胡鐵鳴

（湖北省測繪地理信息局測繪應(yīng)急保障中心，湖北 武漢 430071）

建立預(yù)算績效管理的長效機制

胡鐵鳴

（湖北省測繪地理信息局測繪應(yīng)急保障中心，湖北 武漢 430071）

我國預(yù)算績效管理工作起步晚，頂層制度設(shè)計先天不足，存在管理規(guī)則不明、責(zé)任不清、人才缺乏等問題。要從頂層制度設(shè)計入手，強化預(yù)算績效管理的剛性約束，加大績效評價手段與方法建設(shè)的力度，重視績效管理結(jié)果的反饋和應(yīng)用，發(fā)揮預(yù)算績效評價結(jié)果的示范效應(yīng)。

預(yù)算績效管理；財務(wù)成本；績效評價體系；信息公開

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國財政管理體制的頂層設(shè)計賦予了新的內(nèi)涵，特別是針對財政預(yù)算資金管理中長期存在的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”等問題要持續(xù)開展預(yù)算績效評價，把“誰花錢”和“怎么花錢”有機結(jié)合起來，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分。這樣，從財政資金管理的角度看，預(yù)算資金處于全過程監(jiān)控之下，預(yù)算單位從過去的“要錢難”轉(zhuǎn)向“花錢難”，實際上倡導(dǎo)的是一種以績效為中心、對支出結(jié)果負(fù)責(zé)、對社會公眾負(fù)責(zé)的精神。

一、我國預(yù)算績效管理的實際效果

“績效管理”這個概念不是我們首創(chuàng)，“績效管理”這一概念由20世紀(jì)70年代美國管理學(xué)家赫爾曼·阿吉斯在《績效管理》一書中提出。目前，績效管理不僅在發(fā)達國家廣泛運用，同時也推廣到了發(fā)展中國家，將績效管理用于預(yù)算管理工作中，就產(chǎn)生了預(yù)算績效管理。

績效管理20世紀(jì)90年代開始在我國政府管理中運用，自從黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”后，各級政府管理職能才把績效管理逐步納入預(yù)算管理工作環(huán)節(jié)，特別是國家財政部為了加快部門預(yù)算管理，提高財政預(yù)算資金管理水平，在2005年專門出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評辦法》，為全面實施預(yù)算績效管理工作指明了方向。在不同的歷史時期，各地始終圍繞“完善預(yù)算績效管理制度，建立健全績效目標(biāo)確定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果應(yīng)用有機結(jié)合的預(yù)算管理機制，實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理”的工作總要求，不斷探索新經(jīng)驗新做法，在財政資金預(yù)算管理與監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)的示范作用，開創(chuàng)立預(yù)算績效管理工作新局面。

長期以來，我們關(guān)注各種經(jīng)濟社會發(fā)展顯性指標(biāo)的考評，如GDP、人均收入、財政收入等，對各級地方政府的行政績效考評也集中在上述指標(biāo)的好看上，不太注意我們管理活動中的一些薄弱環(huán)節(jié)，比如錢是怎么花的，花的效果如何？哪些錢該花，哪些錢不該花？等等。近年來，各級預(yù)算單位按照財政部門部署，積極開展預(yù)算績效管理工作，工作有起色，有亮點，但整體上看，我國的預(yù)算績效管理文化觀念尚未形成，預(yù)算績效管理法律體系還未建立，財政預(yù)算透明度普遍較差，科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系尚未健全，特別是在當(dāng)下踐行“中央八項規(guī)定”的大背景下，有些地方或部門突擊花錢、亂花錢的現(xiàn)象仍然高發(fā)，需要進行綜合治理，提高預(yù)算績效管理的科學(xué)性和針對性。

