邱德增

(中國(guó)人民銀行上?？偛浚虾?200120)

人民銀行集中采購(gòu)需求管理現(xiàn)狀及對(duì)策措施

邱德增

(中國(guó)人民銀行上?？偛浚虾?200120)

隨著我國(guó)預(yù)算管理體制的不斷完善，作為提升預(yù)算管理有效手段的政府集中采購(gòu)也日益趨于規(guī)范化、制度化和法制化。然而，人民銀行系統(tǒng)的采購(gòu)管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，尤其是采購(gòu)需求管理還需進(jìn)一步完善。本文從當(dāng)前人民銀行系統(tǒng)普遍存在的采購(gòu)需求管理不完善、工作不到位、認(rèn)識(shí)不足等方面入手，分析采購(gòu)需求管理現(xiàn)狀，揭示采購(gòu)需求管理中存在的不足，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)的對(duì)策措施。

集中采購(gòu)；需求管理；對(duì)策措施

隨著我國(guó)預(yù)算管理體制的不斷完善，作為提升預(yù)算管理有效手段的政府集中采購(gòu)也日益趨于規(guī)范化、制度化和法制化。人民銀行實(shí)施集中采購(gòu)管理以來(lái)，節(jié)約了大量的采購(gòu)成本,提高了預(yù)算資金效率，取得了較好效果。但就目前的集中采購(gòu)管理機(jī)制看，還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是采購(gòu)管理中的需求管理還不完善，工作還不到位，認(rèn)識(shí)上也存在不足。本文從分析當(dāng)前人民銀行系統(tǒng)采購(gòu)需求管理現(xiàn)狀入手，揭示采購(gòu)需求管理中存在的不足，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)的對(duì)策措施。

一、當(dāng)前人民銀行系統(tǒng)集中采購(gòu)需求管理現(xiàn)狀

人民銀行從2005年起在全系統(tǒng)推行預(yù)算資金支出的集中采購(gòu)管理模式，經(jīng)過(guò)了10多年的發(fā)展和完善，預(yù)算資金的支出實(shí)行集中采購(gòu)已深入到人民銀行系統(tǒng)各員工的內(nèi)心，集中采購(gòu)的意識(shí)得到了加強(qiáng)，執(zhí)行集中采購(gòu)的自覺(jué)性得到了培育。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中，尤其是采購(gòu)需求的提出、需求方案的編制、需求功能性描述、需求指標(biāo)設(shè)置等操作層面還存在著許多不足。集中表現(xiàn)如下：

(一)采購(gòu)需求的理解不到位

開(kāi)展采購(gòu)工作的主要目的是節(jié)資反腐和物有所值。從節(jié)資反腐上看，要求采購(gòu)工作要在公平、公開(kāi)、公正和透明的環(huán)境下充分競(jìng)爭(zhēng)；從物有所值上看，要求采購(gòu)工作要能充分滿足采購(gòu)人的需求，達(dá)到采購(gòu)的目的。可見(jiàn)，不論是節(jié)資反腐，還是物有所值，都要求采購(gòu)環(huán)節(jié)中的需求管理精細(xì)化，采購(gòu)的需求一方面應(yīng)達(dá)到具備競(jìng)爭(zhēng)性的公開(kāi)、透明、明確的要求，不能有歧義；另一方面應(yīng)能明確表達(dá)采購(gòu)人的真正采購(gòu)意圖，以達(dá)到采購(gòu)標(biāo)的符合采購(gòu)的功能取向。從當(dāng)前人民銀行系統(tǒng)采購(gòu)需求管理的現(xiàn)狀看，往往過(guò)于簡(jiǎn)單，需求單位(部門)不重視對(duì)需求的理解，不能從系統(tǒng)性上提出完善的采購(gòu)需求，而是按照“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的簡(jiǎn)單思維提出需求，認(rèn)為采購(gòu)事項(xiàng)是采購(gòu)部門的事，與自無(wú)關(guān)，從思想認(rèn)識(shí)上不重視采購(gòu)需求的編制；而采購(gòu)部門由于不了解需求部門的真正意圖，往往也是照搬照套采購(gòu)需求部門提交的簡(jiǎn)單需求書(shū)。這就導(dǎo)致采購(gòu)需求的提出過(guò)于粗放和簡(jiǎn)單，使采購(gòu)過(guò)程的效率降低，廢標(biāo)率升高，雖然大都能達(dá)到反腐的目標(biāo)，但節(jié)資往往談不上，更無(wú)從達(dá)到物有所值了。

(二)采購(gòu)需求的提出不科學(xué)

