李永亮

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱150080）

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哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展研究

李永亮

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱150080）

摘要：推進(jìn)哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的對(duì)策是：創(chuàng)新思路，科學(xué)謀劃，頂屋設(shè)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略；多管齊下，打破制約，從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變；遵循規(guī)律，擴(kuò)大消費(fèi)依靠投資消費(fèi)協(xié)商拉動(dòng)新局面；因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，推廣成功經(jīng)驗(yàn)和模式；立足市情，制度創(chuàng)新，提供持久動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：哈爾濱；小城鎮(zhèn)；創(chuàng)新發(fā)展

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》已經(jīng)正式公布。這是一部指導(dǎo)我國(guó)走新型城鎮(zhèn)化道路的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容全面豐富，指導(dǎo)性強(qiáng)，意義深遠(yuǎn)。新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)有中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路，是建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的必然選擇。而要扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是要提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，提高城市規(guī)劃建設(shè)水平，創(chuàng)造生態(tài)文明新型城鎮(zhèn)化環(huán)境，迫切需要從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體系上進(jìn)行改革創(chuàng)新思維，用改革創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、哈爾濱小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不清晰，頂層設(shè)計(jì)不到位

一是哈爾濱小城鎮(zhèn)建設(shè)在總體規(guī)劃上，缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，使得每個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)存在不同程度的盲目性，沒(méi)有自己的特色和功能定位。二是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重大意義、目標(biāo)、路徑和任務(wù)等，缺乏清晰認(rèn)識(shí)。

（二）粗放式城鎮(zhèn)化，效率低下

粗放式城鎮(zhèn)化的一個(gè)主要表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化的圈地運(yùn)動(dòng)。目前我國(guó)土地市場(chǎng)混亂和土地管理失范涉及面廣、范圍大，已經(jīng)不是個(gè)別地區(qū)的個(gè)別現(xiàn)象。另一個(gè)表現(xiàn)就是縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的行政干預(yù)比較強(qiáng)，城鎮(zhèn)數(shù)量的增長(zhǎng)本身不能代表縣域城鎮(zhèn)化水平的提高。特別是在欠發(fā)達(dá)縣域，城鎮(zhèn)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒(méi)有必然的聯(lián)系。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，要素集聚能力較弱

一方面，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致縣鎮(zhèn)與哈爾濱不僅在經(jīng)濟(jì)方面，而且在社會(huì)、文化、醫(yī)療和教育等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展差距加大，縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)展緩慢，部分縣鎮(zhèn)日益凋敝。另一方面，有些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)轟轟烈烈，在使用過(guò)程中的損耗卻少有人問(wèn)津。養(yǎng)護(hù)維修資金更是少得可憐，以至于許多設(shè)施在多年之后成了殘品，不僅不能正常發(fā)揮作用，有的還帶來(lái)負(fù)面影響。

（四）體制機(jī)制不健全，制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展

目前，戶(hù)籍、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、土地、財(cái)政體制、金融等方面體制機(jī)制改革滯后，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策不協(xié)調(diào)，政府管理方式有待創(chuàng)新，履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能難度大，行政體制改革滯后制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的制約因素

（一）人口紅利流失嚴(yán)重

隨著東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，高層次人才及成熟產(chǎn)業(yè)工人“東南飛”現(xiàn)象比較突出，甚至一般人口流失問(wèn)題都十分嚴(yán)重，社會(huì)人口老齡化嚴(yán)重，已出現(xiàn)“未富先老”現(xiàn)象。截至2013年底，哈爾濱市60歲以上老年人口為164.05萬(wàn)人，老年人口占總?cè)丝诘?6.5%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。其中，農(nóng)村留守老年人達(dá)30萬(wàn)，占農(nóng)村老年人口的40%。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，哈爾濱農(nóng)村空巢家庭已達(dá)到71.3%。哈爾濱在輸出人口方面付出了巨大公共成本的同時(shí)，又要承擔(dān)與轉(zhuǎn)移人口相關(guān)聯(lián)、責(zé)任和投入更大的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)成本，輸出地的雙重責(zé)任和壓力都十分巨大。

（二）土地優(yōu)勢(shì)受到制約

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市農(nóng)村居民用地面積為1243平方公里，戶(hù)均宅基地面積976.9平方米，是規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)（350平方米/戶(hù)）的近3倍多，超出規(guī)定面積798平方公里。如果激活這些集體建設(shè)用地資源，不但可以復(fù)墾出上百萬(wàn)畝的耕地，而且可以成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的“聚寶盆”和“蓄金池”。但是目前受制于相關(guān)制度瓶頸，國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)少，土地性質(zhì)變更難，特別是城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

