PPP

一、定義

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值原則。

二、三大特征

（一）伙伴關(guān)系

PPP中私營(yíng)部門(mén)與政府公共部門(mén)的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門(mén)之所以和民營(yíng)部門(mén)合作并形成伙伴關(guān)系，核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門(mén)是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門(mén)則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。

（二）利益共享

需明確的是，PPP中公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制私營(yíng)部門(mén)可能的高額利潤(rùn)，即不允許私營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn)，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤(rùn)大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類(lèi)型的伙伴關(guān)系。

（三）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在PPP中，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購(gòu)過(guò)程，之所以還不能稱(chēng)為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門(mén)卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車(chē)流量不夠而導(dǎo)致私營(yíng)部門(mén)達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門(mén)可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營(yíng)部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。

如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無(wú)疑問(wèn)，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多的是要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

三、PPP的分類(lèi)

世界銀行對(duì)PPP進(jìn)行了如下四大分類(lèi)：

（一）管理與租賃合同（Management&lease contract）

一個(gè)私人組織機(jī)構(gòu)獲得在一定期限內(nèi)對(duì)一個(gè)國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)，同時(shí)國(guó)家仍擁有投資決策權(quán)。具體有兩種形式：管理合同。指政府支付給私人運(yùn)營(yíng)方費(fèi)用，用于管理特定公共設(shè)施，此模式的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在政府一方；租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運(yùn)營(yíng)方。此模式下運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在私人運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)一方。

（二）特許經(jīng)營(yíng)合同（Concession）

世行將特許經(jīng)營(yíng)定義為以私人資本支出為主的管理與運(yùn)營(yíng)合同，指一家私營(yíng)機(jī)構(gòu)從國(guó)有企業(yè)獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。該模式主要針對(duì)已存在或部分存在的設(shè)施。具體模式包括：修復(fù)—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、修復(fù)—租賃—移交（RLT）、建設(shè)—修復(fù)—運(yùn)營(yíng)—移交（BROT）。

（三）未開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（Greenfield project）

一家私營(yíng)機(jī)構(gòu)或公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)，在特定合同期限內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一個(gè)新的設(shè)施。該設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)在合同期滿后移交給公共部門(mén)。具體模式包括：建設(shè)—租賃—移交（BLT）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—所有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、市場(chǎng)化、租用等5類(lèi)。

（四）資產(chǎn)剝離（Divestiture）

私營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)參與資產(chǎn)拍賣(mài)、公開(kāi)發(fā)行或規(guī)模私有化項(xiàng)目等方式，獲得國(guó)有機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。具體模式包括：全部資產(chǎn)剝離：政府將該項(xiàng)資產(chǎn)所屬在國(guó)有公司的全部100%部分轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)（運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等）；部分資產(chǎn)剝離：政府將該項(xiàng)資產(chǎn)所屬在國(guó)有公司的一部分轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)（運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等）。購(gòu)買(mǎi)此項(xiàng)資產(chǎn)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)不一定擁有資產(chǎn)的管理權(quán)。

從以上分類(lèi)及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與的一種合作機(jī)制，合作的具體模式取決于項(xiàng)目的條件、風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)；其次，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一個(gè)子分類(lèi)，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費(fèi)”且已存在的項(xiàng)目。

世界銀行的研究表明，國(guó)際上對(duì)PPP核心屬性存在共識(shí)，各國(guó)在此基礎(chǔ)上決定了PPP的識(shí)別、法律基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)框架和監(jiān)管框架等一系列重要的頂層設(shè)計(jì)。PPP的核心屬性主要包括：是政府部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合同，基于此合同，由私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供某項(xiàng)公共服務(wù)；私營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)合同獲取收入流，收入來(lái)源可能是使用者付費(fèi)或政府預(yù)算分配，也可能是兩種收入來(lái)源的組合。同時(shí)根據(jù)合同，有關(guān)服務(wù)獲得和需求方面的風(fēng)險(xiǎn)，從政府部門(mén)轉(zhuǎn)移至私營(yíng)部門(mén)；私營(yíng)部門(mén)必須投資建立相關(guān)公司以進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)；根據(jù)情況，除了預(yù)算分配，政府部門(mén)還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現(xiàn)存資產(chǎn)、債務(wù)或資本融資；并有可能提供多種形式的擔(dān)保，以實(shí)現(xiàn)與私營(yíng)部門(mén)有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；合同結(jié)束時(shí)，相關(guān)資產(chǎn)應(yīng)按照合同約定轉(zhuǎn)移其所有權(quán)至政府部門(mén)一方。