河南大學(xué)內(nèi)部控制與審計(jì)研究所　魯清仿　鄧曉靜

國(guó)家審計(jì)促進(jìn)重大決策執(zhí)行保障機(jī)制探究

河南大學(xué)內(nèi)部控制與審計(jì)研究所魯清仿鄧曉靜

國(guó)家重大決策文本的模糊性、執(zhí)行主體的自利性與府際關(guān)系的復(fù)雜性決定了重大決策的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的非線性性，從而為國(guó)家審計(jì)參與其中提供了可能。本文分析了國(guó)家審計(jì)在重大決策執(zhí)行過(guò)程中的作用，剖析了現(xiàn)有實(shí)踐中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了國(guó)家審計(jì)保障重大決策有效執(zhí)行的機(jī)制。

國(guó)家審計(jì)國(guó)家重大決策執(zhí)行保障機(jī)制

國(guó)家重大決策具有公共性、戰(zhàn)略性與原則性（周光輝，2011），同時(shí)也具有文本的模糊性，導(dǎo)致了國(guó)家重大決策與執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。在此過(guò)程中存在信息傳遞遞減與耗散、執(zhí)行主體的自利性及其環(huán)境因素等影響，致使國(guó)家重大決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)充滿了不確定性，如何抑制該過(guò)程中不確定性，實(shí)現(xiàn)重大決策的目標(biāo)，是我國(guó)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中亟需解決的難題。為了解決這一難題，2014年7月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)聯(lián)合其他部委發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則）。該文件的出臺(tái)明確了重大決策落實(shí)過(guò)程中各環(huán)節(jié)的職責(zé)，同時(shí)也提出要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確要求國(guó)家審計(jì)發(fā)揮其督察員的職能，保障國(guó)家重大決策落實(shí)。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家重大決策執(zhí)行的研究多從政策科學(xué)與公共行政學(xué)的角度，從國(guó)家審計(jì)視角分析如何保障國(guó)家重大決策執(zhí)行效果及效率的文獻(xiàn)并不多見(jiàn)。本文對(duì)國(guó)家審計(jì)參與保障國(guó)家重大決策執(zhí)行的作用分析進(jìn)行闡述，然后分析了國(guó)家審計(jì)發(fā)揮作用的局限性從而構(gòu)建了國(guó)家審計(jì)的保障機(jī)制。

一、國(guó)家審計(jì)在重大決策執(zhí)行過(guò)程中的作用分析

國(guó)家重大決策執(zhí)行的效果和效率將會(huì)影響或決定國(guó)家重大決策的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，是提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要手段（劉家義，2014）。因此，國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家重大決策執(zhí)行過(guò)程，保障國(guó)家重大決策執(zhí)行效果與效率成為可能。

（一）減少行政治理體制對(duì)重大決策執(zhí)行的不利影響國(guó)家重大決策通常是由中央政府制定，地方政府進(jìn)行執(zhí)行。作為國(guó)家重大決策的執(zhí)行主體，地方政府由于政府間權(quán)力及職責(zé)的模糊性影響了國(guó)家重大決策執(zhí)行的實(shí)際效果與效率。改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)現(xiàn)的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，地方政府只作為上級(jí)政府的代理。為了調(diào)動(dòng)地方的積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家打破了經(jīng)濟(jì)與政治格局，實(shí)施行政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)。隨著地方權(quán)力的增大，地方政府在處理本行政區(qū)域內(nèi)的事物時(shí)的自主權(quán)力也提高了。在獲得較大權(quán)力以后，地方政府更加注重地方的利益，這種利益至上的思想，造成經(jīng)濟(jì)封鎖等地方保護(hù)主義盛行。以至于在執(zhí)行由中央政府制定的重大決策時(shí)，地方政府為了地方利益而選擇性執(zhí)行。這種行為決定了重大決策的落實(shí)程度，且嚴(yán)重影響了國(guó)家重大決策的有效貫徹落實(shí)，增加了重大決策執(zhí)行的難度。

