井　雯

(中共聊城市委黨校，山東　聊城　252000)

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改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架

井雯

(中共聊城市委黨校，山東聊城252000)

在現(xiàn)代社會(huì)中，金融是經(jīng)濟(jì)的核心，具有特殊的公共性和全局性。而金融業(yè)同時(shí)也是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，維護(hù)金融秩序，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高金融效率是金融業(yè)健康發(fā)展乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保證，因此金融監(jiān)管是不可或缺的。目前我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管模式，面臨著很大的挑戰(zhàn)。金融監(jiān)管改革勢(shì)在必行。黨的十八屆五中全會(huì)就提出了要改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架。因此，分析現(xiàn)行金融監(jiān)管的困難與挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的改革有著重大意義。

金融監(jiān)管；改革；監(jiān)管模式

2015年11月黨的十八屆五中全會(huì)對(duì)深化金融體制改革提出了要求，其中要求改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，將對(duì)金融監(jiān)管的改革提上了日程。當(dāng)前我國(guó)的金融監(jiān)管模式為分業(yè)監(jiān)管，在金融業(yè)不斷發(fā)展的同時(shí)，逐漸暴露出很多問(wèn)題并面臨諸多挑戰(zhàn)。我們必須分析這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，對(duì)金融監(jiān)管框架進(jìn)行相應(yīng)的改革，才能保證我國(guó)金融業(yè)安全的運(yùn)行。

一、我國(guó)金融監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

(一)金融監(jiān)管的法律法規(guī)不完善

自從國(guó)務(wù)院于1986年1月頒布《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)頒布了關(guān)于金融監(jiān)管的數(shù)量較多的法律法規(guī)。但由于金融業(yè)的發(fā)展日新月異，金融創(chuàng)新不斷推出，一些法律法規(guī)的條文實(shí)用性大大降低，甚至出現(xiàn)法律真空，嚴(yán)重影響了金融監(jiān)管的效率和規(guī)范性。

第一，我國(guó)的金融監(jiān)管法律法規(guī)雖然數(shù)量不少，但由于我國(guó)金融立法的滯后性，仍有空白。例如針對(duì)存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)法律法規(guī)、針對(duì)金融危機(jī)應(yīng)急處理方面的法律法規(guī)，針對(duì)產(chǎn)業(yè)基金、影子銀行等相關(guān)的法律法規(guī)等。這些法律法規(guī)的缺失顯然不利于金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。

第二，我國(guó)的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，并存在重復(fù)和矛盾現(xiàn)象。目前我國(guó)的幾部基本金融法律，幾乎都是獨(dú)立的，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，且沒(méi)有一個(gè)核心。同時(shí)很多法律法規(guī)之間存在大量的重復(fù)和矛盾現(xiàn)象。另外，一些現(xiàn)行的法律法規(guī)修訂不及時(shí)，有些條文已經(jīng)過(guò)時(shí)，甚至與現(xiàn)行法律相矛盾。 第三，我國(guó)的金融監(jiān)管法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系中，雖然對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容都有所涵蓋，但是大多是原則性的規(guī)定，比如在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出、市場(chǎng)稽查等方面，條文過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙和分散，缺少相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和處罰規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

第四，金融監(jiān)管法律與國(guó)際金融合作不足。我國(guó)在立法的過(guò)程中缺少規(guī)劃性和前瞻性，對(duì)國(guó)際金融立法和做法研究借鑒較少，不能將國(guó)際先進(jìn)的監(jiān)管理念融入到我國(guó)的金融立法之中。

(二)各監(jiān)管主體之間缺乏必要的協(xié)調(diào)

我國(guó)的金融監(jiān)管主要是通過(guò)金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議來(lái)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，合作與工作協(xié)調(diào)的依據(jù)是《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)、中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作備忘錄》。但是，《備忘錄》并沒(méi)有上升到法律層面，權(quán)威性不夠。同時(shí)，《備忘錄》在進(jìn)一步發(fā)展各個(gè)市場(chǎng)和完善相關(guān)政策方面有明確的規(guī)定，但在明確監(jiān)管責(zé)任、節(jié)約成本，提高效率等方面的問(wèn)題依然有待有效的解決。當(dāng)部門利益或部門權(quán)責(zé)劃分不清時(shí)，有可能出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管空白的情況。另外當(dāng)各個(gè)監(jiān)管部門出現(xiàn)分歧時(shí)，只是按照“重大問(wèn)題提交國(guó)務(wù)院決定”來(lái)處理，其他問(wèn)題各部門自己協(xié)商，但往往久商無(wú)果。因此，我國(guó)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制迫在眉睫。

