信息資源調配方面，信息獲取的時效性和及時性差，信息資源使用范圍有限。有的地方環(huán)境保護部門將部分中央下?lián)艿呐盼圪M資金用于辦公樓裝修改造等不合規(guī)項目的支出。

三是重復申報環(huán)保項目。為保證地方經(jīng)濟高效快速發(fā)展，地方政府往往對當?shù)仄髽I(yè)采取保護措施，對企業(yè)排污行為的監(jiān)管工作重視不夠。在某種意義上，具有地方保護主義色彩的屬地管理模式促進了地方政府的“搭便車”行為。有的地方企業(yè)與當?shù)丨h(huán)保局、財政局串通，利用發(fā)改委和農(nóng)業(yè)廳批復下達的環(huán)境保護項目進行重復申報，騙取環(huán)保專項資金數(shù)百萬元。為了掩蓋重復申報的目的，又與另一家企業(yè)簽訂虛假的環(huán)保工程施工合同。在取得該項目的專項資金后，通過虛列工程項目支出轉移支付。

四是會計核算不規(guī)范。有的單位將省級部門撥付的環(huán)保專項資金用于環(huán)境監(jiān)測綜合實驗樓建設，按照規(guī)定應用自有資金列支的項目支出改由“經(jīng)營支出”科目列支。有的地方輻射環(huán)境管理站不按照取得的經(jīng)營利潤計算當年應繳納的企業(yè)所得稅，也未按時進行納稅申報。造成國家稅款的大量流失。還有的單位未將這部分資金收付納入法定會計賬簿核算，而是單獨設賬核算，且單位的年度會計決算報表也未反映上述資金的收支余情況。

《大氣污染防治法》已于2016年1月1日起開始實施，根據(jù)規(guī)定環(huán)境保護主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，政府其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理。審計機關作為政府的一個部門如何履行經(jīng)濟監(jiān)督的職責，環(huán)保部門與財政、農(nóng)業(yè)等部門如何聯(lián)手有效管理大氣污染防治資金，本文基于部分省市環(huán)保資金審計結果，給出以下幾點建議：

一要創(chuàng)新霧霾治理資金審計的組織方式。（1）分階段確定審計計劃和審計方案。霧霾治理是一個系統(tǒng)工程，應當結合國家大氣污染防治整體規(guī)劃，不同治理階段確定不同的審計組織方式和審計重點。在當前起步階段，依據(jù)《大氣污染防治法》，審計機關一方面應當確定審計計劃，另一方面對全國以及重點防治區(qū)域、重點防治領域的規(guī)劃進行全面了解，提前確定下一階段要重點審計的項目，并做好相關政策和知識的準備工作。（2）與相關部門保持經(jīng)常性的信息溝通。霧霾治理資金的管理涉及部門和單位較多，審計機關需要對相關部門履行資金管理和監(jiān)管等責任情況進行審計監(jiān)督。對于專業(yè)性較強的大氣污染治理領域，審計機關需要及時了解相關部門的信息系統(tǒng)、信息數(shù)據(jù)，同時也需要了解相關技術的研究成果和成果的轉化程度。（3）積極開展跟蹤審計。霧霾治理資金審計工作涉及的項目資金量大、周期長，需要進行跟蹤審計，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行反映，并提出供決策參考的建議。

二要培養(yǎng)一支能夠勝任霧霾治理資金審計工作的人才隊伍。環(huán)境審計相對于其他領域的審計還是一個新的領域，目前，我國審計人員的綜合素質無法滿足有效開展環(huán)境審計工作的需要。審計人員缺乏與霧霾治理領域環(huán)境審計制度和方法的銜接。當務之急就是提升審計人員綜合素質，在最短的時間內(nèi)，著力培養(yǎng)一支能夠勝任環(huán)境審計工作的人才隊伍，使之肩負起社會公眾賦予的監(jiān)督霧霾治理資金有效使用的職責。具體操作上可以分為三步：一是審計機關應積極吸收新鮮血液，招錄或抽調一定名額的環(huán)境專業(yè)人員融入到審計隊伍中，完善優(yōu)化環(huán)境審計人才結構；二是通過專題講座的方式普及環(huán)境審計的專業(yè)知識，著重培養(yǎng)基礎性人才，確保大部分審計人員都能了解空氣污染方面的基礎知識、政策法規(guī)和技術方法，夯實審計人員大氣污染方面的基礎知識，同時及時更新環(huán)境相關法律法規(guī)知識；三是定期舉辦審計案例大賽，充分調動審計人員自主學習的主觀能動性，通過參賽促使審計人員進一步加強相關理論研究，以霧霾治理資金審計為契機，探索績效評價指標和方法、審計組織方式和方法、審計成果利用等，以理論研究推動實踐發(fā)展。

