任國哲（山東省國家稅務(wù)局　山東　濟(jì)南　250002）

美國國內(nèi)收入署流程再造分析與啟示

任國哲（山東省國家稅務(wù)局山東濟(jì)南250002）

1990年，邁克爾·哈默首次提出流程再造的概念，揭開了流程再造理論與實(shí)踐的序幕。始于1997年的美國國內(nèi)收入署（Internal Revenue Service ,以下簡稱IRS）流程再造項(xiàng)目歷時10余年，完成了其史上規(guī)模最大的重組與改革，奠定了美國稅收現(xiàn)代化之路。本文在分析研究IRS流程再造項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國深化國稅、地稅征管體制改革的背景，對稅收征管流程再造進(jìn)行了創(chuàng)新思考。

一、流程再造理論簡要回顧

流程再造是指以獲取數(shù)量級的利潤業(yè)績?yōu)槟繕?biāo)，對管理機(jī)構(gòu)和跨職能工作流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，手段多以信息技術(shù)為主。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)為四個方面：一是聚焦流程。流程再造強(qiáng)調(diào)“流程”這一核心概念，作為“為實(shí)現(xiàn)既定的業(yè)務(wù)成果而需履行的邏輯相關(guān)的一系列任務(wù)”，一個流程要將結(jié)構(gòu)、投入、產(chǎn)出、用戶和所有者等各部分有機(jī)結(jié)合起來，形成內(nèi)外工作流,具體包括核心、支撐、管理以及內(nèi)部流轉(zhuǎn)。二是強(qiáng)調(diào)激進(jìn)。流程再造試圖由強(qiáng)調(diào)成本控制轉(zhuǎn)為致力于提高質(zhì)量和滿足用戶需求。這樣一來就會涉及大規(guī)模、革命性的組織再造，要求打破原有的管理流程，引入新的組織結(jié)構(gòu)、流程以及管理方式，設(shè)計(jì)全新的流程。三是依托信息技術(shù)。流程再造最具有代表性的特點(diǎn)是運(yùn)用信息技術(shù)支持新的工作方式。四是要求組織變革。流程再造的結(jié)果是變化，成功實(shí)施流程再造要求發(fā)生根本性的組織變革，具體體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)、文化和管理過程等諸多方面。

二、美國IRS流程再造項(xiàng)目分析

流程再造理論在出現(xiàn)之初便得到企業(yè)界非常積極的響應(yīng)，許多企業(yè)都開展了流程再造項(xiàng)目,并取得了一定意義上的成功。20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家逐步在公共管理和政府部門推進(jìn)流程再造，探索以持續(xù)改進(jìn)的管理流程帶動機(jī)構(gòu)重組變革。在稅務(wù)管理領(lǐng)域，美國IRS流程再造項(xiàng)目無疑是其中濃墨重彩的一筆。

（一）項(xiàng)目背景

1.外部環(huán)境壓力。20世紀(jì)80年代，美國公眾對于IRS整體形象的評價和其他政府部門總體相當(dāng)，但到了90年代，其他公共部門大幅度改善了自身的公眾形象，而IRS卻是每況愈下，形成巨大反差。來自納稅人的抱怨與不滿對美國國會造成了越來越大的壓力，他們要求對IRS進(jìn)行徹底的重組與改革。

2.內(nèi)部管理弊端。IRS內(nèi)部原有的運(yùn)作模式多年沉積的弊端不斷顯現(xiàn)。1998年之前，全國共設(shè)置33個區(qū)域局和10個服務(wù)中心，其中每個部門必須對所轄區(qū)域內(nèi)所有納稅人進(jìn)行管理，每個納稅人必須同時與區(qū)域局和服務(wù)中心打交道。在實(shí)踐過程中，職能交叉和機(jī)構(gòu)重疊問題凸顯，43個部門共同承擔(dān)3類征管職能和4個計(jì)算機(jī)操作系統(tǒng)，同時面向從個人到企業(yè)所有類型的納稅人，效率較低。此外，這些執(zhí)行部門由IRS總部和4個大區(qū)局負(fù)責(zé)管理，層級繁多，從基層工作人員到總部的副局長之間共有8個中間層級。

（二）項(xiàng)目實(shí)施

1998年7月22日，克林頓總統(tǒng)簽署IRS重組與改革法案，在戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)、指導(dǎo)原則、組織機(jī)構(gòu)、流程重組、系統(tǒng)優(yōu)化、平衡績效等諸多方面進(jìn)行了一系列的重組與改革。