(三) 監(jiān)管主體之間信息并未實(shí)現(xiàn)完全共享

當(dāng)前，我國(guó)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都開(kāi)發(fā)了各自的金融信息系統(tǒng)，但是人民銀行和三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有統(tǒng)一的信息平臺(tái)。因此每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息都是不完全的，在實(shí)際監(jiān)管工作中，必然會(huì)使效率大打折扣，從而引起成本的增加，對(duì)貨幣政策的制定和監(jiān)管職能的實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。同時(shí)，三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間也沒(méi)有完備的信息共享機(jī)制，相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分散在各個(gè)監(jiān)管部門，這樣很容易造成對(duì)一些跨行業(yè)金融工具的監(jiān)管不到位或監(jiān)管重復(fù)。另外，我國(guó)的法律比如《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中，也規(guī)定了要建立信息共享平臺(tái)，但是由于沒(méi)有相關(guān)細(xì)則，實(shí)際操作仍障礙重重。

(四)監(jiān)管理念落后

金融危機(jī)發(fā)生后，各個(gè)國(guó)家的監(jiān)管理念都從重視微觀審慎性監(jiān)管轉(zhuǎn)向重視宏觀審慎性監(jiān)管。這是從另一個(gè)角度考慮的先進(jìn)的監(jiān)管理念。而我國(guó)目前仍然將重點(diǎn)放在微觀金融領(lǐng)域的安全性上。

二、我國(guó)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式面臨的挑戰(zhàn)

(一)混業(yè)經(jīng)營(yíng)使金融監(jiān)管難度加大

目前我國(guó)金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制實(shí)際是金融體系各行業(yè)間的“防火墻”。由于業(yè)務(wù)不能交叉，金融業(yè)每個(gè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)相互傳染的可能性降低。同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管模式下各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式基本相同，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也大致相同。所以在監(jiān)管過(guò)程中比較容易把握監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)的類型，使金融監(jiān)管的效率大大提高。而混業(yè)經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)，是將各行業(yè)之間的防火墻拆除，金融風(fēng)險(xiǎn)容易從一個(gè)行業(yè)蔓延到多個(gè)行業(yè)，金融風(fēng)險(xiǎn)的類型和性質(zhì)也趨于復(fù)雜化，因此監(jiān)管的難度大大增加。

(二)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)容易造成監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊

目前混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)在我國(guó)出現(xiàn)，并且有一定的發(fā)展，如多種形式的金融控股公司。我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)的金融控股公司主要有三種類型，第一種類型是以非銀行金融機(jī)構(gòu)形成的金融控股集團(tuán)，如光大集團(tuán)；第二種類型是由產(chǎn)業(yè)資本投資到金融機(jī)構(gòu)形成的控股公司。比如山東電力集團(tuán)；第三種類型是以商業(yè)銀行為主體而形成的金融控股公司。例如中國(guó)銀行于1979年在香港投資成立的中國(guó)建設(shè)財(cái)務(wù)(香港)有限公司，于1998年在英國(guó)與保誠(chéng)集團(tuán)共同出資成立的信托公司和資產(chǎn)公司。我國(guó)政府一直對(duì)金融控股公司采取默許的態(tài)度，但并沒(méi)有在法律上給與明確的地位。在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議中出臺(tái)的《備忘錄》中，確立了金融控股公司主監(jiān)管人的監(jiān)管理念。但是，因?yàn)樽庸舅婕皹I(yè)務(wù)領(lǐng)域比較寬，采用主監(jiān)管人的理念并不能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效控制金融控股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)。由于金融控股公司內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的傳染性，有可能出現(xiàn)一個(gè)子公司的風(fēng)險(xiǎn)蔓延到整個(gè)控股公司的情況，那么監(jiān)管者們可能會(huì)互相推諉，推卸責(zé)任。另外，金融控股公司可以利用業(yè)務(wù)的模糊界限將資產(chǎn)在各個(gè)子公司之間轉(zhuǎn)移，使其存在在監(jiān)管最松的領(lǐng)域來(lái)逃避監(jiān)管，這樣就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空。因此，分業(yè)監(jiān)管對(duì)于一些跨行業(yè)的金融產(chǎn)品來(lái)說(shuō)缺乏明晰的權(quán)責(zé)界定，容易造成權(quán)力和利益之爭(zhēng)，也容易產(chǎn)生監(jiān)管疊重或空白，加大在監(jiān)管方面的成本支出，從而使監(jiān)管的效率大打折扣。