（三）政府投入及債務(wù)壓力較大

上半年，全市固定資產(chǎn)投資增速逐月放緩。阿城、方正、通河投資總量回到了5、6年前的水平。地方公共財(cái)政預(yù)算收入，市本級(jí)下降了5.7%，區(qū)級(jí)和縣級(jí)分別下降了7.9%和20.5%，通河、尚志分別達(dá)到了42.2%、40.2%。同時(shí)，已進(jìn)入償債高峰期，2015年市級(jí)需償還的直接債務(wù)本息規(guī)模高達(dá)300.6億元。同時(shí)，土地出讓金也大幅減收，對(duì)到期政府債務(wù)的按時(shí)償還造成了較大影響。在地方政府去債務(wù)化和房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存化的雙重壓力下，也致使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化面臨強(qiáng)制性調(diào)整局面。

三、推進(jìn)哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新思路，科學(xué)謀劃，頂層設(shè)計(jì)哈爾濱小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略

1.注重統(tǒng)籌，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)有序推進(jìn)。一是統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)編制好各項(xiàng)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要將交通、能源、電信、環(huán)境治理、園林綠化、給排水、歷史文化名城保護(hù)等專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，與小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)有效銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好彼此之間的關(guān)系。二是鎮(zhèn)村建設(shè)要融合。從自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)條件、生態(tài)狀況等實(shí)際出發(fā)，因地制宜，循序漸進(jìn)地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理歸并，培育中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)，并注重提升小城鎮(zhèn)的功能，切實(shí)提高新型城鎮(zhèn)化水平。

2.科學(xué)定位，建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系。通過(guò)實(shí)施“擴(kuò)區(qū)并市”的戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展尚志、雙城兩大中心城市，進(jìn)一步增強(qiáng)這兩個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射帶動(dòng)力。在繼續(xù)完善現(xiàn)有的中等城市的同時(shí)，還要兼顧到小城市的發(fā)展，使小城市逐漸的進(jìn)入中等城市的行列。同時(shí)，對(duì)縣城一級(jí)的小城鎮(zhèn)也注重其規(guī)劃，可以對(duì)具發(fā)展?jié)摿^大的縣城按照小城市模式來(lái)規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)梯次的建設(shè)，形成大中小城市共同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

（二）多管齊下，打破制約，推動(dòng)哈爾濱小城鎮(zhèn)建設(shè)從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變

1.造就大批高素質(zhì)創(chuàng)新人才。一是按照國(guó)家提出的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的總體思路，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略理念轉(zhuǎn)化成為各級(jí)政府和企業(yè)的行動(dòng)指南，把創(chuàng)新教育列入各級(jí)干部年度培訓(xùn)的主要內(nèi)容；切實(shí)保護(hù)好知識(shí)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)好各類(lèi)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的合法權(quán)益；充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)政策作用，引導(dǎo)激發(fā)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性，促進(jìn)創(chuàng)新性人才大量涌現(xiàn)，激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)新活力。二是實(shí)施創(chuàng)新型科技人才隊(duì)伍建設(shè)工程，培育一批科技領(lǐng)軍人才、一批科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和一支創(chuàng)新型科技人才骨干隊(duì)伍，注重培養(yǎng)挖掘本地創(chuàng)新型人才。

2.在盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地上，爭(zhēng)取中央和省的政策支持。一是打破集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不允許征為國(guó)有建設(shè)用地的限制，真正建立集體與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)、同價(jià)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。二是打破征地區(qū)片綜合地價(jià)2至3年調(diào)整一次，并由省政府批準(zhǔn)的限制，授予市縣政府對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)制定、調(diào)整和實(shí)施的權(quán)力，確定調(diào)整的原則是提高標(biāo)準(zhǔn)、減少區(qū)片、縮小價(jià)差，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益。三是打破設(shè)施農(nóng)業(yè)用地受基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的限制，允許對(duì)溫室大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的附屬生產(chǎn)設(shè)施用地比例適當(dāng)增加，并可集中使用，以促進(jìn)農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；a(chǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.在加大投入和防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上爭(zhēng)取中央和省更大支持。在爭(zhēng)取國(guó)家加大投入力度的同時(shí)，一是在新增債務(wù)方面，建議國(guó)家在核定新增債務(wù)額度時(shí)，能夠考慮北方城市存量債務(wù)規(guī)模較大、后續(xù)資金需求多，而財(cái)政基礎(chǔ)較弱、財(cái)力困難的實(shí)際情況，對(duì)新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目給予核定一定額度，以滿(mǎn)足在建項(xiàng)目和民生項(xiàng)目的急需。二是在存量債務(wù)方面，為避免出現(xiàn)債務(wù)逾期，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議國(guó)家在核定哈爾濱市債券置換額度時(shí)，能夠?qū)鶆?wù)利息包含在內(nèi)，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)現(xiàn)有存量債務(wù)本息實(shí)行全額覆蓋，以化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是在發(fā)行債券方面，鑒于副省級(jí)城市財(cái)政體制相對(duì)完善，財(cái)力統(tǒng)籌能力相對(duì)較強(qiáng)的實(shí)際，建議給予副省級(jí)城市自行發(fā)債的權(quán)力。