1.轉(zhuǎn)變治稅思想。組織愿景由“以最低成本征收適度的稅款，盡最大努力確立公正、公平、高效的社會形象”，全新詮釋為“幫助納稅人理解并主動遵從稅法，采取對所有納稅人公正、公平的執(zhí)法方式來提供頂級水準(zhǔn)的服務(wù)”。

2.確立戰(zhàn)略目標(biāo)。第一個目標(biāo)是服務(wù)好每一名納稅人。充分考慮納稅人的權(quán)益，提供優(yōu)質(zhì)高效的最佳服務(wù)；第二個目標(biāo)是服務(wù)好全體納稅人。對所有納稅人都要一視同仁，公平、公正地執(zhí)法，堅(jiān)決防止偷逃稅款者侵害主動遵從者的利益，對于那些不能夠自覺履行納稅義務(wù)的納稅人，充分運(yùn)用執(zhí)法權(quán)追繳稅款；第三個目標(biāo)是通過高質(zhì)量的工作環(huán)境來提高效率。IRS不僅要提供最好的服務(wù)給納稅人，還要以最少的資源來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

3.制定指導(dǎo)原則。具體包括從納稅人的觀點(diǎn)和角度預(yù)防和解決問題；使各層級管理人員具備足夠的知識、能力和職權(quán)來履行責(zé)任；整合各個層級的績效評價系統(tǒng)；鼓勵員工之間公開誠實(shí)的相互溝通；堅(jiān)持公正原則。

4.重組組織架構(gòu)。IRS將納稅人劃分為大企業(yè)、小企業(yè)、個人和免稅機(jī)構(gòu)四種類型，根據(jù)其不同需求對組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新設(shè)置，以取代傳統(tǒng)的總部、大區(qū)和區(qū)域的三層組織結(jié)構(gòu)。重組后的架構(gòu)分為兩層：一層是聯(lián)邦總部和支持輔助部門，第二層是4個業(yè)務(wù)局，分別是大中型企業(yè)局、小企業(yè)局、工資和投資收益局和政府及其他免稅組織局，每個局都負(fù)責(zé)為特定的納稅人群體提供全程服務(wù)和承擔(dān)全部的管理責(zé)任，并按照自身不同特點(diǎn)構(gòu)建各自的組織模式。為了從外部監(jiān)督IRS的整體運(yùn)行，國會專門建立了獨(dú)立的監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督IRS的管理、執(zhí)行和相關(guān)法律適用工作。

5.重構(gòu)征管流程。建立在分類管理基礎(chǔ)上的IRS重組之后，各業(yè)務(wù)局結(jié)合自身特點(diǎn)設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行了業(yè)務(wù)流程再造。下面以工資和投資收益局和大中型企業(yè)局為例說明。

（1）工資和投資收益局。由于主要面向個體納稅人，稅法遵從情況較好，其工作重點(diǎn)是為納稅人提供前瞻性的輔導(dǎo)和宣傳，通過分析納稅人的需求以便更有效地幫助他們遵從稅法?；谏陥?bào)前、申報(bào)中和申報(bào)后的業(yè)務(wù)流程，設(shè)置相對應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)：溝通輔導(dǎo)部門(CARE)、納稅人財(cái)務(wù)服務(wù)部門(CAS)和納稅遵從部門，涵蓋了與納稅人接觸的整個環(huán)節(jié)，便于為不同的納稅群體提供個性化服務(wù)。

（2）大中型企業(yè)局。由于面對的大多是總資產(chǎn)在1 000萬美元以上的公司，自身業(yè)務(wù)和適用的稅法條款都非常復(fù)雜，加之濫用避稅交易的行為時有發(fā)生，因此其工作重點(diǎn)放在稅法遵從方面，日常工作以審計(jì)和檢查為主，甚至?xí)扇〕Ｄ陮?shí)地辦公的操作模式。圍繞“項(xiàng)目規(guī)劃-實(shí)施檢查-質(zhì)量控制”檢查工作流程，按照行業(yè)設(shè)置一線操作部門，高度重視專家智力支持，并設(shè)立律師辦事處。

6.更新信息系統(tǒng)。制定信息技術(shù)現(xiàn)代化藍(lán)圖，借助新的計(jì)算機(jī)技術(shù)，對原征收系統(tǒng)（COF）進(jìn)行自動化改革，建成全新的自動征收系統(tǒng)（ACS）。通過更新信息系統(tǒng)，最大限度地協(xié)助稅務(wù)人員服務(wù)好納稅人，強(qiáng)化依法繳稅和依法收稅，并向無紙化稅收過渡，保護(hù)個人隱私，降低運(yùn)行成本，最終實(shí)現(xiàn)向以服務(wù)納稅人為中心的現(xiàn)代服務(wù)體系的成功轉(zhuǎn)型。

