涂心語(yǔ)

去產(chǎn)能：環(huán)境治理的新機(jī)遇

涂心語(yǔ)

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的階段，“去產(chǎn)能化”就是實(shí)現(xiàn)此轉(zhuǎn)變的一個(gè)政策方針，在此政策下，環(huán)境治理也面臨著新的機(jī)遇。要利用好這個(gè)機(jī)會(huì)，就需要把握“去產(chǎn)能化”對(duì)環(huán)境治理的促進(jìn)作用及抑制作用。促進(jìn)作用體現(xiàn)在污染企業(yè)的減少和環(huán)保部門(mén)執(zhí)行力增大兩方面，抑制作用體現(xiàn)在政府財(cái)政收入減少進(jìn)而減少環(huán)境治理投資這一方面。政府需要保證促進(jìn)作用的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)減少抑制作用，可通過(guò)促使環(huán)保部門(mén)擁有更大執(zhí)行力，促使環(huán)保轉(zhuǎn)換為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素這兩點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

去產(chǎn)能；環(huán)境治理；促進(jìn)作用；抑制作用；政策建議

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入“三期疊加”的特殊時(shí)刻，三期即增長(zhǎng)速度換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期及前期刺激政策消化期。為了應(yīng)對(duì)這一時(shí)期的多重挑戰(zhàn)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，中央政府作出多條政策方針，其中之一便為“去產(chǎn)能化”。在2013年12月13日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成為2014年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，“去產(chǎn)能化”也成為最值得市場(chǎng)關(guān)注的結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)。雖然“去產(chǎn)能化”是迫于經(jīng)濟(jì)下行壓力所做出的轉(zhuǎn)型決策，但其對(duì)于環(huán)境治理來(lái)說(shuō)也是一個(gè)新的機(jī)遇。中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，每況愈下的大氣污染更是嚴(yán)重影響到城市居民的身心健康與日常起居，由于環(huán)境問(wèn)題的根源還在于前期的粗放型發(fā)展模式，故雖然環(huán)境治理略有成效，但仍達(dá)不到滿意的效果?！拔覈?guó)發(fā)展已經(jīng)到了必須加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的階段。生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的必然要求。”“去產(chǎn)能化”是對(duì)于過(guò)去發(fā)展模式的一種修正，這意味著中國(guó)的環(huán)境治理也可以步入一個(gè)新的臺(tái)階。如何利用好這個(gè)機(jī)遇，需要對(duì)以下兩點(diǎn)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

一、“去產(chǎn)能化”對(duì)環(huán)境治理的促進(jìn)作用

當(dāng)前城市污染的主要問(wèn)題是大氣污染、垃圾污染、水污染、噪聲污染及電磁波輻射污染等，其中又以大氣污染、垃圾污染和水污染對(duì)居民影響最為嚴(yán)重。引發(fā)此類污染固然是有規(guī)劃部門(mén)的原因，其對(duì)污染項(xiàng)目規(guī)劃不夠合理，而且目前國(guó)家在環(huán)境污染賠償方面也存在著一些難以解決的瓶頸，但究其根本還是老生常談的環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾問(wèn)題。粗放型發(fā)展方式帶來(lái)的重發(fā)展輕環(huán)保思維仍然占據(jù)統(tǒng)治地位，不少政府急于發(fā)展，對(duì)高能耗、高污染的項(xiàng)目放寬要求，甚至對(duì)某些審批程序不履行或不完全履行，經(jīng)常發(fā)生后期管理跟不上反而上項(xiàng)目比較積極的情況。發(fā)生這種問(wèn)題的根本原因還是考核指數(shù)問(wèn)題，國(guó)家要發(fā)展，就必須找到一套評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣從上而下才能良性運(yùn)行。目前我國(guó)的政績(jī)考核指標(biāo)以GDP為主，但其并沒(méi)有涵蓋環(huán)境指標(biāo)，這就造成對(duì)環(huán)境保護(hù)工作重視不夠，以犧牲環(huán)境為代價(jià)單方面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)造成不穩(wěn)定因素，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也不利于經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。而環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能往往又發(fā)揮得不夠充分，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常遭遇“無(wú)力可使”的窘境，權(quán)力不夠大是環(huán)保部門(mén)普遍存在的問(wèn)題。這種問(wèn)題的根源還是在于在粗放型發(fā)展模式中，發(fā)展是放在重中之重的位置，為了保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，必須犧牲掉一部分環(huán)境。

