侯佳敏

摘要：對清真食品加強(qiáng)監(jiān)管是依法保障民族風(fēng)俗習(xí)慣受尊重權(quán)的要求，亦是我國清真食品走向國際市場的現(xiàn)實(shí)需要。但由于我國缺少統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管法律，各地在監(jiān)管過程中存在法律層次低、監(jiān)管機(jī)構(gòu)混亂、認(rèn)證和標(biāo)記混亂等諸多法律問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：

清真食品；監(jiān)管；法律問題

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.11.091

清真食品指的是按照回族等信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣制作、加工、生產(chǎn)、銷售的食品。作為一種具有特殊屬性的食品，對清真食品的監(jiān)管，既要符合普通食品的監(jiān)管規(guī)則，也應(yīng)根據(jù)其特性制定獨(dú)立的監(jiān)管規(guī)則與體系，以保障少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣受尊嚴(yán)權(quán)與文化權(quán)。隨著近年來國家層面上的“一帶一路”及寧夏回族自治區(qū)力推的中阿經(jīng)貿(mào)論壇等戰(zhàn)略的實(shí)施，積極推動我國清真食品走出去，分享國際清真食品貿(mào)易的巨大市場，亦離不開完善的清真食品監(jiān)管體系的建設(shè)。然而，我國當(dāng)前清真食品監(jiān)管現(xiàn)狀不容樂觀，冒充清真食品事件層出不窮，清真食品市場亂象環(huán)生，嚴(yán)重?fù)p害了穆斯林群眾的切身利益。筆者擬在本文中對這些問題中所涉的法律問題進(jìn)行探究，并提出相應(yīng)對策。

1我國清真食品監(jiān)管中的法律問題

1.1缺乏全國統(tǒng)一立法，法律層次較低

近年來我國清真食品監(jiān)管立法工作取得了一定進(jìn)展，各省份先后制定了地方性清真食品管理?xiàng)l例，并出臺了一系列的規(guī)范性文件。在一些清真食品監(jiān)管較為發(fā)達(dá)地區(qū)，例如寧夏回族自治區(qū)，已初步建成了以省一級為第一層次，省會城市銀川為第二層次，地級市為第三層次，縣為第四層次的各級地方性清真食品監(jiān)管規(guī)定。但由于在全國層面上，至今仍缺少一部涵蓋全國范圍的清真食品監(jiān)管條例，且各地立法水平層次不齊，甚至在清真食品界定這一基本問題上仍存在較大差異，使得我國的清真食品監(jiān)管立法存在權(quán)威性不足、各自為政、法律層次低、與國際接軌困難等問題，嚴(yán)重影響了清真食品的監(jiān)管工作開展。

1.2缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國當(dāng)期的清真食品的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置極為混亂，存在較大的地區(qū)差異。既存在由民委或宗教事務(wù)工作部門的單主體監(jiān)管模式，也有民委、宗教事務(wù)工作部門與工商部門的雙主體監(jiān)管模式，例如寧夏回族自治區(qū)采取的就是民委與工商雙主體監(jiān)管，但以民委為主的監(jiān)管模式。此外，還有一些地區(qū)由當(dāng)?shù)匾了固m教協(xié)會承擔(dān)監(jiān)管工作。這種不統(tǒng)一的監(jiān)管模式存在極大弊端：其一，盡管在很多地區(qū)，民委對清真食品監(jiān)管承擔(dān)著主要的職責(zé)，但尷尬的是立法并未賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，民委在清真食品監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，只能求助于工商行政管理部門、質(zhì)檢部門、食藥監(jiān)部門去解決。因牽涉各部門的各自利益，協(xié)調(diào)溝通的難度較大，相互推諉、多頭執(zhí)法、各自為政情形多發(fā)。其二，伊協(xié)作為一個社會團(tuán)體組織，其并無對清真食品生產(chǎn)、加工、銷售企業(yè)進(jìn)行查處、管理的權(quán)限，一般其工作僅限于在企業(yè)申請清真食品準(zhǔn)營證時給予有關(guān)管理部門以參考意見。但清真食品中問題多發(fā)者正是未依法申請清真食品準(zhǔn)營證的企業(yè)或個體工商戶，對此，由于伊協(xié)并無權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督管理，其作用非常有限。其三，各地不一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其頒發(fā)的種類多樣的準(zhǔn)營證、標(biāo)牌，使得當(dāng)?shù)厍逭媸称繁O(jiān)管機(jī)構(gòu)在判斷外省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營者時存在較大困難。

1.3清真食品標(biāo)記混亂

我國目前尚未在全國范圍內(nèi)使用統(tǒng)一的清真食品標(biāo)識，而是由各地對本行政區(qū)域內(nèi)的清真食品標(biāo)識自行確定、使用。筆者在寧夏回族自治區(qū)、甘肅省等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，各省之間的清真標(biāo)識極為混亂，種類多達(dá)十余種。清真標(biāo)識的混亂不一使得消費(fèi)者在辨別、購買清真食品時存在較大困難，也為不法之徒濫用、仿冒清真標(biāo)識留下較大的可乘之機(jī)。此外，標(biāo)識不一也使得區(qū)際之間的清真食品貿(mào)易受阻。以寧夏回族自治區(qū)的情況為例，盡管該區(qū)在全區(qū)內(nèi)采用了統(tǒng)一的清真標(biāo)識，但對于印有外地五花八門標(biāo)識的清真食品，即使是清真食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦存在辨識與認(rèn)定困難，消費(fèi)者往往對此類清真食品存在不信任心理，直接影響了此類清真食品的銷售。