二、預(yù)算績效管理工作中存在的主要問題

一是預(yù)算績效管理的頂層制度設(shè)計缺失。由于全過程預(yù)算績效管理才剛剛起步，過去財政部作為全國財政資金預(yù)算績效管理的組織者，側(cè)重于預(yù)算資金的分配，績效目標(biāo)編制指向不清、沒有系統(tǒng)的量化指標(biāo)作為支撐，導(dǎo)致各地財政監(jiān)督管理的大部分精力放在預(yù)算資金到哪里去了？什么時候去的？至于事后預(yù)算資金如何使用、效果如何大都關(guān)注不足。即使是在開展預(yù)算績效考評工作的許多地方或部門，在評價主體、評價方法、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)則，有的還自定標(biāo)準(zhǔn)，人為操作，導(dǎo)致績效評價質(zhì)量失真，破壞了績效評價的公信力和權(quán)威性。

二是績效評價指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性與合理性。評價指標(biāo)設(shè)計是否合理，是否科學(xué)，直接關(guān)系到績效考評的公正性和權(quán)威性。目前各級地方政府為了追求所謂的政績，熱衷于鋪攤子、上項目，在GDP、固定資產(chǎn)投資、合同資金等指標(biāo)上排位領(lǐng)先，過多地突出經(jīng)濟效益方面的績效，忽視了預(yù)算資金管理方面的問題，特別是投入與產(chǎn)出之間的合理搭配，加上設(shè)計的一些績效指標(biāo)之間沒有建立橫向的聯(lián)動關(guān)系，缺乏有機的整合，很難全方位反映部門績效管理的工作業(yè)績。因此，合理科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計是提高績效評價工作水平的前提和出發(fā)點。

三是預(yù)算績效管理流于形式。各級行政事業(yè)單位的資金來源、財政資金使用情況和預(yù)算編制執(zhí)行情況是我國財政監(jiān)督管理部門實施動態(tài)管理的核心內(nèi)容，這種管理活動的出發(fā)點是通過提高預(yù)算資金使用的透明度和科學(xué)性來規(guī)避財政資金使用的風(fēng)險，也是評價政府部門工作效能、完善人力資本配置結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實需要。但是，由于缺乏激勵約束機制，預(yù)算和決算工作分離，事實上造成績效評價結(jié)果的好壞與以后年度的預(yù)算安排并沒有直接的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，獎優(yōu)罰劣的正向評價和激勵機制沒有真正建立起來。如此下去，績效信息公開、績效問責(zé)等方面進展較慢的局面得不到徹底改觀，預(yù)算績效管理工作流于形式，績效考評的效果大打折扣。

四是專業(yè)人員缺乏。預(yù)算績效管理工作專業(yè)性強，門檻高，管理者一方面要有扎實的專業(yè)修養(yǎng)，不僅要用艱苦繁瑣的調(diào)查研究來收集資料數(shù)據(jù)，掌握大量有用信息，為預(yù)算績效管理打好基礎(chǔ)；還有借助基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行測算、分析、提出結(jié)論與評價意見或建議。另一方面，由于預(yù)算績效評價工作涉及面廣，大都涉及經(jīng)濟、管理、統(tǒng)計、社會、文化等領(lǐng)域的相關(guān)專業(yè)知識,對管理者的綜合素質(zhì)要求比較高。當(dāng)前，績效管理人才結(jié)構(gòu)不合理，通才缺乏，特別是那些既懂專業(yè)，又懂績效和財務(wù)管理復(fù)合型人才更是難求。

三、建立預(yù)算績效管理的長效機制

首先，從頂層制度設(shè)計入手，強化預(yù)算績效管理的剛性約束。一個地方或單位部門的工作績效如何，政府財政部門資金管理的效率如何需要有一個權(quán)威的系統(tǒng)的評價體系作支撐，不能依靠長官意志，也不能受制于各類地方規(guī)章，而是要破除本本主義和形式主義，以績效評價為手段，優(yōu)化政府財政資源配置效率，建立公共產(chǎn)品服務(wù)績效評價管理體系。這個體系包括績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等諸多環(huán)節(jié)，涉及績效管理工作的具體流程和操作細(xì)則；要分級分類明確財政預(yù)算資金管理各相關(guān)機構(gòu)和人員的職責(zé)范圍和問責(zé)程序，把質(zhì)量控制落實到人、到崗，進一步完善便于操作的實施細(xì)則及業(yè)務(wù)規(guī)范；嚴(yán)格按照財政部門有關(guān)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的要求，有計劃、有重點地開展全過程預(yù)算績效考評，促進全社會相關(guān)預(yù)算績效管理部門和單位守土有責(zé)，各負(fù)其責(zé)，實現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的良性互動。

