童香英

（漳州市財(cái)政局，福建　漳州　363000）

我國(guó)地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響綜述與啟示

童香英

（漳州市財(cái)政局，福建漳州363000）

我國(guó)地方政府債務(wù)的較快增長(zhǎng)引起了社會(huì)的高度關(guān)注，本文對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和綜述，并對(duì)正確處理好地方政府債務(wù)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出對(duì)策及建議。

地方政府債務(wù)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；可持續(xù)性

從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的債務(wù)“有害論”到凱恩斯主義的債務(wù)“有益論”，再到李嘉圖的債務(wù)“中性論”，政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用一直處于爭(zhēng)議中，但越來越多的研究表明政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響存在典型的特征事實(shí)。對(duì)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)理論和實(shí)證文獻(xiàn)的梳理分析有利于更加全面地認(rèn)識(shí)我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)和防范地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

一、不同性質(zhì)的債務(wù)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不同

政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用取決于債務(wù)支出的預(yù)期生產(chǎn)力。資本性支出（生產(chǎn)性投資）可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，債務(wù)的資本性支出解決了資本投資的資金約束問題，增加了經(jīng)濟(jì)中的資本積累，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是政府債務(wù)的增加可能導(dǎo)致私人投資的“擠出效應(yīng)”，決定政府債務(wù)是否會(huì)擠出私人投資的關(guān)鍵是資本回報(bào)率與利率的相對(duì)大小關(guān)系（Woodford，1990），政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最終的作用取決于政府債務(wù)帶來的正效應(yīng)和“擠出效應(yīng)”之間的相對(duì)大小。消費(fèi)性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響不大，甚至帶來負(fù)影響，政府債務(wù)用于消費(fèi)性支出不能形成固定資本，不增加資本和生產(chǎn)力。根據(jù)李嘉圖的等價(jià)定理，政府債務(wù)的消費(fèi)性支出相當(dāng)于一種變相的稅收，會(huì)對(duì)未來稅收體系造成高度扭曲，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二、政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用存在閥值效應(yīng)

Rehinhart和Rogoff（2010）的研究首先發(fā)現(xiàn)了政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響存在閥值效應(yīng)，其研究認(rèn)為當(dāng)政府債務(wù)與GDP的比重低于90%時(shí)，政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間無顯著相關(guān)性；當(dāng)這一比重超過90%時(shí)，政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。之后的很多研究都在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入擴(kuò)展，但在不同的研究樣本和研究方法下，債務(wù)閥值水平不同。Cecchetti等（2011）對(duì)OECD的18個(gè)國(guó)家1980—2010年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)占GDP的比例超過85%時(shí)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Baum等（2013）以歐元12國(guó)1990—2010年的數(shù)據(jù)為研究樣本，運(yùn)用動(dòng)態(tài)閥值模型得出結(jié)論認(rèn)為，在短期內(nèi)債務(wù)比率小于67%時(shí)，政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有明顯的促進(jìn)作用；介于67%和95%之間時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響幾乎為零；超過95%時(shí)，繼續(xù)增加債務(wù)就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。張啟迪（2015）以歐元區(qū)16國(guó)1970—2012年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為樣本，研究政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，證明了政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響存在閥值效應(yīng)，閥值水平約為54%～78%。程宇丹等（2014）利用1960—2010年間113個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非線性影響，發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府債務(wù)與GDP之比的規(guī)模低于20%時(shí)，政府債務(wù)的增加可以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率；當(dāng)高于20%時(shí)，會(huì)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但直到低于35%之前，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體影響是正的；當(dāng)超過35%后，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體影響則是負(fù)的。邱櫟樺等（2015）的研究認(rèn)為在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下，我國(guó)西部地區(qū)的地方政府債務(wù)閥值是20%，低于此閥值時(shí)，地方政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；大于此閥值時(shí)，地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不存在顯著關(guān)系。

