■石文娟

經(jīng)濟新常態(tài)背景下如何深化環(huán)境審計

■石文娟

改革開放以來，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展與環(huán)境問題的矛盾日益突出，經(jīng)濟新常態(tài)的提出，強調(diào)經(jīng)濟要持續(xù)穩(wěn)定增長，對環(huán)境保護(hù)也提出了更高的要求，而環(huán)境審計則是保障國家經(jīng)濟社會和環(huán)境健康運行的重要抓手，因此本文從經(jīng)濟新常態(tài)的內(nèi)涵出發(fā)，分析深化環(huán)境審計的作用及難點，并提出解決途徑，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟新常態(tài)；環(huán)境審計

引言

自審計署成立以來，環(huán)境審計伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，取得了顯著成效，但在經(jīng)濟新常態(tài)背景下進(jìn)一步深化環(huán)境審計，審計目標(biāo)、審計方法、審計評價標(biāo)準(zhǔn)等方面仍需要完善。由于現(xiàn)階段環(huán)境審計主要實施主體是政府，因此根據(jù)審計署定義，本文研究的環(huán)境審計指審計機關(guān)為促進(jìn)政府實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對政府、企事業(yè)單位等被審計單位的環(huán)境管理以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評價和鑒證工作。

一、經(jīng)濟新常態(tài)下深化環(huán)境審計的必要性

“新常態(tài)”一詞在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域意為危機之后經(jīng)濟恢復(fù)的緩慢而痛苦的過程，區(qū)別于西方國家，2014年習(xí)總書記提出的“新常態(tài)”指我國經(jīng)濟發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，要保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)，從當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)適應(yīng)新常態(tài)。

過去30多年我國依靠要素驅(qū)動和投資驅(qū)動，經(jīng)濟雖然高速增長，但發(fā)展模式卻是粗放型，既污染了環(huán)境，又不具備可持續(xù)性。經(jīng)濟新常態(tài)特征主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級、經(jīng)濟發(fā)展動力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新。為保證我國經(jīng)濟順利向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，環(huán)境保護(hù)勢必更加重要。

環(huán)境審計作為環(huán)境保護(hù)的有力工具，著眼國家制定與實施的多項環(huán)境保護(hù)政策和促進(jìn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的財稅政策，把握政策制定、政策協(xié)調(diào)、政策落實三個重要環(huán)節(jié)，在掌握企業(yè)運營的第一手資料基礎(chǔ)上，把微觀的具體的項目、資金審計與宏觀的政策結(jié)合起來，分析及揭示體制機制性問題，提出可行的審計建議，評價相關(guān)政策執(zhí)行效果。因此經(jīng)濟新常態(tài)背景下，必須進(jìn)一步深化環(huán)境審計，充分發(fā)揮其作用，從而實現(xiàn)我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的穩(wěn)定健康發(fā)展。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下深化環(huán)境審計的難點

（一）審計目標(biāo)尚未完全適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求。

十八屆三中全會突出強調(diào)了生態(tài)文明的制度構(gòu)建和體制機制創(chuàng)新的重要意義與戰(zhàn)略舉措，表明經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟的發(fā)展要融入生態(tài)文明理念，做到經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重。目前環(huán)境審計的總體目標(biāo)雖然引入“促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，但是難以體現(xiàn)在審計實踐的具體目標(biāo)中?，F(xiàn)階段環(huán)境審計大多集中在水污染防治資金、節(jié)能減排專項資金等方面，許多領(lǐng)域還未涉及，如生物多樣性、農(nóng)業(yè)面源等。因此，經(jīng)濟新常態(tài)下需圍繞生態(tài)文明建設(shè)要求確定審計目標(biāo)，切實發(fā)揮環(huán)境審計作用。

（二）審計手段難以滿足經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級需求。

經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主要措施是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換，必然要淘汰落后產(chǎn)能，推動先進(jìn)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。判斷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理的一個重要標(biāo)準(zhǔn)即是否滿足環(huán)境保護(hù)要求，因此環(huán)境審計范圍廣泛、審計內(nèi)容專業(yè)性較強。目前環(huán)境審計仍以傳統(tǒng)的審計方法為主，審計人員知識結(jié)構(gòu)的廣度與深度也無法匹配其要求，導(dǎo)致審計效率低下、審計質(zhì)量不高。

（三）審計內(nèi)容無法覆蓋經(jīng)濟新常態(tài)的內(nèi)涵。

經(jīng)濟新常態(tài)的核心內(nèi)涵是經(jīng)濟增長動力由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動，黨的十八大也進(jìn)一步提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。要推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，需要政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，營造競爭公平、資源配置合理的市場環(huán)境；需要完善各項體制機制保障經(jīng)濟增長動力多元化；需要加大財政資金、稅務(wù)政策和金融信貸的支持，推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級；需要企業(yè)加大引進(jìn)技術(shù)和合作技術(shù)的研發(fā)投入，提高自身競爭力。目前，環(huán)境審計內(nèi)容主要是環(huán)保政策的貫徹執(zhí)行和環(huán)保資金征收、管理和使用等，無法涵蓋經(jīng)濟新常態(tài)的全部內(nèi)容，這將約束環(huán)境審計作用的有效發(fā)揮。