（三）遵循規(guī)律，擴(kuò)大消費(fèi)，開(kāi)拓小城鎮(zhèn)建設(shè)更多依靠投資消費(fèi)協(xié)調(diào)拉動(dòng)新局面

1.上項(xiàng)目促基層。一是按照“產(chǎn)業(yè)結(jié)合、資本整合、產(chǎn)城融合”的思路，緊盯縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目做好謀劃包裝工作。二是在招商引資方面要主動(dòng)搭建平臺(tái)，調(diào)動(dòng)多方參與的積極性，建立城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟組織，指導(dǎo)社會(huì)資本按照板塊、眾籌方式進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。三是要切實(shí)抓好整縣（市）城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)、多規(guī)合一試點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)基層特別是試點(diǎn)地區(qū)的工作指導(dǎo)和服務(wù)，主動(dòng)幫助基層解決發(fā)展中的難題，集中破解一批體制機(jī)制障礙。

2.積極擴(kuò)大城鎮(zhèn)化消費(fèi)。擴(kuò)大哈爾濱城鎮(zhèn)化消費(fèi)，要從實(shí)際出發(fā)，選好重點(diǎn)工作領(lǐng)域。一是建議要把握住戶(hù)籍改革機(jī)遇，善于利用戶(hù)改杠桿充分釋放房地產(chǎn)市場(chǎng)活力及拉動(dòng)力，解決重點(diǎn)區(qū)域商品房空置壓力。二是加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，充分利用新型城鎮(zhèn)化及“一帶一路”戰(zhàn)略投資導(dǎo)向，抓好城鎮(zhèn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)步伐。三是促進(jìn)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)，積極研究相關(guān)辦法，整合創(chuàng)建一批農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園和美麗鄉(xiāng)村，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市各類(lèi)工商資本、技術(shù)、人才，特別是大學(xué)生、產(chǎn)業(yè)工人、外出務(wù)工人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)或養(yǎng)老度假，更好發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)。

（四）因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，不斷推廣成功的工作經(jīng)驗(yàn)和模式

2006年以來(lái)，哈爾濱在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面形成了“工業(yè)企業(yè)支撐、圍繞園區(qū)集聚、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、合作組織引領(lǐng)、村莊資源整合、集體經(jīng)濟(jì)壯大、生態(tài)建設(shè)助推”等一批發(fā)展典型。從哈爾濱積累形成的可復(fù)制可推廣的城鎮(zhèn)化模式出發(fā)，因地制宜分類(lèi)指導(dǎo)，不斷推廣成功的工作經(jīng)驗(yàn)和模式。

哈爾濱縣域城鎮(zhèn)化模式歸納起來(lái)，大體有四種主要模式，包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)模式、產(chǎn)城融合模式、強(qiáng)鎮(zhèn)強(qiáng)村發(fā)展模式、合作組織帶動(dòng)模式。建議在進(jìn)一步深入總結(jié)基礎(chǔ)上，按照因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)原則，加快面上鋪開(kāi)。一是著手研究部分人口集聚程度高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件相對(duì)較好的縣域?qū)崿F(xiàn)撤縣設(shè)市。二是推動(dòng)重點(diǎn)城鎮(zhèn)率先發(fā)展。三是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（五）立足市情，制度創(chuàng)新，為哈爾濱小城鎮(zhèn)建設(shè)提供持久動(dòng)力

1.建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。一是轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，加強(qiáng)政府監(jiān)管能力，確保全市編制總量不突破，行政成本不增加。二是深入總結(jié)全市重點(diǎn)中心鎮(zhèn)體制改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步遴選5-8個(gè)不同等級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)。三是向試點(diǎn)城鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，推動(dòng)試點(diǎn)城鎮(zhèn)調(diào)整管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能、完善管理功能、優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新人事編制管理、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。

2.積極探索小城鎮(zhèn)管理體制改革。一是加快小城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，健全城鄉(xiāng)資源良性互動(dòng)的市場(chǎng)體系，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。二是賦予小城鎮(zhèn)政府在發(fā)展和管理小城鎮(zhèn)方面必要的事權(quán)和人權(quán)，允許小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地使用權(quán)采取作價(jià)入股、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式參與小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)。按照分稅制原則建立新型的財(cái)政分配關(guān)系，分配比例上要盡量向小城鎮(zhèn)傾斜，從財(cái)政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)提供充足的調(diào)控資金。

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）07-0061-02

收稿日期：2016-04-07

作者簡(jiǎn)介：李永亮（1981-），男，山東德州人，講師，研究方向：理論經(jīng)濟(jì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。