PPP

一、定義

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值原則。

二、三大特征

（一）伙伴關(guān)系

PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標一致之上。

（二）利益共享

需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

（三）風險共擔

在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風險得以規(guī)避。

如果每種風險都能由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多的是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

三、PPP的分類

世界銀行對PPP進行了如下四大分類：

（一）管理與租賃合同（Management&lease contract）

一個私人組織機構(gòu)獲得在一定期限內(nèi)對一個國有企業(yè)的管理權(quán)，同時國家仍擁有投資決策權(quán)。具體有兩種形式：管理合同。指政府支付給私人運營方費用，用于管理特定公共設(shè)施，此模式的運營風險在政府一方；租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運營方。此模式下運營風險在私人運營機構(gòu)一方。

（二）特許經(jīng)營合同（Concession）

世行將特許經(jīng)營定義為以私人資本支出為主的管理與運營合同，指一家私營機構(gòu)從國有企業(yè)獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營管理權(quán)。該模式主要針對已存在或部分存在的設(shè)施。具體模式包括：修復(fù)—運營—移交（ROT）、修復(fù)—租賃—移交（RLT）、建設(shè)—修復(fù)—運營—移交（BROT）。

（三）未開發(fā)項目（Greenfield project）

一家私營機構(gòu)或公私合營機構(gòu)，在特定合同期限內(nèi)建設(shè)、運營一個新的設(shè)施。該設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括：建設(shè)—租賃—移交（BLT）、建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—所有—運營（BOO）、市場化、租用等5類。

（四）資產(chǎn)剝離（Divestiture）

私營機構(gòu)通過參與資產(chǎn)拍賣、公開發(fā)行或規(guī)模私有化項目等方式，獲得國有機構(gòu)的資產(chǎn)。具體模式包括：全部資產(chǎn)剝離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的全部100%部分轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)（運營機構(gòu)、機構(gòu)投資者等）；部分資產(chǎn)剝離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的一部分轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)（運營機構(gòu)、機構(gòu)投資者等）。購買此項資產(chǎn)的私營機構(gòu)不一定擁有資產(chǎn)的管理權(quán)。

從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營機構(gòu)參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風險和目標；其次，特許經(jīng)營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。

世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎(chǔ)上決定了PPP的識別、法律基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)框架和監(jiān)管框架等一系列重要的頂層設(shè)計。PPP的核心屬性主要包括：是政府部門與私營機構(gòu)的長期合同，基于此合同，由私營機構(gòu)負責提供某項公共服務(wù)；私營機構(gòu)能夠通過合同獲取收入流，收入來源可能是使用者付費或政府預(yù)算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據(jù)合同，有關(guān)服務(wù)獲得和需求方面的風險，從政府部門轉(zhuǎn)移至私營部門；私營部門必須投資建立相關(guān)公司以進行資本運營；根據(jù)情況，除了預(yù)算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現(xiàn)存資產(chǎn)、債務(wù)或資本融資；并有可能提供多種形式的擔保，以實現(xiàn)與私營部門有效的風險共擔；合同結(jié)束時，相關(guān)資產(chǎn)應(yīng)按照合同約定轉(zhuǎn)移其所有權(quán)至政府部門一方。