馬 堯，孫 超，易四海，熊義順

（1.武漢市不動產(chǎn)登記中心，湖北 武漢 430014）

集體土地與堤防、灘涂、河流間確權(quán)的實(shí)踐

馬 堯1，孫 超1，易四海1，熊義順1

（1.武漢市不動產(chǎn)登記中心，湖北 武漢 430014）

因項(xiàng)目建設(shè)、河道整治引起的集體土地與堤防、灘涂、河流水面之間的權(quán)屬爭議越來越多，也越來越復(fù)雜，如何確定權(quán)屬就成了解決問題的關(guān)鍵。結(jié)合工作實(shí)踐，分析了所經(jīng)辦案例的具體做法，在把握土地權(quán)屬爭議特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出了幾點(diǎn)不留死角、不產(chǎn)生新矛盾的工作思路。

權(quán)屬爭議；土地確權(quán)；堤防；灘涂；河流水面

土地權(quán)屬是否存在爭議是衡量土地價(jià)值的基本要素，對土地利用、土地開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)等有著重要的影響。隨著城市建設(shè)的高速發(fā)展，各類權(quán)屬爭議呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。武漢兩江四岸，河流、湖泊眾多，快速發(fā)展的城市建設(shè)使用地矛盾日趨激烈，而農(nóng)民集體所有土地與堤防、灘涂、河流水面之間的權(quán)屬爭議尤為突出[1]，一方面堤防的形成大多歷史久遠(yuǎn)，另一方面農(nóng)民集體又長期占用，如何妥善解決此類權(quán)屬爭議就成了棘手的問題。歸根到底，土地權(quán)屬爭議就是因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的爭議，如何查閱歷史資料，依法依規(guī)找到土地的歸屬就成了解決爭議的關(guān)鍵。

1 案例分析

1.1 甲河綜合整治工程權(quán)屬調(diào)查

1.1.1 項(xiàng)目情況

為防洪、滅螺、整合土地資源，提升甲河景觀及土地利用價(jià)值，武漢市開展了甲河綜合整治工程。為順利推進(jìn)項(xiàng)目，摸清整治范圍的土地情況，該工程首先開展了權(quán)屬調(diào)查。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，甲河行政主管部門和周邊相鄰的農(nóng)民集體對甲河堤防、灘涂、河流水面用地的界址認(rèn)定意見迥異。相鄰的農(nóng)民集體普遍認(rèn)為甲河為各村農(nóng)民生活、生產(chǎn)區(qū)域，堤防及附屬設(shè)施用地是在原集體土地上修建而成，修建時(shí)未給予補(bǔ)償，而灘涂用地上均有農(nóng)民耕種的作物，河流水面則與其生活息息相關(guān)，因此堤防、灘涂用地以及河流應(yīng)為相關(guān)農(nóng)民集體所有；甲河行政主管部門則依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》《湖北省河道管理實(shí)施辦法》以及《武漢堤防志》的相關(guān)記載[2]，認(rèn)為甲河堤防及附屬設(shè)施屬國家投資修建，受其管理，應(yīng)屬國家所有，而灘涂、河流水面則毫無疑問屬國家資源，為國家所有。

根據(jù)甲河行政主管部門的申請，當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T受理了甲河土地登記申請，并對申請人提交的土地登記申請書、申請人身份證明材料、土地權(quán)屬來源證明、地籍調(diào)查表、宗地圖以及宗地界址坐標(biāo)等資料進(jìn)行審查。審核后進(jìn)行了登報(bào)公告，公告期內(nèi)，相關(guān)各村提出了異議，因異議事實(shí)不充分、資料不齊全作異議不成立處理，公告期滿后報(bào)人民政府批準(zhǔn)，核發(fā)了《國有土地使用證》。

隨后，相關(guān)各村向省政府提請行政復(fù)議，經(jīng)調(diào)查取證，省政府認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾牡怯洶l(fā)證行為事實(shí)清楚、依據(jù)正確、程序合法，予以維持土地登記行政行為。之后，相關(guān)各村又向初級人民法院提請行政訴訟，經(jīng)審判，法院認(rèn)為土地登記資料真實(shí)有效、來源合法，能夠證明土地為國有，而甲河行政主管部門提供的資料能夠證明其一直履行對甲河的管理職責(zé)，同時(shí)駁回了相關(guān)各村的訴訟。

