張亮

“穹頂之下”
——跨區(qū)域治理霧霾的法治化路徑探討

張亮

經(jīng)濟發(fā)展會造成一定的環(huán)境污染，如何妥善處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系是需要關(guān)注的問題，如何通過法治化來加強環(huán)境保護是需要研究的問題。環(huán)境污染特別是大氣污染有很明顯的區(qū)域性特點，區(qū)域聯(lián)合治理是解決污染的關(guān)鍵所在，區(qū)域聯(lián)合治理的法治化手段在整個過程中更是起到舉足輕重的作用。在此之前，我國部分地區(qū)已經(jīng)有過區(qū)域聯(lián)合治理法治化路徑的前例，例如：京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的法治化途徑，蘇浙滬地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理海洋污染的法治化研究。筆者通過對相關(guān)案例及法律制度的研讀以及實地考察，總結(jié)出了區(qū)域聯(lián)合治理霧霾所面臨的幾個關(guān)鍵問題及其解決辦法。

霧霾；跨區(qū)域聯(lián)合治理；公益訴訟；司法管轄

中國的GDP從1978年開始，每年都在遞增。自2006年之后，中國GDP的增長呈直線上升的態(tài)勢。目前中國GDP總值，在世界上已經(jīng)趕超日本，緊隨美國的腳步。中國經(jīng)濟發(fā)展的背后也存在著嚴重的環(huán)境污染，從環(huán)保部的官網(wǎng)中我們可以看到一些經(jīng)濟發(fā)達的省域AQI指數(shù)與經(jīng)濟發(fā)展狀況呈現(xiàn)明顯的反比趨勢，而且之間的差距也被拉得越來越大?？v觀各國的歷史，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革的過程中，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾是一直存在的。在前車之鑒的指引下，希望中國能夠吸取教訓，妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩者之間的關(guān)系。

京津冀地區(qū)在地域上互相接壤，都是我國重要的工業(yè)區(qū)。但同時也是我國三大污染區(qū)中最為嚴重的，該地區(qū)城市密集比較大，人口較多。三個地區(qū)地方法律制度比較完善，人們的法制意識也都比較強。單獨的解決地區(qū)的污染沒有區(qū)域聯(lián)合治理的效果好。因此，京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理是現(xiàn)實所需。

京津冀地區(qū)毗鄰海洋，常年受海陸季風的影響，上風向地區(qū)的污染空氣在季風的作用下經(jīng)常被帶到下風向地區(qū)，區(qū)域之間的污染經(jīng)常影響到周圍地區(qū)。因此，京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾是有科學依據(jù)的。

京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的法治化路徑是必須的，然而法治化的方法在實行的過程中卻又面臨著一些現(xiàn)實性的問題，環(huán)境污染管理的地域僵化，環(huán)境污染的司法管轄問題等等都是在實踐中遇到的問題。

一、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的法律制度不完善

與京津冀地區(qū)環(huán)境跨區(qū)域治理與協(xié)作，不僅是區(qū)域政府之間行政職能行為，也是環(huán)境法治所要求的法律行為。因此，必須依法進行。目前，以京津冀地區(qū)為代表的環(huán)境跨區(qū)域治理與協(xié)作法律制度不完善比較突出，沒有系統(tǒng)的完善的環(huán)境區(qū)域治理法律制度，這對區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的實踐造成了比較大的阻礙。其次，區(qū)域聯(lián)合治理霧霾需要建立相應(yīng)的立法機制，這個立法機制是管理區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的共同機制，不是偏向于，或者照顧于某一個地區(qū)的立法機制，區(qū)域聯(lián)合治理霧霾共同立法機制需要顧全大局，在立法的過程中要充分考慮各方利益的協(xié)調(diào)。再者，有一些立法人員觀念比較落后，還是注重于保護一些經(jīng)濟方面的利益，或著就是比較偏向于自己所在地區(qū)的利益，不注重區(qū)域的共同利益。

二、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾缺乏共同的執(zhí)法機關(guān)

根據(jù)對京津冀地區(qū)過去和目前霧霾治理的執(zhí)法情況考察，基本上以各省、市各自組織開展的執(zhí)法治理，和以各職能部門組織開展的執(zhí)法治理等形式進行，這種各自為政的執(zhí)法方式存在很多的弊端。

（一）局限性比較突出

京津冀地區(qū)各自開展的霧霾執(zhí)法治理與跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾要求不相匹配。首先，其執(zhí)法主體組織單一，無法實現(xiàn)集中支配與統(tǒng)一調(diào)度等要求；其次，其霧霾治理執(zhí)法服務(wù)的區(qū)域局限性明顯，無法實現(xiàn)對京津冀地區(qū)環(huán)境整體執(zhí)法目標；再次，對涉及跨行政區(qū)域的相關(guān)矛盾糾紛時，無法有效實施跨區(qū)域治理與協(xié)調(diào)等執(zhí)法效果，無法與京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾實行有效對接。

