張麗新

（中共黑龍江省委黨校，哈爾濱150080）

“三張清單”推進政府履職盡責

張麗新

（中共黑龍江省委黨校，哈爾濱150080）

十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，并提出權(quán)力清單、負面清單和責任清單的管理模式。轉(zhuǎn)變政府職能是理順政府與市場關系的關鍵所在。加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平。因此，政府應帶頭自我革命，要全面推行“三張清單”管理制度，從制定清單、清單的動態(tài)管理、監(jiān)管等方面逐步完善清單制度，推進政府履職盡責。

三張清單；政府；職責

十八屆三中全會、四中全會提出，推進依法全面履行政府職能，加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平。正如李克強總理在出席2014天津達沃斯論壇開幕式時強調(diào)的，中國全面深化改革未有窮期，政府應帶頭自我革命，要全面推行“三張清單”管理制度，規(guī)范政府權(quán)力運行。

一、正確理解“三張清單”

“三張清單”的核心要義是規(guī)范行政權(quán)力運行、推動政府履職盡責。其實就是激發(fā)市場活力、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、推動社會發(fā)展。

“權(quán)力清單”規(guī)定政府應該干什么，給權(quán)力劃出邊界，要求權(quán)力在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使，不能濫用。拿出“權(quán)力清單”，把政府能干什么清清楚楚、詳細列出來，凡是清單中有的，政府可以干，清單上沒有的，政府就不能干。一旦權(quán)力行使超出邊界，就要承擔相應的責任，有了“責任清單”，政府就得有作為，要求政府依法積極履責。把政府的責任貫穿市場運行全過程。比如，市場會形成壟斷，壟斷會抑制市場活力，政府就得反壟斷；再如，在市場環(huán)境下不可避免地會有假冒偽劣、坑蒙拐騙的現(xiàn)象，政府就要時時睜大眼睛，除雜草。這樣，政府這個“裁判員”才公正，這個“守護神”才管用。而“負面清單”強調(diào)市場、社會的權(quán)利范圍。通過設定“負面清單”，表面上看，好像是告訴企業(yè)，哪些“高壓線”不能碰，哪些事情不能做。其實更重要的信號是告訴企業(yè)，除了不能碰的這些以外，其它都可以做，政府不再干預更多不必要的事項。因此，有了“負面清單”，政府就不能亂作為，也不能任性，更不能隨便去干預市場。

通俗地理解，三張清單就是解決三個問題。一是管什么？明確政府的責任，就是要種好“責任田”，當好“服務員”；二是怎么管？要不斷創(chuàng)新完善政府的管理方式；三是管不好了怎么辦？要有問責追究的制度，針對目前實踐運行當中產(chǎn)生和發(fā)現(xiàn)的一些問題和現(xiàn)象，起到糾偏的作用。

二、推進“三張清單”進程中存在的問題

（一）清單制定的角度

1.政府自身制定。政府自身制定清單這種自導自演的方式不利于真正把政府放在陽光之下，沒辦法完全使權(quán)力與責任掛鉤，實現(xiàn)清單的完整意義。如果制定的程序不合理，程序的結(jié)果也必然不合理。

2.各地制定清單標準不統(tǒng)一。中央提出推進清單制度以來，各省都在按照自己的理解確定清單的原則、規(guī)格。但各地清單制度推進情況并不一致，也沒有統(tǒng)一的標準，有的地區(qū)是以省為單位，統(tǒng)籌設計、梯次推進；而有的地區(qū)是全省分級同時推動，省、市、縣三級分別設定清單，如浙江、湖北；還有一些省份省內(nèi)一些市縣已經(jīng)率先實現(xiàn)了清單制度，而省級政府是2014年下半年才正式啟動這項工作的，如黑龍江。

（二）權(quán)力下放不配套導致銜接不到位

權(quán)力下放不配套易使簡政放權(quán)出現(xiàn)真空地帶，不僅沒有激發(fā)出改革活力，反而造成管理“盲區(qū)”，導致工作混亂，進而引起不滿。此外，在社會組織承接的問題上出現(xiàn)“紅頂中介”現(xiàn)象，即一些社會中介組織變成了“二政府”，依靠政府的這種官辦背景變相審批收費，有人比喻這些“紅頂中介”是“戴市場的帽子、拿政府的鞭子、收企業(yè)的票子”。“紅頂中介”現(xiàn)象的存在其實就是政府簡政放權(quán)不夠徹底的表現(xiàn)，有些政府部門不愿意放權(quán)，既迫于壓力得放，但還想著通過另外一種形式管一管，根本原因在于有了政府部門的允許或者默認。