三、不同國(guó)家（地區(qū)）以及同一國(guó)家（地區(qū)）不同發(fā)展階段債務(wù)閥值不一樣

債務(wù)閥值與一國(guó)（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、要素稟賦、財(cái)政收支狀況、經(jīng)濟(jì)周期區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和金融發(fā)展程度等因素密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)越健康、發(fā)展?jié)摿υ酱?，要素稟賦優(yōu)勢(shì)明顯、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)合理、處于經(jīng)濟(jì)周期的繁榮階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、金融發(fā)展水平越高的國(guó)家（地區(qū)），債務(wù)閥值較高。不可能存在一個(gè)適用于每個(gè)國(guó)家或地區(qū)的最優(yōu)債務(wù)閥值。劉洪鐘等（2014）基于61個(gè)國(guó)家1980—2009年的面板數(shù)據(jù)研究表明發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家債務(wù)閥值的大小存在差異，債務(wù)閥值不具有唯一性和確定性，隨利率、通貨膨脹率、經(jīng)常賬戶和金融發(fā)展的變化而顯示出動(dòng)態(tài)性特征。程宇丹等（2014）的研究也表明發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響存在顯著差異，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最大時(shí)對(duì)應(yīng)的債務(wù)閥值在20%左右，發(fā)展中國(guó)家的閥值大概是15%，兩者具有不同的債務(wù)承受力，綜合來看，發(fā)展中國(guó)家直接承受力更弱。劉錫良等（2015）的研究也發(fā)現(xiàn)金融發(fā)展水平越高的地區(qū)，地方政府債務(wù)閥值較高；金融發(fā)展水平低的地區(qū)，地方政府債務(wù)閥值相對(duì)較低，主要原因在于經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，地方政府可通過金融市場(chǎng)融資或轉(zhuǎn)移部分債務(wù)從而降低風(fēng)險(xiǎn)，其債務(wù)閥值相應(yīng)較高，而金融發(fā)展水平低的地區(qū)，借新還舊相對(duì)困難，難以找到市場(chǎng)上的金融工具化解債務(wù)包袱。

四、對(duì)處理好地方政府債務(wù)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的啟示與建議

通過以上分析可以看出，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間并不存在穩(wěn)定的單一關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段政府債務(wù)所起的作用不同，債務(wù)增長(zhǎng)能不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于債務(wù)的增長(zhǎng)能不能處于適應(yīng)本地區(qū)及發(fā)展階段安全合理的債務(wù)水平。超過一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的適度規(guī)模的政府債務(wù)增長(zhǎng)可能會(huì)限制反周期的財(cái)政政策，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性增加，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大，反而加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，引發(fā)債務(wù)危機(jī)。

雖然目前我國(guó)地方政府債務(wù)總體上的償付能力沒有問題，但是部分地區(qū)、個(gè)別項(xiàng)目的地方政府債務(wù)存在顯著的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要正確處理好地方政府債務(wù)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并同時(shí)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，保持合理的增長(zhǎng)速度，為緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供基礎(chǔ)性支撐。合理的經(jīng)濟(jì)增速和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)性意味著地方政府未來償債能力的提升，債務(wù)壓力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)趨于下降。要保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期中高速增長(zhǎng)，調(diào)整現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，培育企業(yè)的自主研發(fā)和創(chuàng)新能力，發(fā)展科技含量高、附加值高、處于全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中高端環(huán)節(jié)的知識(shí)技術(shù)密集型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)等級(jí)從中低端邁向中高端，擴(kuò)大需求，創(chuàng)新供給，增加經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)能，保證政府未來充裕的可支配財(cái)源。同時(shí)改善宏觀調(diào)控，更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，宏觀調(diào)控是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，要解決好短期與長(zhǎng)期的問題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，仍需延續(xù)保增長(zhǎng)的政策，但是，為保增長(zhǎng)而大規(guī)模投資擴(kuò)張的政策將可能導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，在保持價(jià)格總水平基本穩(wěn)定的條件下，要切實(shí)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，把短期調(diào)控政策和長(zhǎng)期發(fā)展政策結(jié)合起來，注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從根本上解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

第二，創(chuàng)新融資機(jī)制，構(gòu)建多元化的資金渠道。降低民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的門檻，合理運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域。建立地方政府債券的融資市場(chǎng)，健全完善地方政府債券的設(shè)計(jì)問題、定價(jià)問題、發(fā)行與流通問題、信息披露與監(jiān)管等問題，加大地方政府的項(xiàng)目發(fā)債規(guī)模，提高中長(zhǎng)期債務(wù)比重，改變地方政府債務(wù)的資金期限錯(cuò)配困境，降低地方政府債務(wù)的銀行貸款比重和債務(wù)融資的成本，破除地方政府債務(wù)償還過度依賴土地收入的方式。

第三，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的審慎管理，建立動(dòng)態(tài)的地方政府債務(wù)融資規(guī)模評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。由于地方政府債務(wù)閥值是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，各地區(qū)要基于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、要素稟賦、財(cái)政收支狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和金融發(fā)展程度等因素構(gòu)建合理的債務(wù)規(guī)?？臻g，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，動(dòng)態(tài)評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口，指導(dǎo)和約束地方政府的融資行為，監(jiān)控地方政府債務(wù)運(yùn)行，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方政府債務(wù)融資的可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：胡春雨）