采購(gòu)需求不但要真實(shí)、準(zhǔn)確反映采購(gòu)人對(duì)所采購(gòu)標(biāo)的物的功能要求，也要明確反映采購(gòu)人對(duì)所采購(gòu)的標(biāo)的物配套的維護(hù)、保養(yǎng)、售后服務(wù)等輔助性功能要求。然而，從人民銀行采購(gòu)現(xiàn)狀看，采購(gòu)人更關(guān)注具體標(biāo)的物能否實(shí)現(xiàn)哪些具體功能，而不關(guān)注標(biāo)的物本身的品質(zhì)、質(zhì)量和后續(xù)的使用狀態(tài)，這容易導(dǎo)致對(duì)采購(gòu)需求的提出只注重功能性指標(biāo)，而忽視了對(duì)標(biāo)的物本身維護(hù)、保養(yǎng)以及售后服務(wù)指標(biāo)的考量。

(三)需求方案缺乏科學(xué)的論證

集中采購(gòu)標(biāo)的物達(dá)到什么樣的功能要求，直接關(guān)系到日后的使用，所以需求方案必須進(jìn)行科學(xué)的論證。就人民銀行系統(tǒng)采購(gòu)需求編制情況看，并沒(méi)有引起足夠的重視，多是憑工作經(jīng)驗(yàn)行事，順手粘來(lái)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的飛速發(fā)展，金融服務(wù)功能不斷改進(jìn)，一些采購(gòu)標(biāo)的物，尤其是電子設(shè)備，在采購(gòu)前所設(shè)定的功能需求，到了采購(gòu)到手之后就過(guò)時(shí)了，這種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。鑒此，需要在編制采購(gòu)需求時(shí)，考慮采購(gòu)標(biāo)的物的冗余程度，留出發(fā)展的空間，形成可拓展性，這就要求對(duì)采購(gòu)需求方案進(jìn)行科學(xué)的論證。

(四)需求的功能性描述過(guò)于籠統(tǒng)

從采購(gòu)的準(zhǔn)確性看，功能描述越細(xì)，越能夠采購(gòu)到符合功能需求的標(biāo)的物。然而，從人民銀行采購(gòu)的實(shí)踐看，對(duì)采購(gòu)需求的功能性描述往往過(guò)于籠統(tǒng)和原則性，沒(méi)有細(xì)化，這將導(dǎo)致集中采購(gòu)過(guò)程給供應(yīng)商留下議價(jià)空間，不利于成本控制，容易產(chǎn)生低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算的問(wèn)題。

(五)需求指標(biāo)設(shè)置彈性過(guò)大

采購(gòu)需求指標(biāo)直接關(guān)系到采購(gòu)成本，如果彈性過(guò)大就容易產(chǎn)生采購(gòu)成本的變更，不利于預(yù)算控制。從人民銀行目前的采購(gòu)現(xiàn)狀看，由于缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)需求指標(biāo)的設(shè)置往往是原則性約束，存在較大彈性，剛性的描述較少，影響了采購(gòu)的效率。

二、改善集中采購(gòu)需求管理的對(duì)策措施

近年來(lái)，國(guó)家提出了集中采購(gòu)的目標(biāo)由“節(jié)支反腐”向“物有所值”過(guò)渡，這將對(duì)采購(gòu)需求提出了更高的要求，只有完善的需求，才能準(zhǔn)確描述所需的標(biāo)的物，才能達(dá)到“物有所值”。鑒于上述情況，結(jié)合人民銀行的實(shí)際，提出改善集中采購(gòu)需求管理的對(duì)策措施。

(一)加強(qiáng)采購(gòu)需求管理重要性的認(rèn)識(shí)

在當(dāng)前條件下，推行和落實(shí)集中采購(gòu)制度是規(guī)范采購(gòu)行為，降低采購(gòu)成本，提高資金使用效益的有效手段。要加強(qiáng)集中采購(gòu)制度方面的學(xué)習(xí)與宣傳，尤其要突出對(duì)采購(gòu)需求管理知識(shí)的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)。一方面要提高領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)集中采購(gòu)工作認(rèn)知度，領(lǐng)導(dǎo)重視是決定集中采購(gòu)工作能否順利實(shí)施的關(guān)鍵；另一方要進(jìn)一步明確集中采購(gòu)部門各自的職責(zé)，科學(xué)合理的界定采購(gòu)和監(jiān)督權(quán)限，尤其要突出采購(gòu)需求部門在制定采購(gòu)需求書(shū)中的核心作用，讓采購(gòu)需求部門把工作的重點(diǎn)放在采購(gòu)需求的編制上，改變采購(gòu)需求部門只對(duì)獲得采購(gòu)標(biāo)的物的重視，而忽視了對(duì)采購(gòu)功能需求的準(zhǔn)確定位。