現(xiàn)在政府確實在向社會組織放權(quán)，但問題是社會組織能不能承接住政府轉(zhuǎn)移的職能。2015年兩會上安徽省政協(xié)副主席趙韓提到：安徽省有社會組織22356個，僅有不到28%通過定向委托、項目資助等方式承接了政府轉(zhuǎn)移的公共服務事項。安徽的現(xiàn)象不是個例，在很多地方都發(fā)生過類似情況：政府發(fā)布轉(zhuǎn)移目錄之后，有的事項根本沒有社會組織來申請承接；有的社會組織承接相關事項之后，也完成得不好。社會組織本身的承接能力有待提升。

（三）法律法規(guī)不完善

在試點工作中，發(fā)現(xiàn)有些權(quán)力依據(jù)的法律法規(guī)已經(jīng)過時了；還有些權(quán)力在不同部門均有明確有效的法律依據(jù)，在確定行政權(quán)力責任主體時會產(chǎn)生矛盾，導致部門與部門之間職責不清。如衛(wèi)生局、市場監(jiān)管局關于化妝品、保健食品等領域的管理職權(quán)重疊、交叉，造成了多頭管理。

還有一些試點地區(qū)在對行政權(quán)力梳理發(fā)現(xiàn)：無法定依據(jù)或法定依據(jù)不足的；長期不使用的；不符合本地實際情況、無保留必要的。如果這些權(quán)力繼續(xù)保留著，一方面分散政府管理資源的配置，另一方面也不符合現(xiàn)階段體制改革的發(fā)展方向。而基層對行政權(quán)力的法律淵源無實際修改、調(diào)整權(quán)力，這就需要從國家層面對行政權(quán)力的法律淵源加強清理或相應的調(diào)整。

三、推進三張清單制度的思路建議

（一）健全法律法規(guī)

清單的制定、修改必須以法律為依據(jù)。全面審核行政權(quán)力的合法性，保證清單與法的同一性。這就要求，從權(quán)源上依法核定權(quán)力。制定清單前，對權(quán)力清理過程中，現(xiàn)有的行政權(quán)力存在交叉、重疊的問題。通過法律法規(guī)不合理事項修改或取消，進一步明確權(quán)力來源和所負職責，對權(quán)力進行規(guī)范和確認，保證權(quán)力來源合法。

除了權(quán)力來源合法之外，還要從范圍上依法界定權(quán)限。也就是給權(quán)力劃定一個區(qū)間，針對一些部門和崗位權(quán)力過大、容易滋生腐敗的自由裁量權(quán)依法制定標準，對各項自由裁量權(quán)的行使范圍、條件等進行細化和量化。怎樣把自由裁量的處罰權(quán)運用恰到好處，來縮小彈性空間，也是制定清單時需規(guī)范的問題。

（二）規(guī)范權(quán)力運行

各級政府和政府部門在制定清單之后，還應明確權(quán)力運行程序，把大量單行法律、法規(guī)，分散規(guī)定的權(quán)力程序歸納統(tǒng)一在一起，以方便政府和政府部門遵循，讓市場主體真正了解政府的權(quán)力運行程序，依據(jù)這個運行程序維護自身的合法權(quán)利，也方便行政相對人監(jiān)督。

針對不同地區(qū)的差異，在制定清單中必須做到內(nèi)容統(tǒng)一、明確。至少應該列舉行政權(quán)力的基礎內(nèi)容，例如所屬類別、實施主體、實施依據(jù)等，從便民高效的角度，也可以把辦事流程、監(jiān)督電話、救濟途徑等內(nèi)容再納入清單。而在實踐中，考慮制定清單工作的復雜性、艱巨性，可以先把基礎內(nèi)容納入到清單當中，等條件成熟后，再把其他內(nèi)容納入清單。這樣，既考慮清單的內(nèi)容統(tǒng)一性，又能根據(jù)實際情況逐步推進。