三要統(tǒng)合管理霧霾治理專項資金。統(tǒng)合管理是一種新興的管理模式，其本質是提高管理的效率。將統(tǒng)合管理理念運用于霧霾治理專項資金的監(jiān)管機制中來，遵循系統(tǒng)理論和協(xié)同理論的指導。根據(jù)環(huán)保專項建設項目未實施、重復申報環(huán)保項目的問題，應當對霧霾治理專項資金進行統(tǒng)合管理，其模式包括霧霾治理項目立項審核系統(tǒng)統(tǒng)合、霧霾治理專項資金使用中期檢查系統(tǒng)統(tǒng)合、治理項目結束后的績效評價系統(tǒng)統(tǒng)合等。在環(huán)境審計和績效審計的指導思想下，充分發(fā)揮中央相關部門的宏觀調控、統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，同時將地方負責立項審核的發(fā)改委和農(nóng)業(yè)局（廳）與管理霧霾治理專項資金的財政局（廳）和環(huán)保局（廳）的相關職能進行統(tǒng)合，組建成立一個獨立于上述四部門的霧霾治理專項資金管理中心，由該中心專門負責霧霾治理項目的立項審核、霧霾治理專項資金使用中期檢查、治理項目結束后的績效評價等工作。具體操作如下：（1）嚴格立項審核程序。在審核霧霾治理項目的立項申請時，增加對申請立項項目必要性和可行性的論證環(huán)節(jié)，根據(jù)論證結果作出是否批準立項的決定。對于一些戰(zhàn)略性新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)要作出戰(zhàn)略性支持，力求少而精；要集中資金支持某些重大專項。（2）嚴格進行中期檢查。在霧霾治理專項資金使用中期，重點檢查招投標程序的合規(guī)性，規(guī)范招投標行為；嚴格組織項目施工、檢查和驗收，督促項目單位按期開工、完工，保證項目進度和建設質量；加強項目后期管理，明確項目使用、維護、管理等辦法，保證項目實現(xiàn)預期的效益效果。（3）實行治理項目結束后的績效評價制度?？冃гu價應當從政策執(zhí)行績效、資金運行績效、目標實現(xiàn)績效三方面來進行。首先，政策執(zhí)行績效重點評價兩個方面：一是政策下達的準確性。本地區(qū)政策的范圍、標準等是否因地方利益而與上級的政策規(guī)定存在明顯偏差。二是政策執(zhí)行的偏差。資金投向是否符合宏觀調控政策的要求，把各項規(guī)定中“應當或禁止”的內(nèi)容作為分析重點，審查實際執(zhí)行是否存在擴大政策范圍、降低政策標準等偏差。其次，資金運行績效應重點從資金的支出管理、業(yè)務管理，結余管理三方面入手。最后，目標實現(xiàn)績效的評價重點是各項預期目標的實現(xiàn)程度。對未能按期實現(xiàn)目標的項目給予項目承擔單位和項目負責人一定的行政處罰和經(jīng)濟處罰。

*本文系河北經(jīng)貿(mào)大學科研項目“河北省環(huán)境保護專項資金監(jiān)管機制研究”（項目編號：2015KYY07）、河北經(jīng)貿(mào)大學京津冀一體化中心科研項目“河北省霧霾治理資金監(jiān)管機制研究”（項目編號：2015ZBXMPY01）階段性研究成果。

（實習編輯 張 芬）