(二)強(qiáng)化以采購(gòu)需求為重點(diǎn)的集采管理控制

在采購(gòu)預(yù)算范圍內(nèi)，要強(qiáng)化采購(gòu)的需求管理，一方面應(yīng)力求采購(gòu)需求的精細(xì)化，使采購(gòu)需求真正能夠準(zhǔn)確反映采購(gòu)人的使用和功能要求；另一方面要使采購(gòu)需求指標(biāo)明晰化，形成可以剛性約束的指標(biāo)體系，確保采購(gòu)的標(biāo)的符合采購(gòu)的真正需求。

(三)實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求管理的信息化

建立集中采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)需求的信息互通機(jī)制，形成資源共享的人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使采購(gòu)需求的編制有較科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前，可以充分利用人民銀行的內(nèi)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，對(duì)具有共性的貨物、服務(wù)或工程，建立采購(gòu)需求指標(biāo)庫(kù)。例如對(duì)辦公通用電子設(shè)備、人民銀行內(nèi)部專業(yè)互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)、發(fā)行庫(kù)房建設(shè)項(xiàng)目等人民銀行系統(tǒng)內(nèi)具有統(tǒng)一性的標(biāo)的物，就應(yīng)形成統(tǒng)一的采購(gòu)需求指標(biāo)，以提高采購(gòu)需求編制的準(zhǔn)確性。

(四)建立采購(gòu)需求的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制

采購(gòu)需求來(lái)原于采購(gòu)人，因此采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求負(fù)第一責(zé)任。要進(jìn)一步完善集中采購(gòu)需求管理的機(jī)制，建立具有約束、監(jiān)督、評(píng)價(jià)為一體的采購(gòu)需求管理制度框架，一方面要強(qiáng)調(diào)采購(gòu)需求的提出是采購(gòu)人的義務(wù)，采購(gòu)需求的編制以采購(gòu)人為主，以需求功能描述的準(zhǔn)確性為目標(biāo)；另一方面要形成監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)采購(gòu)需求編制草率，功能需求描述不清楚的事項(xiàng)，不能進(jìn)入采購(gòu)的下道程序；同時(shí)，應(yīng)對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)開(kāi)展評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)采購(gòu)需求與所購(gòu)標(biāo)的物的功能、用途是否相符。

(五)發(fā)揮專業(yè)采購(gòu)人才在需求管理中的作用

政府集中采購(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不同的標(biāo)的物將涉及不同專業(yè)知識(shí)，對(duì)采購(gòu)需求的編制要求也不一樣。當(dāng)前，人民銀行針對(duì)常用的標(biāo)的物，已建立了完善的集中采購(gòu)專家?guī)欤l(fā)揮了不同專業(yè)人員的技術(shù)和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)需求的審核。但是，人民銀行系統(tǒng)各分支機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)的要求并不一樣，尤其是工程項(xiàng)目，因不同的地域和地區(qū)性差別，對(duì)采購(gòu)需求的編制要求也不一樣，這就需要充分發(fā)揮專業(yè)人才的作用，在采購(gòu)實(shí)施之前，將采購(gòu)需求交由專業(yè)人才審核把關(guān)，以盡可能形成合理、有效、準(zhǔn)確的采購(gòu)需求。

總之，就人民銀行而言，集中采購(gòu)對(duì)預(yù)算管理帶來(lái)了巨大的促進(jìn)作用。但是也發(fā)現(xiàn)人民銀行在集中采購(gòu)需求管理上仍然存在著一些需要繼續(xù)改進(jìn)的地方。文中所提出的問(wèn)題與對(duì)策都是今后一段時(shí)間內(nèi)所需要不斷努力改進(jìn)的地方，需要全行上下形成共識(shí)，共同努力。

[1] 潘永和，深入推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，中國(guó)財(cái)政，2010.01.

[2] 韓宗保，淺析我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)，財(cái)政監(jiān)督，2011.18.

[3] 沈谷風(fēng)，深化政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃執(zhí)行力度推動(dòng)政府采購(gòu)科學(xué)化和精細(xì)化管理，中國(guó)政府采購(gòu)，2010.01.

[4] 劉云麗，實(shí)施政府采購(gòu)提高財(cái)政資金使用效益，安陽(yáng)日?qǐng)?bào)，2008.