1.4缺乏具有國際影響力的權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)

在清真食品國際貿(mào)易領(lǐng)域，對我國清真食品出口競爭力的一個重要的制約因素即在于我國尚無全國性的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)。目前國內(nèi)承擔(dān)清真食品認(rèn)證工作的機(jī)構(gòu)主要為中國伊斯蘭教協(xié)會及寧夏回族自治區(qū)清真食品國際認(rèn)證中心。但前者作為一個宗教協(xié)會，對清真食品的認(rèn)證并非其主要任務(wù)，且未與國際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對接，權(quán)威性與工作效率難以得到保障。后者盡管在近年來有較大發(fā)展，但其認(rèn)證所采用的標(biāo)準(zhǔn)僅僅為寧夏的地方性標(biāo)準(zhǔn)，且并非是國家級別的權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)。全國性的、有國際影響力的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的缺失，導(dǎo)致我國生產(chǎn)、加工的清真食品盡管質(zhì)優(yōu)價廉，但難以取得國際市場的廣泛認(rèn)可，對于清真食品的出口貿(mào)易存在較大的不利影響。

2完善清真食品監(jiān)管的法律對策

清真食品監(jiān)管中存在的上述問題亟待得以解決，筆者在結(jié)合域外清真食品監(jiān)管的有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實(shí)際情況，提出如下的應(yīng)對之策：

2.1制定全國性的清真食品監(jiān)管條例與統(tǒng)一標(biāo)識

加強(qiáng)對清真食品的法制化監(jiān)管，離不開統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管法規(guī)的制定。因此，非常有必要加快《清真食品管理?xiàng)l例》的出臺，通過全國性的法規(guī)，明確清真食品的界定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法主體、生產(chǎn)經(jīng)營的條件及要求，以立法的形式對政府各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、法律責(zé)任、社會監(jiān)督等作出明確規(guī)定。此外，應(yīng)當(dāng)在立法中對清真標(biāo)識的使用作出具體規(guī)定，以統(tǒng)一各地的標(biāo)識。同時，隨著“一帶一路”以及中阿貿(mào)易等戰(zhàn)略的實(shí)施，我國清真食品的“走出去”也離不開與伊斯蘭世界統(tǒng)一的清真標(biāo)識進(jìn)行接軌。

2.2明確全國統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)確立統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以改變當(dāng)前由各地混亂的、多頭的監(jiān)管模式。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇上，筆者認(rèn)為仍以民族、宗教事務(wù)部為監(jiān)管主體較為符合現(xiàn)實(shí)。民族、宗教事務(wù)部門熟悉民族政策及相關(guān)的法律法規(guī)，且有著多年的清真食品管理經(jīng)驗(yàn)，由其擔(dān)任監(jiān)管主體，也易為穆斯林群眾所接受與信任。此外，在明確民族、宗教事務(wù)部門為主要監(jiān)管主體、協(xié)調(diào)好其與食藥、質(zhì)檢、工商等部門的關(guān)系的同時，應(yīng)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，必要時可設(shè)立專職于清真食品監(jiān)管查處的執(zhí)法隊(duì)伍。

2.3建立三位一體的監(jiān)督管理機(jī)制

加強(qiáng)對清真食品的監(jiān)管，離不開清真食品行業(yè)協(xié)會、各級伊斯蘭教協(xié)會的協(xié)作。建立以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，輔之以行業(yè)自律與宗教團(tuán)體監(jiān)督的三位一體的監(jiān)管體制，充分地發(fā)揮行業(yè)自律組織、伊協(xié)在清真食品監(jiān)管中的監(jiān)制、監(jiān)督的作用，能夠有效地查處非法清真食品生產(chǎn)行為，化解因“假清真”事件引發(fā)的社會矛盾，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

2.4建立國家級別專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)

針對我國缺失全國性的有權(quán)威的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)問題，筆者認(rèn)為，可從當(dāng)前主要承擔(dān)清真食品認(rèn)證工作的中國伊協(xié)與寧夏回族自治區(qū)清真食品國際認(rèn)證中心當(dāng)中選擇其一，將之發(fā)展為國家級的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)。鑒于伊協(xié)的宗教團(tuán)體性質(zhì)，其不太適合充任專門性的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這對于清真食品認(rèn)證的國際交流的專業(yè)性會產(chǎn)生不利影響。而寧夏清真食品國際認(rèn)證中心目前在清真食品界定、制定標(biāo)準(zhǔn)化的清真食品認(rèn)證體系等方面取得了一定的成效，在國際上也有一定的知名度，因此，筆者建議將其升級為國家級的清真食品認(rèn)證中心，并賦予其對地方各級分支機(jī)構(gòu)及其他清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、管理的權(quán)限。此外，通過加強(qiáng)與國際上的清真認(rèn)證機(jī)構(gòu)的交流合作，與之簽訂互認(rèn)協(xié)議，進(jìn)一步提升我國清真食品在國際上的認(rèn)可度，有利于我國清真食品認(rèn)證的權(quán)威性確立和知名度的提高。

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