趙早早（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100000）

政府績效管理理論發(fā)展新趨勢：制度主義與理論創(chuàng)新
——《美國公共行政評論》年度最佳論文述評

趙早早（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100000）

本世紀(jì)初期，發(fā)軔于西方發(fā)達(dá)國家的政府績效管理理論被廣泛應(yīng)用于發(fā)展中國家的政府改革實(shí)踐。隨著改革的推進(jìn)，一個全球性問題開始受到研究者重視：為何緣起于西方的理論與改革經(jīng)驗照搬到發(fā)展中國家，其結(jié)果并不會按理論預(yù)設(shè)發(fā)展？無獨(dú)有偶，《美國公共行政評論》（The American Review of Public Administration ：ARPA），這個在公共管理研究領(lǐng)域最具影響力的期刊之一，近期揭曉了2015年度最佳論文獎。獲獎?wù)撐挠擅绹八_斯大學(xué)教授Alfred Tat-Kei Ho和韓國首爾大學(xué)教授Tobin Im合作完成，題為《發(fā)展中國家在構(gòu)建有效政府和競爭性政府過程中所面臨的挑戰(zhàn)：基于制度分析的框架》。這兩位作者不僅熟悉西方理論的發(fā)展與演進(jìn)，而且長期關(guān)注發(fā)展中國家政府績效管理改革實(shí)踐，并一直對西方理論的普遍適用性抱有懷疑態(tài)度。

該論文的核心問題包括“為什么西方績效管理改革理論和經(jīng)驗不能被簡單地復(fù)制到發(fā)展中國家；發(fā)展中國家該如何推動適合自己的政府績效管理改革”？論文從制度主義視角出發(fā)，提出利用組織能力、文化認(rèn)知、權(quán)力配置三個維度，綜合看待績效管理改革及其背后的制度性變革。論文指出，只有將政府績效管理改革納入制度性分析的框架之中，才能夠清晰地看到不同國家所處的真實(shí)狀態(tài)，了解并找準(zhǔn)影響改革的重要因素和重要問題，選擇和利用適當(dāng)?shù)姆椒ㄍ苿痈母镒呦虺晒?。該論文為我國政府績效管理理論?chuàng)新也提供了非常有借鑒意義的新視角。

政府績效管理改革：受制于制度性因素并引發(fā)制度性變革

研究指出，必須認(rèn)識到，無論各個國家在推動績效管理改革的過程中采用了什么樣的具體方法，這些改革或多或少都會受到既有制度的影響，包括宏觀制度（政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化傳統(tǒng)等）和政府組織結(jié)構(gòu)（行為方式、運(yùn)作流程、價值認(rèn)知、權(quán)力配置等）。各國在推動改革并確定改革的重點(diǎn)、領(lǐng)域、時間、程序、方法等方面時，不可避免地要考慮本國的國情、制度背景、地區(qū)差異、文化傳統(tǒng)、政府組織能力等等。任何不考慮國情就貿(mào)然推動的改革，其結(jié)果往往與改革初衷相差甚遠(yuǎn)。非洲和拉丁美洲一些國家的改革，由于過度依賴于西方理論而忽視了既有制度的影響，其結(jié)果令人遺憾。

與此同時，政府績效管理改革也可能推動制度變革。從理論上來講，政府績效管理改革的主要目標(biāo)是將政府機(jī)構(gòu)的形象從之前拖沓繁瑣的官僚機(jī)構(gòu)，改變?yōu)楦咝?、更?fù)責(zé)、更值得信任的新形象。如何達(dá)到這樣的改革目標(biāo)，主要從改變政府組織的行為方式、運(yùn)作流程、價值認(rèn)知、權(quán)力配置等方面入手。主要包括以下內(nèi)容：一是形成新的運(yùn)作流程，比如增加項目績效評價環(huán)節(jié)，增加報告績效信息的新內(nèi)容，增加政府組織與普通民眾之間的交流，促進(jìn)政府行政人員更關(guān)注政府活動所產(chǎn)生的實(shí)際效果等；二是運(yùn)用新的管理技術(shù)或方法，比如全面質(zhì)量管理、六個西格瑪?shù)龋源藖斫档统杀?；三是增?qiáng)監(jiān)督或控制系統(tǒng)，堅決杜絕腐敗等。論文指出，這些改革盡管都非常重視推動組織流程或技術(shù)方法的革新，但從制度分析的視角來看，它們都在悄悄地改變著政府既有的組織文化和權(quán)力配置。比如，傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的、低風(fēng)險的、循規(guī)蹈矩的組織文化等。而績效管理改革則推動并逐漸形成更加開放的、更具廣泛參與度的、提倡管理靈活性的組織文化氛圍。績效管理改革通過改變管理流程、技術(shù)方法或手段，會逐漸改變政府組織內(nèi)部各方的具體職能范圍，比如誰負(fù)責(zé)報告、誰負(fù)責(zé)審查報告、誰有權(quán)力決定績效信息使用等等，這些微妙改變的背后就是權(quán)力的重新配置。然而，政府績效管理改革對于政府制度的影響，卻不會像工廠流水線那樣容易控制，即便是構(gòu)建了新的運(yùn)作流程、運(yùn)用了新的管理技術(shù)、增強(qiáng)了監(jiān)督控制系統(tǒng)，改革結(jié)果也不一定與原初目標(biāo)完全一致。這也是論文從制度主義視角為我們揭示的重要發(fā)現(xiàn)。