（二）提高問(wèn)責(zé)機(jī)制的效率2003年“非典”問(wèn)責(zé)標(biāo)志著行政問(wèn)責(zé)登上了政治舞臺(tái)，問(wèn)責(zé)制度的建立和發(fā)展得到黨和政府的高度重視，隨后出臺(tái)了一系列相關(guān)的文件來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)行政問(wèn)責(zé)，特別是2009年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定（韓志明，2013）。地方政府也紛紛建立了相關(guān)的行政問(wèn)責(zé)制度，為問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。盡管問(wèn)責(zé)制度已經(jīng)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，并在實(shí)踐中發(fā)揮了重大作用，但是仍存在“重大事件問(wèn)責(zé)”，“問(wèn)責(zé)流于形式”等問(wèn)題。目前，大多數(shù)的行政問(wèn)責(zé)都是由重大事件引起的，比如災(zāi)難性事故，群體事件、社會(huì)公共事件等。觀察這類事件，可以發(fā)現(xiàn)這些事件的共性是對(duì)社會(huì)影響巨大，引起了中央政府，社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。除了這些具有巨大影響的重大事件，其他影響力相對(duì)較小的事件不能引起“問(wèn)責(zé)”的發(fā)生。這種問(wèn)題反映了問(wèn)責(zé)制度的局限性。除此之外，由目前我國(guó)發(fā)生的問(wèn)責(zé)事件來(lái)看，已經(jīng)廣泛引起了政府的關(guān)注，從而提升了政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)。但由于問(wèn)責(zé)制度先實(shí)踐后理論的情況，造成行政問(wèn)責(zé)制度的執(zhí)行也流于形式。這些問(wèn)責(zé)制度的局限性導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)碎片化和可選擇性，使問(wèn)責(zé)制度實(shí)際作用難以發(fā)揮且達(dá)不到其預(yù)期目標(biāo)?？v觀問(wèn)責(zé)機(jī)制的局限性，可以發(fā)現(xiàn)其本身就是重大決策未得以貫徹落實(shí)的實(shí)例。問(wèn)責(zé)機(jī)制可以促進(jìn)國(guó)家重大決策的執(zhí)行，而作為重大決策的問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行的效果也影響其作用的發(fā)揮。作為權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”的國(guó)家審計(jì)，通過(guò)發(fā)揮其評(píng)價(jià)和監(jiān)督職能，提高問(wèn)責(zé)機(jī)制的效率，從而促進(jìn)國(guó)家重大決策的落實(shí)。

（三）保障重大決策執(zhí)行過(guò)程中的信息質(zhì)量重大決策執(zhí)行的開(kāi)始是由決策制定者向決策執(zhí)行者傳遞決策信息，執(zhí)行的過(guò)程中需要執(zhí)行者向決策制定者、監(jiān)督機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾公開(kāi)執(zhí)行過(guò)程的信息。如何將決策信息準(zhǔn)確、可靠地傳遞給執(zhí)行者？執(zhí)行者又如何將執(zhí)行過(guò)程中的信息及時(shí)、真實(shí)地公開(kāi)？信息質(zhì)量是關(guān)鍵。因此，信息質(zhì)量將直接影響國(guó)家重大決策的執(zhí)行效果。國(guó)家重大決策有效徹底地落實(shí)離不開(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)和社會(huì)的監(jiān)督。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾并不直接參與到重大決策的執(zhí)行過(guò)程，因此，其監(jiān)督就要依賴于決策執(zhí)行過(guò)程中公開(kāi)的信息。此時(shí)，保證信息的公允、可靠就顯得至關(guān)重要了。國(guó)家審計(jì)根據(jù)自身的專業(yè)特點(diǎn)，對(duì)國(guó)家重大決策執(zhí)行過(guò)程中信息的真實(shí)性，完整性進(jìn)行審計(jì)。

二、現(xiàn)階段國(guó)家審計(jì)在國(guó)家重大決策執(zhí)行中的問(wèn)題

（一）行政型審計(jì)體制下國(guó)家審計(jì)的作用難以發(fā)揮在我國(guó)行政型的審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督、制約出現(xiàn)了虛化的現(xiàn)象。我國(guó)審計(jì)體制是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)部門(mén)既受上級(jí)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，又受到同級(jí)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)部門(mén)的財(cái)力來(lái)源以及人事任免權(quán)都掌握在同級(jí)政府的手中，審計(jì)的獨(dú)立性無(wú)法保障。出現(xiàn)了審計(jì)部門(mén)在審計(jì)同級(jí)政府過(guò)程中弄虛作假，不實(shí)事求是進(jìn)行審計(jì)工作的現(xiàn)象。這種體制下，國(guó)家審計(jì)難以發(fā)揮其“督察員”的職能。只有加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，審計(jì)部門(mén)才能合理公正的進(jìn)行審計(jì)工作。