但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)到了必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的階段。環(huán)境污染問(wèn)題與工業(yè)直接相關(guān)，工業(yè)增加值占GDP比重與環(huán)境污染綜合指數(shù)之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，而第三產(chǎn)業(yè)比重的變化對(duì)環(huán)境污染的影響其實(shí)并不大。中國(guó)9大產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)為鋼鐵業(yè)、煤炭業(yè)、平板玻璃、水泥、電解鋁、船舶、光伏、風(fēng)電、石化產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中所形成的廢氣、廢水和固體排放物對(duì)環(huán)境造成了極大的污染。去產(chǎn)能便是讓其中低端附加值以及能源消耗量大的企業(yè)加速退出市場(chǎng)，特別是一些沒(méi)有核心競(jìng)爭(zhēng)力和先進(jìn)技術(shù)的“僵尸企業(yè)”。在此過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)大大減少工業(yè)污染物的排放，給環(huán)境治理減輕壓力。其次，去產(chǎn)能是迫于經(jīng)濟(jì)下行壓力而作出的決策，這意味著過(guò)去投資工業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已經(jīng)難以起到作用，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的依賴不像以前那么大，這便賦予了環(huán)保部門(mén)更多的施展空間。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有發(fā)展到產(chǎn)能過(guò)剩的階段，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)主要依靠投資工業(yè)，在國(guó)家普遍并不富裕的情況下，環(huán)保部門(mén)不可能有太大作為，因?yàn)閲?yán)格的執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，便意味著對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的阻礙，對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，擺脫貧困仍是首要之義。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，過(guò)去對(duì)經(jīng)濟(jì)增速貢獻(xiàn)的諸多工業(yè)產(chǎn)業(yè)反而成為經(jīng)濟(jì)下行壓力的主要來(lái)源之一，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在創(chuàng)新科技的推動(dòng)下不但有機(jī)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且能與去產(chǎn)能政策齊頭并進(jìn)，環(huán)保部門(mén)自然而然便擁有了更多的話語(yǔ)權(quán)。

有一點(diǎn)需要注意，西方國(guó)家是在已經(jīng)完成了工業(yè)化、現(xiàn)代化的條件下才開(kāi)始集中治理污染，而在當(dāng)時(shí)由于科技的進(jìn)步,世界范圍內(nèi)都催生了不同程度上的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，西方國(guó)家強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐與此基本同步，從而確保了產(chǎn)業(yè)有序替代接續(xù)，完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在此期間弱化了污染治理對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面作用。目前，中國(guó)東、中、西部三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展尚處于不同階段。沿海地區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化后期的前半階段，中部地區(qū)總體處于工業(yè)化中期的后半階段，而西部地區(qū)仍處在工業(yè)化中期的前半階段。中國(guó)還沒(méi)有徹底完成工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù)，中國(guó)目前的環(huán)境污染程度也遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家最為嚴(yán)重的時(shí)刻，但這并不意味著中國(guó)需要延后環(huán)境治理的步伐。率先邁入工業(yè)化的西方發(fā)達(dá)國(guó)家是在沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的情況下被迫走了先污染、后治理的道路，在此前車之鑒下，中國(guó)有太多經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)，完全可以適當(dāng)提前走上轉(zhuǎn)型之路。

二、“去產(chǎn)能化”對(duì)環(huán)境治理的抑制作用

在現(xiàn)行的環(huán)境治理機(jī)制下，地方財(cái)政收入狀況直接影響環(huán)境治理投入?！叭ギa(chǎn)能化”將通過(guò)對(duì)地方財(cái)政收入的影響進(jìn)而制約環(huán)境保護(hù)與污染治理投入。

財(cái)政收入與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)部門(mén)有很重要的聯(lián)系。社會(huì)產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成了財(cái)政收入，而不同的物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)創(chuàng)造了不同的社會(huì)產(chǎn)品，財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)部門(mén)結(jié)構(gòu)即來(lái)自國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不同部門(mén)提供的財(cái)政收入。我國(guó)目前財(cái)政收入主要來(lái)自于工業(yè)，其次是商業(yè)，其他一些第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)也是我國(guó)財(cái)政收入的重要來(lái)源。

工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，我國(guó)財(cái)政收入大部分來(lái)自于工業(yè)主要原因有三：其一，由于工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備等比較先進(jìn)，有機(jī)資金構(gòu)成較高，所以勞動(dòng)生產(chǎn)率也就相對(duì)較高，由此創(chuàng)造的國(guó)民收入也就較高。其二，除了一般稅收以外，國(guó)有企業(yè)的大部分盈利都要上繳國(guó)家，工業(yè)部門(mén)中存在的大量國(guó)有企業(yè)是財(cái)政收入的主要來(lái)源。其三，我國(guó)的稅制長(zhǎng)期以來(lái)以流轉(zhuǎn)稅為主體，工業(yè)部門(mén)在這部分上繳的稅收比重相當(dāng)高，雖然近年稅制不斷改革，逐步進(jìn)入雙主體稅制，但流轉(zhuǎn)稅的比重依舊相當(dāng)大。因此工業(yè)部門(mén)是財(cái)政收入的主要來(lái)源。