政府績效管理改革的制度性邏輯：三個維度

研究指出，既然政府績效管理改革影響既有政府制度，同時又受制于既有宏觀制度與政府制度，那么清楚了解不同國家及其政府現(xiàn)狀與問題，必然是推動改革的首要任務(wù)。從理論上來講，在既有宏觀制度背景下，政府績效管理改革可以通過改變政府制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、組織文化、技術(shù)方法等，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建高績效政府的目標(biāo)。所以，可以將政府設(shè)為一個整體的、獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，從組織能力、文化認(rèn)知、權(quán)力配置三個維度，對政府改革作出分析。其中，組織能力主要包括政府作為一個整體的決策能力、執(zhí)行能力、技術(shù)能力等。文化傳統(tǒng)是指政府組織長期形成的價值觀，主要指組織更關(guān)注投入還是結(jié)果、傾向于理性決策還是經(jīng)驗決策模式、傾向于參與式?jīng)Q策還是命令式?jīng)Q策、傾向于信息透明還是不透明等。權(quán)力配置是指誰享有什么樣的權(quán)力，包括是否給予技術(shù)分析人員足夠的權(quán)力以掌握更多的決策信息和政府績效信息、是否給予不同層級人員在執(zhí)行過程中不同程度的自由裁量權(quán)等。

該研究利用三維度制度分析框架，對發(fā)展中國家改革實(shí)踐進(jìn)行了分析。首先，政府利用新理念和新技術(shù)的能力會影響改革的結(jié)果。尤其是在大數(shù)據(jù)時代，政府對于海量數(shù)據(jù)的搜集、管理、分析與應(yīng)用能力，在很大程度上影響政府績效評價結(jié)果的可靠性與可信度，這是政府績效管理改革的核心問題。第二，與績效管理相關(guān)的各項權(quán)力的配置影響改革結(jié)果，包括誰擁有信息搜集、整理與評價的權(quán)力；誰擁有運(yùn)用信息與分析結(jié)果進(jìn)行決策的權(quán)力；誰擁有監(jiān)督績效信息與結(jié)果使用的權(quán)力；為了實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，政府組織人員有多大的自由裁量權(quán)力；這些權(quán)力的配置是通過法律規(guī)定還是人為控制。從對發(fā)展中國家的分析來看，多數(shù)國家都具備強(qiáng)行政、強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人推動改革的特點(diǎn)，績效管理改革的目標(biāo)明顯包含著增強(qiáng)行政控制，而不是放松管制以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的問題。這些都是實(shí)踐與理論不完全相符的地方。第三，政府統(tǒng)一績效認(rèn)知并改變組織文化不是一朝一夕之事。發(fā)展中國家往往已經(jīng)形成各自特有的政府組織文化，不僅受制于社會文化的影響，而且受到政府組織中領(lǐng)導(dǎo)人個人風(fēng)格的影響。政府組織中每一個成員對于文化的認(rèn)同度，也會影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果。政府績效管理改革需要改變傳統(tǒng)的組織文化，將其變得更簡約、更高效、更靈活、更負(fù)責(zé)，這種涉及整個組織甚至組織中每個人的文化變革，需要時間，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力，更需要廣泛認(rèn)同，而這些都不可能一蹴而就。