（三）做好權(quán)力銜接

1.解決政府內(nèi)部權(quán)力銜接問題。在上下級政府權(quán)力銜接問題上要注意“中梗阻”現(xiàn)象。比如省級政府，一方面要承接中央下放的職能，另一方面還要繼續(xù)向下放權(quán)，會不會出現(xiàn)有利益的權(quán)力被截留、沒利益的權(quán)力被放下的問題。因此，在編制清單時，必須體現(xiàn)不同層級政府之間的履職重點。具體說：（1）制定不同層級、不同地區(qū)政府清單模板。尤其對市、縣政府的行政權(quán)力實行標準化配置，使市、縣政府形成基本統(tǒng)一、權(quán)責一致的權(quán)力架構(gòu)。（2）在下放權(quán)力的同時，要充分考慮基層政府的實用性和承接能力，堅持權(quán)力與能力同時下放，真正讓基層政府接得住、用得上。在下放權(quán)力時先是上下級政府及時溝通，對于應該下放但一時承接有困難的權(quán)力事項，設置一個培育承接能力的過渡過程。通過財政轉(zhuǎn)移支付、加強業(yè)務培訓和提供技術(shù)服務等途徑，引導行政資源向市縣和基層傾斜，讓基層政府有能力接得住，這樣下放的權(quán)力才能逐步落實。（3）根據(jù)權(quán)力事項的轉(zhuǎn)移情況，相應調(diào)整機構(gòu)編制人員，實現(xiàn)人力資源的合理配置。

2.提升社會組織的承接能力。要提升社會組織的承接能力必須破除“紅頂中介”現(xiàn)象，一方面，從政府的角度對社會組織進行扶持，培育社會組織進入公共領域的機制。在承接政府轉(zhuǎn)移職能過程中，清晰劃定政府和社會組織各自的權(quán)責、邊界，促進社會組織去行政化、去等級化。另一方面，建立科學的承接效果評估體系和制度。把承接效果作為今后承接政府職能的依據(jù)。對于公共服務績效好的社會組織，可以通過延續(xù)購買的方式，簡化購買程序。

（四）注重清單的動態(tài)調(diào)整

政府與市場、社會的邊界劃分不是一勞永逸的，應隨著市場發(fā)育狀況、社會發(fā)展程度、政府監(jiān)管能力等因素的變化及時調(diào)整政府與市場、社會的邊界，建立清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機制。同時，在政府與市場、社會的邊界劃分問題上不能“一刀切”，各地應結(jié)合本地實際，因地制宜推行清單制度。如上海自貿(mào)區(qū)實施負面清單后企業(yè)準入條件進一步放寬，但不是一成不變的。2014版“負面清單”和2013版相比就有了很大調(diào)整，特別管理措施由原來的190項調(diào)整為139項。2015年的《自貿(mào)區(qū)負面清單》在結(jié)構(gòu)上進行優(yōu)化，更加強調(diào)透明度與可操作性，進一步壓縮了負面清單的內(nèi)容，把特別管理措施調(diào)整為122項，而且清單上還特別標注了實施后，要適時調(diào)整。因此，根據(jù)法律法規(guī)和機構(gòu)職能調(diào)整情況對清單定期修改完善，確保清單科學有效、與時俱進。

（五）做好監(jiān)管

列清單時，主要靠政府自查、自報，自我剔除部門審批事項與職能，包括人大、民眾在內(nèi)的其他主體缺乏話語權(quán)。審批制度改革要防止“邊減邊增、明減暗增”的現(xiàn)象，這種“暗增”其實質(zhì)是政府掌控改革話語權(quán)。因此，應做好監(jiān)督。首先，責任明確到位，針對不同的崗位和職責、逐級分化、責任到家。其次，責罰制度明晰，從根本上加強公職人員的服務意識。最后，形成全方位、立體化的監(jiān)督、問責體系。此外，政府應善于借助社會力量，真正發(fā)揮好民眾、社會組織的監(jiān)督作用，保證清單制度落實到位。在推進清單制度過程中不斷拓寬公眾參與渠道，豐富政府提供服務的方式。比如通過開通熱線、建立官方網(wǎng)站、舉辦聽證會等渠道，為公眾搭建表達訴求的平臺。改變政府以往單一的自行“端菜”模式，實行按群眾所需“點菜”，然后政府照單“做菜”“端菜”的模式。

總之，通過推進“三張清單”制度能夠真正讓行政權(quán)力回歸本位，讓我們的政府更加履職盡責，讓企業(yè)和群眾享受到改革的紅利。

［1］李慧艷.我國“權(quán)力清單”制度運行路徑—以義烏市為例［J］.天水行政學院學報，2014（3）.

［2］何雨.責任清單：構(gòu)建基于社會治理背景下的權(quán)力清單制度核心［J］.上海城市管理，2014（7）.

［3］張麗新.權(quán)力清單制度：法治政府建設的新舉措［J］.黨政干部論壇，2015（1）.

［4］秦德君.“權(quán)力清單”上的誤區(qū)［J］.理論學習，2014（11）.

［責任編輯：金永紅］

D651

A

1005-913X（2016）10-0028-02

2016-08-20

黑龍江省專項課題（2016ZZD03）；2015年國家行政學院科研合作課題

張麗新（1978-），女，副教授，碩士，研究方向：公共管理與公共政策。