（四）審計評價標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展要求不匹配。

推動各項政策制度的完善，即是經(jīng)濟新常態(tài)下深化體制改革的要求，又是環(huán)境審計的重要目標(biāo)。如何評價政策制定的合理性、政策影響力的正負(fù)性及政策執(zhí)行的效益性，需要統(tǒng)一、量化審計評價體系。而現(xiàn)有的環(huán)境評價多以財務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)為主，不利于及時充分反映環(huán)境保護(hù)、環(huán)境管理中存在的問題，難以評判經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的效果。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下深化環(huán)境審計的途徑

（一）突出重點，明確審計目標(biāo)。

新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的終極目標(biāo)是為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求、全面建成小康社會和構(gòu)建和諧社會，因此環(huán)境審計的總體目標(biāo)是在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)體制機制建立和完善、防范環(huán)境風(fēng)險、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展。審計項目立項或確定審計重點時要做好具體目標(biāo)與總體目標(biāo)的銜接，主要圍繞三個原則：一是可操作性原則，審計目標(biāo)是開展審計工作的出發(fā)點和落腳點，因此審計目標(biāo)要緊密聯(lián)系審計實踐，結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀、相關(guān)法律法規(guī)和審計人員素質(zhì)等要素，確保設(shè)置的審計目標(biāo)切實可行；二是適應(yīng)性原則。審計機關(guān)要立足當(dāng)?shù)氐膶嶋H，評估當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的階段性特征、地方黨委政府的要求以及人民群眾的需求。如我市江北新區(qū)作為江蘇省首個國家級新區(qū)，其職能定位于全國重要的科技創(chuàng)新基地和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)基地，我局立足于江北新區(qū)高能耗重污染工業(yè)企業(yè)相對聚集的實際，圍繞其未來發(fā)展規(guī)劃，組織實施了江北新區(qū)生態(tài)環(huán)保政策落實情況專項審計調(diào)查，助推江北新區(qū)生態(tài)宜居建設(shè)；三是重要性原則。審計要重點關(guān)注關(guān)系國計民生、涉及環(huán)境安全卻又管理薄弱的問題，如危險廢棄物處置、污水偷排等，要及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，避免發(fā)生影響公共安全、人畜健康的環(huán)境事故。

（二）創(chuàng)新技術(shù)方法，提高審計人員專業(yè)勝任能力。

相對于其他類型審計，環(huán)境審計由于審計內(nèi)容的專業(yè)性和審計證據(jù)的動態(tài)性，對審計技術(shù)方法和審計人員素質(zhì)要求較高。一方面審計人員要創(chuàng)新審計方法，綜合運用污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)、國土資源綜合信息監(jiān)管平臺、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段采集數(shù)據(jù)，并結(jié)合實地調(diào)查、綜合分析等方法驗證數(shù)據(jù)的真實性，從而揭露違規(guī)違法問題。以環(huán)保指標(biāo)完成情況為例，審計人員在利用污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)取得數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，評估審計風(fēng)險，必要時抽取個別企業(yè)實地觀測脫硫前后尾氣的脫硫量、脫氮量、SO2含量等數(shù)據(jù)，查看污水處理流程以及處理后的COD含量，判斷該系統(tǒng)是否真實有效運行；另一方面，審計可以借助“外腦”，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家作為顧問，必要時可以建立專家?guī)?。如我局環(huán)保專項審計項目中，外聘環(huán)科院院長為顧問，咨詢污水處理有關(guān)的問題，如污水處理廠的建設(shè)的技術(shù)要求、運轉(zhuǎn)所需的能耗、污泥處理等專業(yè)知識，從而確保審計質(zhì)量。同時加強環(huán)境審計人員培訓(xùn)，建立和完善與環(huán)保、財政、發(fā)改委、經(jīng)信委等主管部門的聯(lián)系機制，系統(tǒng)、全面、及時地了解和收集環(huán)境保護(hù)方面最新的政策、動態(tài)、數(shù)據(jù)等信息，針對特定項目可以邀請上述單位的專家開展專題講座，提高審計人員專業(yè)勝任能力。

（三）構(gòu)建同環(huán)境審計相適應(yīng)的整體工作格局。

經(jīng)濟新常態(tài)下，需要在財政、金融、經(jīng)濟責(zé)任、企業(yè)等各項審計中，都結(jié)合項目情況和特點確定環(huán)境審計的內(nèi)容與重點，開展環(huán)境審計工作，即構(gòu)建環(huán)境審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合、相協(xié)調(diào)的整體工作格局。