（二）國(guó)家審計(jì)有權(quán)無(wú)力而無(wú)法完全履行其職責(zé)審計(jì)結(jié)果無(wú)法落實(shí)，屢審屢犯的現(xiàn)象嚴(yán)重。審計(jì)部門(mén)本身?yè)碛袑徲?jì)監(jiān)督的權(quán)力，但是沒(méi)有對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)厲處置的權(quán)力，所以當(dāng)一些部門(mén)的權(quán)力地位高于審計(jì)部門(mén)時(shí)，其往往不把審計(jì)當(dāng)回事，表面應(yīng)付審計(jì)的整改意見(jiàn)，更有甚者直接忽視審計(jì)部門(mén)的整改意見(jiàn)，導(dǎo)致審計(jì)出來(lái)的結(jié)果根本不能落實(shí)。每年審每年犯的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了審計(jì)工作的效率，阻礙了國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家重大決策落實(shí)方面發(fā)揮作用。

（三）現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)只注重結(jié)果而忽視過(guò)程國(guó)家重大決策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于重大決策制定和執(zhí)行效果的共同作用。這個(gè)過(guò)程大多是時(shí)間長(zhǎng)節(jié)點(diǎn)多，并且每個(gè)階段都受到許多因素的影響，為了保障重大決策執(zhí)行的效率及效果，就要對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，保障決策制定的科學(xué)化、民主化、合法化以及決策執(zhí)行過(guò)程的績(jī)效性和合規(guī)性。而現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)只注重對(duì)決策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督而忽視對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程評(píng)價(jià)監(jiān)督。

三、國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家重大決策執(zhí)行的保障機(jī)制構(gòu)建

（一）保障機(jī)制的審計(jì)類型國(guó)家重大決策執(zhí)行涉及了決策體制和行政治理體制，又經(jīng)過(guò)決策執(zhí)行程序和執(zhí)行輸出與結(jié)果兩大階段，需要多方主體參與?；诖耍瑸楸Ｕ蠂?guó)家重大決策執(zhí)行的效率和效果，國(guó)家審計(jì)應(yīng)包括績(jī)效性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)三大類。這三類審計(jì)貫穿于國(guó)家重大決策執(zhí)行的全過(guò)程，三者并非完全獨(dú)立，在實(shí)施過(guò)程中，三者可根據(jù)實(shí)際情況分別執(zhí)行或共同執(zhí)行。

（1）實(shí)施績(jī)效審計(jì)，評(píng)價(jià)國(guó)家重大決策執(zhí)行的效果。決策執(zhí)行主要是指準(zhǔn)確無(wú)誤地落實(shí)決策，從而達(dá)到?jīng)Q策本身的目標(biāo)和任務(wù)。在決策執(zhí)行過(guò)程中涉及大量的公共資金的使用，通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，從經(jīng)濟(jì)、效率、效果三方面對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，并且提出具體建議，有助于幫助決策執(zhí)行者更好的執(zhí)行決策而且還可以監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行者，從而減少腐敗和浪費(fèi)行為，達(dá)到減少?zèng)Q策執(zhí)行成本，提高決策執(zhí)行效果的目的?？?jī)效審計(jì)是一種動(dòng)態(tài)的審計(jì)，對(duì)決策貫徹落實(shí)的全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，而不只是決策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。這種全過(guò)程的審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，及時(shí)提出問(wèn)題，使決策執(zhí)行者改進(jìn)決策執(zhí)行的方法，從而保障決策執(zhí)行不偏離決策本身的目標(biāo)。避免出現(xiàn)在決策執(zhí)行結(jié)束時(shí)才發(fā)現(xiàn)決策落實(shí)偏離決策目標(biāo)的問(wèn)題，減少人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。通過(guò)對(duì)決策執(zhí)行效果的審計(jì)，還可以及時(shí)反映出廣大人民群眾的訴求，以及人民群眾對(duì)決策執(zhí)行效果的滿意程度，從而促進(jìn)決策制定者，執(zhí)行者改進(jìn)決策的制定與貫徹落實(shí)。

（2）實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，約束重大決策執(zhí)行者盡職盡責(zé)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要關(guān)注的是決策執(zhí)行過(guò)程中各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。根據(jù)2014年出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，在重大決策執(zhí)行的過(guò)程中涉及了多層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)重大決策執(zhí)行過(guò)程中涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是約束領(lǐng)導(dǎo)干部行為使其盡職盡責(zé)的必要手段。明確決策執(zhí)行環(huán)節(jié)中各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人為第一責(zé)任人，承擔(dān)該環(huán)節(jié)的所有責(zé)任，避免出現(xiàn)出了問(wèn)題無(wú)人問(wèn)責(zé)，相互扯皮的情況。