(三)分業(yè)監(jiān)管體制不利于金融創(chuàng)新

在金融業(yè)運(yùn)行過(guò)程中，一項(xiàng)新業(yè)務(wù)的推出都要經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的業(yè)務(wù)審批，但在現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式下，一項(xiàng)涉及多個(gè)行業(yè)的金融產(chǎn)品想要問(wèn)世就必須得到多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同意，這需要多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一完成，在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過(guò)程中，有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)考慮部門利益，對(duì)于那些對(duì)本部門極為有利的，紛紛爭(zhēng)奪金融創(chuàng)新產(chǎn)品的控制權(quán)，結(jié)果可能造成延長(zhǎng)審批時(shí)間，加大成本；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高容易出問(wèn)題的，則紛紛抵制，抑制金融創(chuàng)新。

三、深化我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的對(duì)策選擇

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)體系

首先，對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系進(jìn)行梳理。我國(guó)的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系相對(duì)滯后，不能跟上形勢(shì)的變化。有些條款已經(jīng)過(guò)時(shí)，無(wú)法適用于現(xiàn)實(shí)的具體操作，甚至有些條款與基本法相沖突。由于各個(gè)法律法規(guī)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，相對(duì)獨(dú)立，因此各個(gè)法規(guī)之間存在大量的重復(fù)，甚至?xí)袥_突，無(wú)法為金融監(jiān)管提供法律依據(jù)。因此，將現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律法規(guī)體系進(jìn)行梳理，將無(wú)法繼續(xù)發(fā)揮作用的進(jìn)行廢止，將一些過(guò)時(shí)條款的進(jìn)行修訂。同時(shí)，要對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)體系進(jìn)行重新規(guī)劃，解決不同法規(guī)條文之間出現(xiàn)重復(fù)或沖突的問(wèn)題。另外，對(duì)一些原則性規(guī)定的條文盡快制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，增加相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。

其次，加快對(duì)法律空白區(qū)的立法進(jìn)程。隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展，各行業(yè)之間的界限逐漸模糊，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，特別是金融控股公司。但金融控股公司仍在法律上沒(méi)有合法身份。這增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管的困難。另外，對(duì)于一些私募基金、產(chǎn)業(yè)基金等金融創(chuàng)新產(chǎn)品，在法律上也沒(méi)有明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此類的金融衍生產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)很難控制，也避免了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有利就爭(zhēng)，無(wú)利則推的現(xiàn)象的發(fā)生。因此，加快一些缺失法律的制定出臺(tái)對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。

(二)強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管的先進(jìn)監(jiān)管理念

過(guò)分的強(qiáng)調(diào)微觀審慎監(jiān)管，以確保單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，這種監(jiān)管理念的問(wèn)題是存在的，如果只確保單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，并不能最終一定能確保整個(gè)金融系統(tǒng)不出現(xiàn)問(wèn)題。所以，在發(fā)達(dá)國(guó)家里，由于長(zhǎng)時(shí)間地只關(guān)注微觀審慎監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理水平不斷提高，但就在著眼于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管水平之時(shí)，金融危機(jī)爆發(fā)了。此時(shí)人們才意識(shí)到宏觀審慎性監(jiān)管的重要性。從監(jiān)管理念上來(lái)說(shuō)，宏觀審慎性監(jiān)管也意味著一種變革，是一種自上而下的監(jiān)管理念，與微觀審慎性監(jiān)管正好相反。宏觀審慎性監(jiān)管將單個(gè)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)看做一個(gè)整體，從對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的影響來(lái)考慮金融監(jiān)管的問(wèn)題，更能保證金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定。但這并不意味著要摒棄微觀審慎性監(jiān)管，而是要將兩者有機(jī)結(jié)合，共同發(fā)揮作用，來(lái)保證金融系統(tǒng)的安全。