1.與財政審計結(jié)合。

環(huán)保財政資金投入與支出的總體情況及分配、管理、使用情況是環(huán)境審計的主線。近年來，各級財政安排的關(guān)于環(huán)保的專項資金逐步增多，資金規(guī)模不斷擴大，對加快淘汰落后產(chǎn)能、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)環(huán)保目標(biāo)完成、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等都起到了積極作用。因此環(huán)境審計要結(jié)合財政審計，關(guān)注資金管理的科學(xué)性、投入方式的多樣性、資金使用的效益性等內(nèi)容，提高環(huán)保專項資金分配使用的科學(xué)性和有效性。

2.與金融審計結(jié)合。

2007年，國家環(huán)保局、中國人民銀行以及銀監(jiān)會就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》，在業(yè)內(nèi)被稱為“綠色信貸”的開端。此后幾年，中國人民銀行和銀監(jiān)會又屢次頒發(fā)指導(dǎo)文件，將環(huán)保行業(yè)的信貸表現(xiàn)作為銀行機構(gòu)評級的重要內(nèi)容。結(jié)合金融審計，環(huán)境審計關(guān)注銀行貸款的投向及用途，關(guān)注“綠色信貸”政策執(zhí)行情況，揭露其違背國家環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策、支持“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)導(dǎo)致資源浪費和環(huán)境污染等問題，引導(dǎo)資金進(jìn)入“節(jié)能環(huán)?！碑a(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟新常態(tài)下“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.與經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)合。

地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，環(huán)保目標(biāo)已納入干部考核體系，2014年出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》明確將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計中融入環(huán)境審計內(nèi)容，要重點關(guān)注環(huán)保目標(biāo)責(zé)任落實情況、環(huán)保政策制度落實情況、環(huán)保項目的建設(shè)管理情況和環(huán)保資金的使用管理情況等，從而推進(jìn)地方政府重視環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部改變以往唯GDP政績觀、樹立綠色政績觀，為地方的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

4.與企業(yè)審計結(jié)合。

從總體上看，我國的產(chǎn)業(yè)還處于國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端，三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)大而不強、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩。結(jié)合企業(yè)審計，環(huán)境審計主要圍繞國家關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、提升持續(xù)發(fā)展水平、增強企業(yè)這個市場主體動力與活力的政策措施開展工作，重點關(guān)注企業(yè)貫徹落實國家加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級如十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃、環(huán)保等一系列宏觀經(jīng)濟政策情況，促進(jìn)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、加強創(chuàng)新，提高競爭力，實現(xiàn)經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)換。

（四）建立評價指標(biāo)體系，完善審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境評價體系主要包括生態(tài)質(zhì)量、污染控制、環(huán)境治理的績效性、環(huán)境項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等方面。構(gòu)建評價體系要遵循可持續(xù)發(fā)展理念，著重把握如下原則：一是全面性，綜合考慮審計對象的資金投入、管理水平和運營能力，兼顧不同層次評價依據(jù)，多角度進(jìn)行分析評價；二是科學(xué)性，尊重客觀規(guī)律，結(jié)合定性指標(biāo)與定量指標(biāo)綜合分析，以評價生態(tài)效益為例，定性指標(biāo)如管理機構(gòu)設(shè)置合理性、公眾滿意度等，可以通過確立合理權(quán)重將其納入評價體系，從而量化環(huán)境保護(hù)帶來的生態(tài)效益；三是比較性，審計評價應(yīng)結(jié)合同行業(yè)、同地區(qū)、歷史水平、相比較的有關(guān)經(jīng)濟、技術(shù)指標(biāo)等參數(shù)予以分析評價。如節(jié)能減排審計項目中，通過比較不同時期、不同地區(qū)單位GDP能耗、化學(xué)需氧量（COD）等指標(biāo)評價節(jié)能減排任務(wù)完成情況；四是適應(yīng)性，財政環(huán)保資金安排要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，支出結(jié)構(gòu)要符合市場經(jīng)濟和公共財政要求，滿足社會公眾的需要，因此環(huán)境評價體系指標(biāo)設(shè)置要適應(yīng)不同區(qū)域發(fā)展實際，體現(xiàn)出成本效益要求?？傊?，只有審計評價做到實事求是、客觀公正，才能提出切實可行的建議，從而解決環(huán)境污染問題，推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面持續(xù)可發(fā)展。

［1］劉家義.認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［N］.光明日報，2010.

［2］黃道國.關(guān)于深化資源環(huán)境審計工作的思考［J］.中國審計，2009，（4）.

［3］陳建平，董國金.關(guān)于強化資源環(huán)境審計監(jiān)督的思考［J］.審計與理財，2012，（3）.

（作者單位：南京市審計局）