（3）實(shí)施合規(guī)審計(jì)，監(jiān)督國(guó)家重大決策落實(shí)過(guò)程的合法性。2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中明確規(guī)定，市縣政府部門(mén)做出重大決策前，要對(duì)重大決策進(jìn)行合規(guī)性審查，以保證重大決策的合法性。通過(guò)該決定，可以看出對(duì)重大決策進(jìn)行合規(guī)性審查是義不容辭的。但是目前為止，并沒(méi)有專門(mén)的文件規(guī)定要對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)。本文認(rèn)為這是重大決策落實(shí)不徹底，偏離決策目標(biāo)的重要因素之一。通過(guò)合規(guī)性審計(jì)的重大決策是依法決策的，保證了其科學(xué)性以及合法性，但是在決策執(zhí)行過(guò)程中仍出現(xiàn)了決策執(zhí)行者因?yàn)閭€(gè)人利益而做出的違法違規(guī)行為，導(dǎo)致決策不能貫徹落實(shí)。通過(guò)對(duì)決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)，可以保障決策執(zhí)行過(guò)程中的相關(guān)財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性和合法性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程中的違法違規(guī)行為以便及時(shí)糾正。

（二）保障機(jī)制的實(shí)施路徑根據(jù)國(guó)家審計(jì)和國(guó)家重大決策執(zhí)行環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)如下路徑。

（1）增強(qiáng)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的審計(jì)獨(dú)立性。在行政型審計(jì)機(jī)制下，審計(jì)部門(mén)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性得不到保障。雖然我國(guó)的審計(jì)機(jī)制不會(huì)一下子改變，但是可以采取一些措施來(lái)保障審計(jì)的獨(dú)立性。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計(jì)的人權(quán)，財(cái)權(quán)受到同級(jí)政府的干預(yù)，審計(jì)工作受到同級(jí)政府的限制。因此，可以采取讓審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，盡可能的保證審計(jì)部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性。只有將審計(jì)部門(mén)脫離同級(jí)政府的管理，審計(jì)部門(mén)在審計(jì)同級(jí)政府時(shí)才能出具客觀公正的審計(jì)報(bào)告。

（2）建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制，減少屢審屢犯現(xiàn)象。屢審屢犯現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是審計(jì)結(jié)果出來(lái)后，沒(méi)有強(qiáng)制被審計(jì)單位整改問(wèn)題。針對(duì)這一現(xiàn)象，可以建立健全審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。前文分析了被審計(jì)單位忽視審計(jì)整改意見(jiàn)多數(shù)都是因?yàn)閷徲?jì)部門(mén)對(duì)此沒(méi)辦法。所以，健全與這些權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)審計(jì)出的違法行為，違法單位進(jìn)行查處，協(xié)助審計(jì)部門(mén)將整改問(wèn)題落實(shí)，從而減少屢審屢犯現(xiàn)象。同時(shí)，組織協(xié)調(diào)機(jī)制可以有效協(xié)調(diào)和組織國(guó)家重大決策執(zhí)行中的多方參與者，使其有效協(xié)作。

（3）建立跟蹤機(jī)制，發(fā)揮跟蹤審計(jì)優(yōu)勢(shì)。建立跟蹤機(jī)制，保障國(guó)家審計(jì)參與到國(guó)家重大決策執(zhí)行全過(guò)程。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改正問(wèn)題，避免影響下一階段的工作。2014年國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作意見(jiàn)中也強(qiáng)調(diào)了要持續(xù)組織對(duì)國(guó)家重大決策部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，以監(jiān)督確保各項(xiàng)決策的具體部署，執(zhí)行進(jìn)度，實(shí)行效果。使審計(jì)工作覆蓋國(guó)家重大決策執(zhí)行的全過(guò)程。

（4）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，保障國(guó)家審計(jì)質(zhì)量。國(guó)家審計(jì)質(zhì)量決定著國(guó)家審計(jì)的作用發(fā)揮，是實(shí)現(xiàn)其審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)。隨著審計(jì)工作內(nèi)容的擴(kuò)大，現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍出現(xiàn)了問(wèn)題，一是審計(jì)人員不足，二是部分審計(jì)人員素質(zhì)不高，不能勝任工作。針對(duì)此問(wèn)題，首先，需要擴(kuò)大審計(jì)隊(duì)伍，吸收更多的復(fù)合型人才。其次，要加強(qiáng)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)。對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其學(xué)習(xí)能力及依法審計(jì)的能力，使其能勝任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)等新的審計(jì)工作。高素質(zhì)的有能力的審計(jì)人員是保障國(guó)家審計(jì)工作質(zhì)量的前提。

［1］劉家義：《論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

［2］李明輝、劉笑霞：《國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用》，《政治學(xué)研究》2013年第3期。（編輯周謙）