（二）部門之間的協(xié)作作用缺乏

根據(jù)對一些職能部門以往霧霾污染治理執(zhí)法調(diào)查，他們大多以各自組織執(zhí)法治理。而分散型的執(zhí)法治理缺陷比較突出，執(zhí)法利益本位主義比較普遍，有關(guān)信息互通和共享機制缺失；各部門執(zhí)法中缺乏通力協(xié)作，執(zhí)法治理中如遇職能交叉性問題，容易發(fā)生執(zhí)法矛盾；由于各自分散的多頭執(zhí)法，不但弱化了執(zhí)法治理的作用，而且造成了執(zhí)法資源和成本的浪費以及難以形成合理執(zhí)法等。

（三）難以呈現(xiàn)聯(lián)合治理的實效

各職能部門各自為政造成了聯(lián)合治理名不副實，資源和成本投入?yún)s難以收獲實際的效益。長此以往，跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾只會變成一紙文書。

三、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的司法管轄問題

環(huán)境污染，尤其是涉及水和大氣的污染，污染行為地和損害結(jié)果地往往不在同一行政區(qū)域，具有跨行政區(qū)域的特征。因此，更容易衍生各行政區(qū)域為了保護狹隘的地方利益，對位于本行政地區(qū)但是污染其他行政區(qū)域的污染企業(yè)，采取放任，甚至保護的措施，最終污染了環(huán)境，損害了更廣范圍內(nèi)的整體利益。

京津冀地區(qū)常年受海陸季風的影響，對于霧霾這種大氣污染，處于上風方向的區(qū)域往往會對下風方向的區(qū)域造成危害。然而，現(xiàn)行的法律法規(guī)對于這種案件的應(yīng)對僅僅只有指定管轄。在我國，法院制度雖然獲得了一定的進步，但是依然存在諸多干擾法院獨立、公正行使審判權(quán)的現(xiàn)象，司法地方化表現(xiàn)得尤為突出。法院在人、財、物的管理上受制于各級地方政府，司法活動受到地方因素的較大影響，甚至淪為了地方保護主義的實施工具。因此，跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的司法管轄問題是一個現(xiàn)實的迫切需要解決的問題。

京津冀地區(qū)跨區(qū)域治理霧霾中存在的上述一系列問題，從根源上說是由于行政壁壘引發(fā)的政策、法規(guī)不統(tǒng)一導致，如果要從根本上解決上述問題必須將區(qū)域協(xié)作通過統(tǒng)一立法的模式走法治化的道路才能解決京津冀地區(qū)跨區(qū)域治理霧霾過程中所遇到的一系列問題。針對京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾存在的問題，從法治化治理路徑提出相應(yīng)的建議。

四、跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾的完善建議

（一）形成統(tǒng)一的區(qū)域立法主體

由于京津冀地區(qū)屬于省級區(qū)域，現(xiàn)階段還沒有通過形成統(tǒng)一的區(qū)域立法主體，對此可以考慮以下兩種模式：

模式一：京津冀三地基于霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理這一共同目標，通過三地合作方式，在其中某一地成立專門的區(qū)域行政立法機構(gòu)，獨立承擔區(qū)域行政立法工作。該立法機構(gòu)應(yīng)該是獨立于其他任何一地的立法機構(gòu)，在立法過程中不受制于任何一地的干預(yù)。

模式二：京津冀三地建立松散型的區(qū)域行政立法聯(lián)席會議制度，即三地省級政府定期或不定期地就區(qū)域霧霾環(huán)境治理立法事項進行溝通、協(xié)調(diào)與合作，具體的區(qū)域行政立法工作則由具有行政立法權(quán)的某一個或者幾個地方政府承擔。需要注意的是這些具有行政立法權(quán)的政府在立法過程中要兼顧三地政府的意見，不能有地域偏向性，否則聯(lián)席會議就僅僅只是一個形式，看不到任何的實際效果，而且會造成各種資源的浪費。