（三）項(xiàng)目啟示

IRS流程再造項(xiàng)目是對流程再造理論的完美詮釋，其成功經(jīng)驗(yàn)可以歸納為“四個堅(jiān)持”：

1.堅(jiān)持流程引領(lǐng)推動業(yè)務(wù)與技術(shù)融合。流程再造理論強(qiáng)調(diào)流程管理。IRS流程再造項(xiàng)目歷時十余年，始終堅(jiān)持突出“流程”這一核心概念，根據(jù)既定的組織愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)，打破原有的管理流程，通過大規(guī)模、革命性的組織再造，引入新的組織結(jié)構(gòu)、流程以及管理方式。在運(yùn)用信息技術(shù)支持新的工作方式的過程中，堅(jiān)持業(yè)務(wù)與技術(shù)相促相融，逐步將以征管業(yè)務(wù)為中心的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)組織架構(gòu)轉(zhuǎn)型為以服務(wù)納稅人為中心的現(xiàn)代服務(wù)體系，從而推進(jìn)稅收征管現(xiàn)代化。

2.堅(jiān)持運(yùn)用分類管理的治稅模式。提高稅收征管效能、建立現(xiàn)代化征管體系的前提是實(shí)現(xiàn)稅收管理的專業(yè)化，而管理專業(yè)化離不開對納稅人實(shí)行分類管理。IRS將全國納稅人分成了四個群體，并相應(yīng)地成立4個業(yè)務(wù)局進(jìn)行管理。4個業(yè)務(wù)局專注于自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，在各自領(lǐng)域內(nèi)主動采取各種措施來達(dá)成總體戰(zhàn)略目標(biāo)。這樣一來，IRS總部能夠集中精力為各業(yè)務(wù)局規(guī)劃戰(zhàn)略并實(shí)施監(jiān)督考核，避免陷入瑣碎的日常性事務(wù)。

3.堅(jiān)持分權(quán)制約的權(quán)力配置理念。IRS機(jī)構(gòu)設(shè)置始終體現(xiàn)了分權(quán)制約的權(quán)力制衡思想。在內(nèi)部，基本業(yè)務(wù)操作部門有4個職責(zé)清晰、完全獨(dú)立運(yùn)作的專業(yè)局和犯罪調(diào)查局，支持與輔助職能，如人事、財(cái)務(wù)、后勤等部門與之完全分開，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一運(yùn)作。涉及納稅人權(quán)利保護(hù)、爭議解決等事務(wù)，也是獨(dú)立運(yùn)作，直接對局長負(fù)責(zé)，完全不受實(shí)際操作與輔助部門影響。在外部，有國會、總統(tǒng)、財(cái)政部等專門業(yè)務(wù)部門對IRS工作進(jìn)行監(jiān)督管理，定期審計(jì)，還有大量的社會組織充當(dāng)著利益相關(guān)者的角色。正是在這樣的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)之下，內(nèi)部員工的防范管理、外部稅法的剛性遵從得以充分保證。

4.堅(jiān)持增強(qiáng)第三方信息獲取能力。在美國，每年3月底、4月初金融機(jī)構(gòu)都要按照納稅人稅號列出每年的利息、股息等收入明細(xì)表，一方面郵遞給納稅人，另一方面通過計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)傳遞給IRS。所有雇傭單位必須將員工的薪金情況于每年的報(bào)稅季節(jié)報(bào)送IRS。在汽車銷售企業(yè)，購買者支付的現(xiàn)金數(shù)額超過10 000美元的，必須向IRS報(bào)告，在其他商業(yè)交易中，只要是將商品賣給個體經(jīng)營者的商家也需將相關(guān)信息報(bào)送IRS，等等。此外，IRS還可以從多種渠道獲取第三方信息，如社會安全局、人口普查局、環(huán)境保護(hù)署、就業(yè)局、州證照管理局、州零售商業(yè)登錄名單、州長辦公室、就業(yè)委員會、交通局、電話簿、征信中心等。第三方信息對于IRS開展稅收征管發(fā)揮了不可限量的作用，對于增強(qiáng)納稅人的自覺遵從意識也起到極大的威懾作用。