政府績效管理改革的路徑選擇：縮小制度性差距

從三個維度分析來看，無論哪個國家（尤其是發(fā)展中國家），在理想的績效管理改革目標(biāo)與改革實(shí)踐之間必然存在著差距，這就是制度性差距（Institutional Gap）。改革就是在組織能力、文化認(rèn)知、權(quán)力配置三個維度上不斷地縮小制度性差距的過程。也就是說，政府績效管理改革需要同時改革組織文化，提高組織能力，明確相關(guān)的權(quán)力范圍。在這個過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)人可能起到非常重要的作用，尤其在發(fā)展中國家。如果領(lǐng)導(dǎo)人擁有改革意愿，并且能夠優(yōu)化權(quán)力配置、動員組織力量、形成組織目標(biāo)和文化，并將戰(zhàn)略目標(biāo)與執(zhí)行有效結(jié)合，那么就容易形成改革合力并推動改革走向成功。研究發(fā)現(xiàn)，一旦任何一個維度被忽視，或者在任何一個維度上所推行的改革過于急躁，都可能導(dǎo)致改革不順暢甚至失敗。平衡地縮小制度性差距，并在改革中及時調(diào)整三個維度的改革進(jìn)度，是政府績效管理改革的穩(wěn)妥之舉。據(jù)此，論文進(jìn)一步提出，未來在進(jìn)行比較研究時候，應(yīng)該更關(guān)注發(fā)展中國家的獨(dú)特之處，進(jìn)而完善現(xiàn)有以西方制度背景為基礎(chǔ)的理論體系，并提出了以制度差異、戰(zhàn)略執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)者個性特征為主要特征的改革新思路。

我國從21世紀(jì)初開始引入績效管理改革，很多地方政府將全面質(zhì)量管理理論、平衡計分法、美國聯(lián)邦政府預(yù)算項目與評估指標(biāo)體系（PART）等方法引入政府管理和預(yù)算管理體系，推動構(gòu)建低成本、高績效、更負(fù)責(zé)的政府。黨的十八屆三中全會以來，績效管理改革更加受到重視，并且成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的改革內(nèi)容之一。在改革過程中，政府及其部門都迫切地需要理論的指引，不僅用于解惑答疑并消除改革顧慮，而且更需要在制度建設(shè)、組織管理、技術(shù)方法等領(lǐng)域給予指導(dǎo)。過去十幾年，我國的改革實(shí)踐已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的“本土化”趨勢，所以，集中于介紹西方理論、經(jīng)驗與方法的研究已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)實(shí)的需要，基于改革實(shí)踐的案例研究也不能夠解決不同地區(qū)、不同類型政府的實(shí)踐需求。Ho和Inn的獲獎?wù)撐?，給我國政府績效管理理論研究提供了新的視角，利用三維度制度分析框架，我國的政府績效管理改革必然有不同于西方理論的獨(dú)特地方。從發(fā)展中國家實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并構(gòu)建理論，從我國政府績效管理改革實(shí)踐中挖掘新的理論元素，這不僅是我國理論研究者應(yīng)該關(guān)注的重中之重，而且也將對國際理論研究起到積極的推動作用。

責(zé)任編輯：高 陽

2016年度“鄧子基國際稅收論文獎”獲獎名單公示

2016年度“鄧子基國際稅收論文獎”已經(jīng)完成了所有申請論文的評審工作，經(jīng)評委會評定，具體獲獎名單如下：

獎 項 論 文 作 者 作者單位一等獎 數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代國際稅收面臨的挑戰(zhàn)與對策 郭心潔 張博 高立群 上海德勤稅務(wù)師事務(wù)所毛杰 寧波市國家稅務(wù)局二等獎2008年以來歐盟國家稅制改革的舉措與趨勢：“歐洲2020戰(zhàn)略”啟動后的新變化特別納稅調(diào)整“市場溢價”問題研究與實(shí)踐探索廣州市國家稅務(wù)局直屬稅務(wù)分局課題組廣州市國家稅務(wù)局直屬稅務(wù)分局及對中國的幾點(diǎn)啟示 韓霖 周詠雪 中國稅務(wù)雜志社/國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所論中國稅收協(xié)定教師和研究人員條款的適用 朱曉丹 裴兆斌 大連海洋大學(xué)歐盟消費(fèi)稅制共性、特點(diǎn)三等獎環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)制度比較研究 許文 財政部財政科學(xué)研究院

根據(jù)《鄧子基國際稅收論文獎?wù)鲁獭返谑鶙l的規(guī)定，對所有獲獎?wù)撐挠枰怨荆?0日內(nèi)如有異議，請致電或致信中國稅務(wù)雜志社《國際稅收》編輯部。

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2016年12月1日