其次，加大績效評價手段與方法建設(shè)的力度。我們要強化財政部門、預(yù)算單位的績效評價主體職責(zé)，提高績效評價的科學(xué)水平，不能離開有效的方法和手段。在方式方法上，要改變過去那種以自我評價、定性評價、成本效益分析為主的方法，全面實施自我評價與外部評價相結(jié)合、定量評價與定性評價相統(tǒng)一的方法，特別是以引入第三方評價為突破口，徹底擺脫人情評價、伙伴評價的弊端，提高績效評價的公正性和權(quán)威性。當(dāng)前各地區(qū)、各部門評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政出多門，嚴(yán)重干擾了財政部門預(yù)算資金管理的正常程序，要加快對預(yù)算資金管理績效指標(biāo)的設(shè)計和修訂，調(diào)整不合理指標(biāo)設(shè)定，補充新考評指標(biāo)，進一步強化那些突出績效特色，細(xì)化、量化的績效指標(biāo)；從分級分類管理的角度來加強各類標(biāo)準(zhǔn)值的收集和整理，使評價指標(biāo)大體能夠體現(xiàn)現(xiàn)有行業(yè)、專業(yè)的特點和評價要求，打破部門或地區(qū)歧視；對那些具有典型意義和代表性的行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)可以像會計預(yù)算科目一樣在全國每年公布一次，實施動態(tài)管理。

第三，重視績效管理結(jié)果的反饋和應(yīng)用?？茖W(xué)的績效管理的評價結(jié)果客觀上真實反映了一個單位或部門預(yù)算管理的效率，是衡量管理工作好壞的尺度，也是財政部門為相關(guān)單位以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，對于那些績效評價結(jié)果不好的單位，原則上不予安排或調(diào)減預(yù)算；而績效評價結(jié)果好的單位，則會優(yōu)先安排預(yù)算。因此，財政部門不能把績效評價結(jié)果貼在墻上，寫在各類簡報中，要把績效評價報告和結(jié)果及時反饋給被評價單位，督促其對照檢查，舉一反三，提高預(yù)算管理水平，降低支出成本，強化支出的責(zé)任意識。一方面，績效信息公開的工作要走在前面，要積極主動地定期向政府部門、人代會等報送反饋績效評價報告，公之于眾，績效評價結(jié)果廣泛接受社會監(jiān)督，對民眾關(guān)注度高的項目績效評價要采取電視問政、網(wǎng)絡(luò)互動等形式全過程公開，接受社會監(jiān)督。另一方面，要加強激勵約束機制建設(shè)，獎罰分明，問責(zé)到人、到崗，不掩蓋矛盾和問題，不避重就輕，表揚獎勵先進，懲罰鞭策落后，發(fā)揮預(yù)算績效評價結(jié)果的示范效應(yīng)。

[1] 夏先德．《預(yù)算績效管理要抓住六大關(guān)鍵點》．《中國財政》,2013年第4期．

[2] 李進煥．《高校預(yù)算績效管理存在的問題及對策》．《三峽大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2015年第5期．

[3] 劉嬌．《淺議事業(yè)單位預(yù)算管理的問題與對策》．《企業(yè)研究》,2013年第9期．

[4] 程存軍．《預(yù)算松弛成因分析及對策》．《現(xiàn)代經(jīng)濟信息》,2016年第2期．

[5] 唐碧海,范寶珠．《財政預(yù)算引入績效管理分析》．《珠江經(jīng)濟》,2004年第5期．

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