三、深化國稅、地稅征管體制改革背景下征管流程再造的創(chuàng)新思考

在全面深化改革的背景下，IRS流程再造項(xiàng)目為我國創(chuàng)新完善稅收征管體制提供了有益的借鑒。結(jié)合當(dāng)前稅收征管工作現(xiàn)狀，深化稅收征管體制改革的總體思路應(yīng)以落實(shí)國稅、地稅深化征管體制改革方案為契機(jī)，以流程為引領(lǐng)，以風(fēng)險為導(dǎo)向，以分類分級專業(yè)化管理為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為依托，積極構(gòu)建“大征管”、“大服務(wù)”、“大數(shù)據(jù)”工作格局，整合稅收征管資源，優(yōu)化基層職能配置，完善稅收征管體制，實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化。

（一）改進(jìn)征管流程，進(jìn)行專業(yè)化管理，構(gòu)建“大征管”格局

進(jìn)一步完善分級分類管理模式，加強(qiáng)大企業(yè)稅收管理, 提升中小稅源分類管理水平,創(chuàng)新個體工商戶及零散稅源征管方式，推動對新興業(yè)態(tài)、新型商業(yè)模式的稅收管理。以流程為導(dǎo)向，實(shí)施稅收征管業(yè)務(wù)重組，再造征管業(yè)務(wù)流程，打破部門、層級之間稅收征管活動中的流程壁壘，進(jìn)行跨部門、跨層級、跨崗位的業(yè)務(wù)流程整合和重組，有效解決稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人管理多頭核查、檢查和信息重復(fù)采集等弊端。建立符合分類分級管理的稅源管理崗責(zé)體系，把有限的征管資源優(yōu)先用于風(fēng)險大的納稅人，確保征管流程再造有效落地。

（二）促進(jìn)納稅遵從，滿足納稅人多元化需求，構(gòu)建“大服務(wù)”格局

創(chuàng)新完善“互聯(lián)網(wǎng)+納稅服務(wù)”新舉措，拓展“網(wǎng)上辦稅服務(wù)廳”功能及應(yīng)用，深化應(yīng)用“移動辦稅”平臺，為納稅人提供足不出戶的服務(wù)。大力推進(jìn)涉稅業(yè)務(wù)“同城通辦”，消除屬地管理辦稅屏障，滿足納稅人方便、快捷、經(jīng)濟(jì)、高效的辦稅需求。推動“12366”呼叫中心建設(shè)，為納稅人提供能聽、能問、能看、能查、能約、能辦的“六能”型服務(wù)。深化國稅、地稅合作，整合納稅服務(wù)資源，并借助社會力量加強(qiáng)政策宣傳，拓展社會化辦稅渠道，方便偏遠(yuǎn)納稅人、零散納稅人辦稅。以優(yōu)化整合的服務(wù)流程，切實(shí)解決納稅人多頭跑、多次跑等問題，不斷提升納稅人滿意度的同時，進(jìn)一步提高稅法遵從度。

（三）應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，聚合涉稅信息資源，構(gòu)建“大數(shù)據(jù)”格局

注重信息技術(shù)與業(yè)務(wù)流程相互融合，以信息技術(shù)激活新的工作流程，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)技術(shù)同步提升。不斷提高自身信息化手段與外部涉稅信息獲取能力。深化涉稅信息分析應(yīng)用，充分運(yùn)用系統(tǒng)內(nèi)部稅收征管數(shù)據(jù)與第三方涉稅信息，深入開展稅收經(jīng)濟(jì)、政策效應(yīng)、稅收風(fēng)險、征管質(zhì)效等多維度分析，有效反映稅收征管和納稅服務(wù)工作水平，為增強(qiáng)決策的準(zhǔn)確性提供依據(jù)。依托“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計(jì)劃，推動涉稅信息互聯(lián)互通應(yīng)用平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)共享。

（四）科學(xué)設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)組織體系專業(yè)化、扁平化

適應(yīng)風(fēng)險導(dǎo)向下實(shí)施稅源分類分級管理的要求，按照專業(yè)化、扁平化原則科學(xué)設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)納稅人類型或職能設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不受行政區(qū)域限制。提升重要事項(xiàng)的管理層級，將人、財(cái)、物等資源更多地配置到結(jié)構(gòu)復(fù)雜、收入高、風(fēng)險大的征管領(lǐng)域。特別是要推進(jìn)基層征管職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步減少管理層級，實(shí)施集約化管理，將分散的資源整合為“一體”，提高基層服務(wù)與征管水平，有效緩解稅源管理力量不足、分布不均等問題。

責(zé)任編輯：高仲芳