(三)建立各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

我國(guó)目前“一行三會(huì)”監(jiān)管框架和美國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)類似，兩國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的問(wèn)題都是如何能有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。可見(jiàn)，任何金融監(jiān)管體制都需要有健全的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。目前，我國(guó)金融監(jiān)管部門在協(xié)調(diào)方面雖然建立了“聯(lián)席會(huì)議”制度，但對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間分歧的解決沒(méi)有力度。同時(shí)，也沒(méi)能建立起長(zhǎng)期有效的跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情和金融發(fā)展階段，在銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上確立一個(gè)高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化金融監(jiān)管的有效性。我們可以在更高的層次上建立中國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。只有加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作，減少摩擦成本，加大金融監(jiān)管相關(guān)部門之間及與其他政府部門的協(xié)調(diào)力度，才能使金融監(jiān)管當(dāng)局以最小的成本實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。

(四)加快金融監(jiān)管信息化建設(shè)

由于當(dāng)前我國(guó)的各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，關(guān)聯(lián)性差，我國(guó)的金融監(jiān)管信息化建設(shè)比較落后。首先，應(yīng)將每個(gè)監(jiān)管部門上下級(jí)之間實(shí)現(xiàn)信息同步。目前我們國(guó)家的監(jiān)管報(bào)告都是由下級(jí)定期向上級(jí)報(bào)送。這樣信息的及時(shí)性不能保證。同時(shí)，由于報(bào)告是撰寫的，難免有人為的因素在內(nèi)，可能會(huì)造成監(jiān)管信息的失真。因此，必須實(shí)現(xiàn)本部門內(nèi)部信息同步，這樣監(jiān)管信息可隨時(shí)向上傳送，并在一定程度上避免了人為失真問(wèn)題。其次，央行與三大監(jiān)管部門之間要實(shí)現(xiàn)信息共享。因?yàn)檠胄谐袚?dān)著履行貨幣政策、維護(hù)金融體系穩(wěn)定和最后貸款人的職責(zé)。這不僅需要其擁有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表等一般資料，還需要擁有與金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的動(dòng)態(tài)的信息資料和實(shí)質(zhì)性分析報(bào)告等。央行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立信息共享平臺(tái)后，有利于央行隨時(shí)關(guān)注金融體系動(dòng)態(tài)，從而增加央行制定貨幣政策的準(zhǔn)確科學(xué)性和監(jiān)管職能的有效性。最后，加強(qiáng)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管信息共享，降低監(jiān)管成本，提高效率。

(五)強(qiáng)化國(guó)際金融監(jiān)管的交流與合作

伴隨著金融全球一體化的深入，國(guó)際金融監(jiān)管體制越發(fā)重要，監(jiān)管規(guī)則也會(huì)隨著形勢(shì)的發(fā)展而做出調(diào)整。但是這種國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的變動(dòng)會(huì)涉及多國(guó)利益，在各個(gè)國(guó)家之間也難以達(dá)成共識(shí)。因此，在國(guó)際規(guī)則的制定中各國(guó)都會(huì)爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)。我國(guó)也不例外。只有積極參與制定相關(guān)政策，才有可能維護(hù)我國(guó)的利益。

同時(shí)，我國(guó)在改革金融監(jiān)管體制時(shí)，不應(yīng)把眼光僅放在本國(guó)內(nèi)，同時(shí)也要密切關(guān)注國(guó)際金融以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，而不是等有危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)被動(dòng)調(diào)整。只有這樣才能在全世界范圍內(nèi)維護(hù)我國(guó)的金融安全。

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