1.1.2 權(quán)屬確定的具體做法

1）根據(jù)《中華人民共和國憲法》第九條、《中華人民共和國物權(quán)法》第四十六條、四十八條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有”[3]，以及《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二章第二條依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂屬國家所有和原國家土地管理局《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四條、第十一條河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位以下的土地，除土改時(shí)已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，確定甲河河流水面、灘涂、堤防及附屬設(shè)施屬國家所有。

2）根據(jù)《地籍調(diào)查規(guī)程》，土地行政主管部門下達(dá)指界通知書，通知利害關(guān)系人現(xiàn)場指界。甲河行政主管部門沿河流兩岸堤防背水面堤腳邊指出其管理范圍，土地行政主管部門根據(jù)其指出范圍結(jié)合利害關(guān)系依法提供證明文件的事實(shí)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)按程序確定了權(quán)屬。

1.2 某村“城中村”改造權(quán)屬調(diào)查

1.2.1 項(xiàng)目情況

漢江邊某村，世代居住生活在某灘涂與漢江堤周邊。近來，該村開始了“城中村”改造建設(shè)，在進(jìn)行摸底調(diào)查時(shí)，該村認(rèn)為堤防、灘涂用地為其所依托的土地，應(yīng)為集體土地，而漢江河行政主管部門認(rèn)為，根據(jù)法律法規(guī)堤防、灘涂、河流水面受其管理，屬國家所有。由于雙方各執(zhí)己見，此處“城中村”改造也無法推進(jìn)，該地區(qū)臟、亂、差的環(huán)境依舊無法改善。

為支持城市建設(shè)，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，解決權(quán)屬爭議，相關(guān)機(jī)構(gòu)介入調(diào)查。經(jīng)過資料收集以及半年多的協(xié)調(diào)，最終達(dá)成一致，雙方在《地籍調(diào)查表》上簽字蓋章[4]。

1.2.2 權(quán)屬確定的具體做法

1）堤身（土堤本身）及附屬設(shè)施確定為國有土地。

2）迎水面及灘涂用地，除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民的集體土地權(quán)屬來源證明材料，且一直使用至今，確定為集體所有外，均確定為國有土地；背水面除水務(wù)部門能拿出相關(guān)征地、登記等資料外，均按現(xiàn)狀使用情況確定權(quán)屬性質(zhì)。

以上兩個(gè)案例都存在一個(gè)共同點(diǎn)——雙方均無法提供權(quán)源資料，農(nóng)民集體無法拿出證明資料，水務(wù)部門只有法律法規(guī)和歷史文獻(xiàn)支撐，我們不妨來看一下武漢市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中對此類情況的具體做法。

1.3 農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證

1.3.1 項(xiàng)目情況

為貫徹落實(shí)《國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2011]60號）[5]、《省國土資源廳、省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（鄂土資發(fā)[2011]91號）等文件精神，武漢市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作于2012年正式啟動。工作初期各項(xiàng)工作均按計(jì)劃順利推進(jìn)，工作中期，有單位開始反映堤防、灘涂、河流與集體土地之間的界線難以界定，之后，該類問題就成了阻礙工作推進(jìn)的絆腳石。如何處理好水、灘、堤與集體土地的關(guān)系就成了該項(xiàng)任務(wù)能否如期完成的關(guān)鍵。

為此，工作責(zé)任單位多次組織專家、相關(guān)部門進(jìn)行討論、研究，最終形成初步指導(dǎo)意見。

1.3.2 具體做法

1）堤身（土堤本身）以及迎水面防浪臺土地確定為國有土地。

2）背水面壓浸臺土地原則上確定為國有土地，如有爭議，可暫設(shè)為“權(quán)屬爭議待定地塊”，工作中按照依法依規(guī)的原則，妥善調(diào)處權(quán)屬爭議。

3）迎水面禁腳地，除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體，有土地權(quán)屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地。

4）背水面禁腳地（一是背水面無壓浸臺的，以土堤本身堤角為界起算；二是背水面有壓浸臺的，以壓浸臺坡角為界起算），除依法征用的集體土地為國家所有外，未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有。

5）迎水面除堤身、禁腳地之外的灘涂。①除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地；②國有灘涂上長期并至今仍然使用或耕種的土地，土地使用者應(yīng)依法取得國有土地使用權(quán)后，為其頒發(fā)國有土地使用證；③國有灘涂上長期并至今仍然使用或耕種的土地，未取得國有土地使用權(quán)的，可作備注處理。