而產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)通常是地方經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，企業(yè)開(kāi)工生產(chǎn)不僅可以為當(dāng)?shù)貛?lái)巨大的GDP總量，而且還能在增加稅收方面做出巨大貢獻(xiàn)?！叭ギa(chǎn)能化”勢(shì)必會(huì)在短期內(nèi)影響到政府財(cái)政收入，從而制約環(huán)境治理投入。雖然環(huán)境治理狀況并不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境治理投資的增加而絕對(duì)變好，這里面還牽扯到投資效率的問(wèn)題，但投資總量的減少則一定對(duì)環(huán)境治理有不利影響。

三、政策和建議

由以上分析可以看出，“去產(chǎn)能化”對(duì)于環(huán)境治理有著雙重作用，如何利用“去產(chǎn)能化”的政策機(jī)會(huì)，對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生促進(jìn)作用，并化解抑制作用，達(dá)到共贏，是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。本文就此提出以下兩點(diǎn)建議：

（一）促使環(huán)保部門(mén)擁有更大執(zhí)行力

雖然在國(guó)家經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)下環(huán)保部門(mén)擁有更大的發(fā)揮空間，但也要有相關(guān)政策法規(guī)與之配合才能發(fā)揮其最大效力。一是要進(jìn)一步宣傳教育環(huán)境保護(hù)的重要性。環(huán)保工作歷來(lái)從宣傳開(kāi)始，不但地方政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)，社會(huì)公眾也應(yīng)對(duì)其生存環(huán)境給予高度關(guān)注。因此，從宣傳教育入手，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人及社會(huì)公民等的環(huán)境保護(hù)意識(shí)很有必要。二是進(jìn)一步疏通管理機(jī)制。對(duì)于環(huán)境保護(hù)，我國(guó)存在多部門(mén)多頭管理的問(wèn)題，應(yīng)理清其交叉職能，確定主次，確保環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管的地位，避免出現(xiàn)只爭(zhēng)權(quán)不擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象。三是進(jìn)一步完善環(huán)保法規(guī)體系。厘清《環(huán)境保護(hù)法》和其它單行環(huán)境法律的母子或上下位法的關(guān)系，使部門(mén)組織在立法起草時(shí)無(wú)法有利益偏向。同時(shí)，也要斟酌改動(dòng)現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中互相矛盾的條款項(xiàng)目，提升其權(quán)威性與可操作性，解決環(huán)境犯罪行為違法成本小的問(wèn)題，對(duì)其嚴(yán)重行為進(jìn)行責(zé)任和刑事追究。四是進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。不濫用人，提升環(huán)保隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和監(jiān)管能力，加強(qiáng)對(duì)其的培訓(xùn)課程。與此同時(shí)，要給予基層環(huán)保局行政執(zhí)行職能，使其成為執(zhí)法主體。

（二）促使環(huán)保轉(zhuǎn)換為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素

環(huán)保是一種創(chuàng)新，但要為它提供合適的環(huán)境。中國(guó)政府對(duì)某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)其實(shí)與父母教育子女是一個(gè)道理，在孩子還小的時(shí)候細(xì)心地呵護(hù)的確可以讓他健康成長(zhǎng)，但當(dāng)孩子成長(zhǎng)到一定年紀(jì)的時(shí)候繼續(xù)嚴(yán)加看管，只會(huì)束縛他的個(gè)性，局限他的發(fā)展，事實(shí)上這個(gè)孩子早已經(jīng)可以獨(dú)擋一面，適當(dāng)?shù)胤砰_(kāi)，他就會(huì)給你帶來(lái)驚喜。

在去產(chǎn)能的過(guò)程中，政府不能完全依靠行政手段，缺乏足夠法律依據(jù)和政策支撐，易遭到企業(yè)抵觸，也不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果，反而倒逼企業(yè)繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模占領(lǐng)市場(chǎng)。因此，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)傾向于對(duì)規(guī)則的制定和對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)行政手段、經(jīng)濟(jì)手段以及法律手段等的綜合運(yùn)用，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。大膽放開(kāi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)造成污染的產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)，由政府制定排污標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不合格的企業(yè)堅(jiān)決予以取締。這樣雖然會(huì)經(jīng)歷短期GDP的“陣痛”，但就長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，只要政府能創(chuàng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，就會(huì)不斷有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。這些企業(yè)代表著先進(jìn)綠色的生產(chǎn)技術(shù)，在滿足環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)也會(huì)為政府創(chuàng)造不亞于被取締企業(yè)的收入，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一種“雙贏”的策略。

另外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身就能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)這一點(diǎn)尤其不能忽視。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，其在技術(shù)方面的研發(fā)可以增強(qiáng)環(huán)境治理能力，但不止于此。環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身便是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一部分，它的產(chǎn)業(yè)鏈涉及方方面面，影響力很大，相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整部分便是由其帶動(dòng)，同時(shí)擴(kuò)充就業(yè)崗位，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加政府財(cái)政收入。

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F205

A

1008-4428（2016）04-83-02

涂心語(yǔ)，男，湖北襄陽(yáng)人，福建師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：制度創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展研究。