就上述兩個模式而言，如果選擇模式一設(shè)立跨區(qū)域的立法機構(gòu)，對于統(tǒng)一區(qū)域行政立法和推動立法在區(qū)域所轄范圍內(nèi)得到執(zhí)行而言是最佳的選擇，但是就我國目前的國家組織體制和立法體系而言，如果用這種方式實現(xiàn)區(qū)域法治統(tǒng)一，將會排斥地方政府在區(qū)域立法協(xié)作中的主導地位，缺乏反復(fù)博弈的立法成果很難在區(qū)域內(nèi)順利實施。如果選擇模式二，雖然看似松散、柔性，沒有取得體制上的突破，但是就目前霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理的現(xiàn)實而言，區(qū)域立法本身不是簡單的統(tǒng)一法制，而是給各個地方政府一個法制協(xié)調(diào)的平臺，從而通過溝通與協(xié)商，以達到利益的平衡與合作，也只有將京津冀三地政府納入到立法博弈的過程中來，三地合作就霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理的立法才能為各方所接受，并不會影響最終的實施效果。因此，目前京津冀三地政府在霧霾環(huán)境的跨區(qū)域治理立法中，選擇第二種較為松散的模式比較符合實際情況。

（二）有效利用好公益訴訟在解決跨區(qū)域霧霾治理中的作用

霧霾污染事件往往會波及到周圍地區(qū)，對于這樣的跨區(qū)域污染事件，公益訴訟能夠很好地維護當事人的利益，對于霧霾的治理和監(jiān)管也起到一定的作用。

梁慧星教授認為：公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而是與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系的訴訟。值得探討的是具備什么條件的個人和團體才是正當當事人，或者才是當事人適格。由于公益性組織是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關(guān)公共利益更為關(guān)注，可以成為公益訴訟的積極推動者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團體，應(yīng)當具有公益訴訟的訴訟資格。公益訴訟在解決京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾案件過程中主體資格問題是關(guān)鍵所在。

公益訴訟制度自身有其他制度無可比擬，無法替代的優(yōu)越性：它在某種意義上彌補了法律制度上的缺陷，為提高國民素質(zhì)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮一定的作用。其運作帶來的法律效益遠遠超過它所帶來的不足之處，環(huán)境公益訴訟不但可以填補由于行政疆域的約束而造成的監(jiān)管空白，而且還是監(jiān)督行政權(quán)利的重要途徑。公益訴訟在京津冀地區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合治理霧霾過程中起到了關(guān)鍵性的作用，對于京津冀地區(qū)的環(huán)境保護意義深遠。

（三）成立專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)來解決跨區(qū)域的霧霾污染事件

如前所述，由于季風的影響，處于上風方向的霧霾污染地區(qū)經(jīng)常影響到處于下風方向的地區(qū)，對于此類案件的管轄以往通常是按照指定管轄來處理的。在不修改現(xiàn)行《人民法院組織法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》等法律的前提下，跨行政區(qū)域環(huán)境司法管轄可以通過指定管轄的路徑實現(xiàn)。這也是實踐中大部分環(huán)保法庭所選擇的路徑。然而，指定管轄只是短期的應(yīng)急措施，不是長遠之計。

盡管通過指定管轄，可以在一定程度上實現(xiàn)特定行政區(qū)域范圍內(nèi)的跨區(qū)域司法管轄。但是，指定管轄畢竟不是一種常態(tài)制度設(shè)計，而是一種個案式的處理方式，必然存在著不確定性。更重要的是，指定管轄并未對現(xiàn)行的司法體制進行根本性改變，實效有限。

因此，通過指定管轄實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄只能作為一種短期內(nèi)的應(yīng)急措施。如果想要更好地發(fā)揮跨區(qū)域管轄的功能，就必須對現(xiàn)行的涉及司法管轄權(quán)的法律進行修改，徹底或局部改變現(xiàn)行的司法體制，從立法上確立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。最優(yōu)的路徑是按照專門法院的模式設(shè)置環(huán)境法院，實現(xiàn)對環(huán)境案件的專屬管轄。目前最高人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，全國各地也有一百多家法院設(shè)立了不同類型的環(huán)保法庭。但是，這些環(huán)保法庭無一例外都是普通法院的內(nèi)設(shè)或派出機構(gòu)。在法院管轄制度沒有總體變動的條件下，這些環(huán)保法庭在跨區(qū)域管轄方面的作為相當有限。因此，我國應(yīng)當逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源專門審判機構(gòu)。

根據(jù)我國《人民法院組織法》第二十八條的規(guī)定，專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。因此，想要通過設(shè)立專門法院的路徑實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法管轄還需要全國人大常委會制定相應(yīng)的法律或授權(quán)。

跨區(qū)域治理霧霾的法治化道路是漫長的，過程也必然是曲折的，但是跨出了第一步就要將這條路走完。美麗的春天雖然未到，但酷寒的深冬已經(jīng)遠去。

張亮，男，江蘇大學法學院學生。

D922.68

A

1008-4428（2016）11-134-03

此為“江蘇大學2016年大學生實踐創(chuàng)新訓練校級一般項目”：“穹頂之下”——跨區(qū)域治理霧霾的法治化路徑探討的研究成果。