2 處理相關(guān)權(quán)屬爭議的思考

2.1 項(xiàng)目思考

甲河地區(qū)綜合整治工程在無任何權(quán)源資料的前提下，調(diào)查機(jī)構(gòu)首先依據(jù)相關(guān)法律和行業(yè)規(guī)范，確定國有土地范圍（即堤防、灘涂、河流為國家所有），其次，根據(jù)雙方指界情況確定國有土地與集體土地之間的權(quán)屬界線，明確整治范圍。由于農(nóng)民長期占用并在堤防、灘涂上進(jìn)行耕種，筆者認(rèn)為適當(dāng)給予補(bǔ)償可以化解積怨和社會不穩(wěn)定因素，也不會出現(xiàn)行政復(fù)議和訴訟等麻煩。

某村“城中村”改造，由于無法提供土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料[6]，因此，該村一直生活、生產(chǎn)的部分土地確定為國家所有，雖該村在《地籍調(diào)查表》上認(rèn)可了界線，但難免有些遺憾。筆者認(rèn)為對于“城中村”改造可以利用規(guī)劃手段，如增加開發(fā)用地、還建用地容積率，或?qū)┩坑玫匾?guī)劃為綠化用地等方式來消除農(nóng)民集體內(nèi)心的不滿，有利于和諧社會的建立。

武漢市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的做法，詳盡、具體地概括了所有水、灘、堤與地之間的關(guān)系，可基本處理他們之間的爭議，但筆者認(rèn)為土地權(quán)屬最好不留死角，以免產(chǎn)生新的歷史遺留問題。如堤身確定為國有，就忽視了民堤的存在，容易產(chǎn)生新的矛盾；對于背水面壓浸臺暫設(shè)“權(quán)屬爭議待定地塊”的做法就是為將來埋下隱患；對于上述意見，若利害關(guān)系人不予配合又當(dāng)如何處理，沒有明確規(guī)定等。

2.2 確權(quán)思考

1）民堤，屬農(nóng)民集體所有。

2）其他堤防。堤身包括前堤腳至后堤腳。土堤堤身為迎水面的防浪臺坡腳至背水面壓浸臺坡腳（未達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面的堤坡為規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面壓浸臺坡腳）[7]；防水墻的堤身為迎水面防浪平臺的擋土墻墻腳至背水面后戧臺擋土墻墻腳（未達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面堤段為規(guī)劃設(shè)計(jì)斷面）。堤身（土堤本身）確定為國有土地。

3）禁腳地。堤防禁腳地分為迎水面和背水面兩種情況。①迎水面堤防禁腳地范圍為前堤腳50～100 m，灘地不足50 m的，以灘地為禁腳地。該部分除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地；背水面堤防禁腳地范圍為后堤腳50 m，背水面有道路的，以靠近堤身的規(guī)劃道路紅線為界。②背水面禁腳地（一是背水面無壓浸臺的，以土堤本身堤角為界起算；二是背水面有壓浸臺的，以壓浸臺坡角為界起算），除依法征用的集體土地為國家所有外，未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有。

4）迎水面除堤身、禁腳地之外的灘涂。除農(nóng)民集體提供了土地改革和建立人民公社時(shí)分配給農(nóng)民集體的土地權(quán)屬來源證明材料，且一直使用至今的，確定為集體所有外，均確定為國有土地。

5）水域。村灣內(nèi)的小型溝、港、渠確定為集體土地；河流水面、湖泊水面、水庫水面及辦理過用地手續(xù)的港、渠確定為國有土地。

[1] TD/T1014-2007.中華人民共和國國土資源部.第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].

[2] 鄔宗謨.武漢堤防志[M].武漢:湖北人民出版社,1986

[3] 姚紅.中華人民共和國物權(quán)法精解[M].北京:人民出版社,2007

[4] TD/T1001-2012.中華人民共和國國土資源部.地籍調(diào)查規(guī)程[S].

[5] 國土資源部,財(cái)政部,農(nóng)業(yè)部,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見[Z].2011

[6] 國家土地管理局.確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定[Z]. 1995

[7] 武漢市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會.武漢市防洪管理規(guī)定[Z].2001

P272

B

1672-4623（2016）10-0095-03

10.3969/j.issn.1672-4623.2016.10.030

馬堯，工程師，主要從事地籍調(diào)查、土地登記、變更調(diào)查、權(quán)籍調(diào)查等技術(shù)管理工作。

2016-07-15。