鄭潔　左翎

摘要：在新常態(tài)背景下，準確判斷地方政府性債務的結構性風險，進而提升其治理效率，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的平穩(wěn)高效持續(xù)運行，正是需要深入研究的前瞻性問題。本文對中國地方政府性債務結構性風險及其治理展開全方位的探索性研究，以期達到防控和化解地方政府性債務結構性風險的目標，避免地方政府“公司化”和地方經(jīng)濟推行“負債式增長戰(zhàn)略”，并最終打破地方政府性債務惡性循環(huán)的困局。

關鍵詞：地方政府性債務：結構性風險：風險治理

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2016）07-0077-05

一、引言

隨著經(jīng)濟體制改革的深化，工業(yè)化和城市化進程加快，地方政府越來越多地承擔起促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎設施建設的職能，建設性融資需求急劇攀升。而分稅制改革后的財政體制留給地方政府的可用財力遠遠滿足不了建設性投資的需要，因而地方政府選擇各種舉債融資方式獲取大量債務資金用以進行大規(guī)模的地方公共基礎設施建設，客觀上形成了規(guī)模龐大的地方政府性債務；地方政府在橫向競爭壓力以及政績考核導向下不斷增加預算開支，甚至借助預算外及體制外的隱性債務來發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟也是不爭的事實；地方政府“經(jīng)濟人”的特性也促使其有意識地運用公共債務來追求自身利益而罔顧道德風險和公共財政風險。這些主客觀多重因素最終導致地方政府性債務規(guī)模迅速攀升、償債壓力逐漸暴露、局部債務違約風險不斷加大，已然成為各級地方政府經(jīng)濟運行中的極大隱患。甚至造成社會信用環(huán)境的惡化和政府公信力的下降。

二、國內(nèi)外研究梳理及現(xiàn)狀述評

地方政府性債務作為促進地方經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的重要杠桿和主流手段，在其運行過程中所出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟、法律和社會等方面的制度缺失和體系弊端所誘發(fā)的風險和隱藏的危機備受社會各界關注。在新常態(tài)背景下，如何通過準確判斷地方政府性債務的結構性風險，從而提升其治理效率，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的平穩(wěn)高效持續(xù)運行，正是需要深入研究的前瞻性問題。國外學者的研究起步較早，Stigler認為地方性公共物品由地方政府提供比由中央政府提供更能改善社會福利，因而地方政府舉債有其合理性。Hana建立了著名的財政風險矩陣分析政府面臨的四種財政風險，為了解決債務風險問題，其基于可支配財政資源的角度又提出了財政風險對沖矩陣，剖析了政府可能用于償付政府債務的收入來源，他認為，對沖矩陣主要是對財政風險分析起補充作用的，如果把這兩個矩陣合并在一起分析，則可以得到擴展后的政府資產(chǎn)負債管理框架。Christine和Deepak認為中央財政的支持有限，而地方政府的建設資金需求量也較大，同時地方政府為基礎設施建設產(chǎn)生的投融資債務可以促進經(jīng)濟增長，那么允許地方政府舉債是有效率的，前提條件是要指定合理的監(jiān)管和報告制度。Bernard和Krisztina提出地方政府的舉債行為不僅是一個財政能力問題，更是一個自我控制問題，并強調(diào)了監(jiān)管體系的重要性。

國內(nèi)學者在地方政府是否具有發(fā)債權這一問題上的觀點基本一致，均認為應該賦予地方政府舉債權。張強和陳紀瑜分析了地方政府債務風險與政府投融資之間的關系。劉尚希和趙全厚把政府債務和政府可支配資源聯(lián)系起來進行分析，進而判斷政府的財政風險狀況?？荑F軍和張海星認為地方政府性債務風險狀況是誘發(fā)我國財政外部性的重要因素之一。高英慧和高雷阜提出了構建防范地方政府性債務風險的內(nèi)控管理系統(tǒng)和外審管理系統(tǒng)。鄭潔認為把地方政府性債務納入全口徑預算管理是治本之策，建議編制地方政府性債務預算。

以上文獻顯示了國內(nèi)外學者對該領域有著基本清晰的研究脈絡和框架體系，這些都為本文的研究提供了理論積淀和實踐指導。然而，在中國地方政府性債務總體風險可控這一前提下。到底存在怎樣特殊的結構性風險，該采取何種措施來有效治理和防控？國外的管理體制因具體國情的差異不能照搬照抄，而國內(nèi)學者對于地方政府性債務風險的研究則處于一種較為零散、未成體系的狀態(tài)，并仍堅持傳統(tǒng)的問題導向型研究思路，這些均為本文提供了充足的研究動力和拓展性較強的研究空間。

三、中國地方政府性債務風險的基本判斷

1.總體風險可控

從債務規(guī)模角度來看，截至2013年6月底。全國地方政府性債務余額為178 908.66億元，而其他資料顯示的情況則更糟。根據(jù)財政部提交人大審議的預算報告顯示，2016年地方政府性債務限額為171800億元（其中包含一般債務余額限額107 000億元，專項債務余額限額64 800億元），比2015年新增額度11800億元，增幅為7.37%。

截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務占地方政府性債務總額的60.85%，與2010年底和2012年底的數(shù)據(jù)相比，分別增長了38.35%和11.55%；政府負有擔保責任的債務占地方政府性債務總額的14.90%，分別比2010年底和2012年底增長了12.33%和6.70%：地方政府可能承擔一定救助責任的債務占地方政府性債務總額的24.25%，分別比2010年底和2012年底增長了61.53%和13.12%；地方政府性債務余額共計約178 908.66億元，分別比2010年底和2012年底增長了40.10%和11.21%。

從地方政府性債務的使用結構來看，如表1所示，截至2013年6月底，地方政府性債務主要用于基礎設施建設和公益性項目，其中，近80%用于公益性城市建設項目，這部分項目基本沒有盈利，如城市道路、廣場、公園的建設和環(huán)境治理；近10%用于準經(jīng)營性項目，這部分項目盈利與否不確定，如自來水廠、污水處理廠和垃圾回收利用等建設項目，投資回收期很長；另近10%用于支付累積的貸款利息，這是必要的財務費用支出。根據(jù)中華人民共和國審計署的最新數(shù)據(jù)顯示，地方政府性債務中用于交通運輸設施建設、市政建設、土地收儲、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、保障性住房等的支出總比重約為92.14%。

衡量地方政府性債務風險應從債務的量與質(zhì)兩方面進行考察。如果說債務率和逾期債務率代表“量”，地方政府性債務資金的投向結構則代表“質(zhì)”。一方面，從數(shù)據(jù)分析結果來看。中國地方政府性債務的債務率、償債率和逾期債務率均低于國際警戒線。國際上對政府性債務安全性的判斷主要參考《馬斯特里赫特條約》中的兩個臨界值指標，即政府性債務余額占GDP的60%和財政赤字占GDP的3%。截至2012年12月底，中國地方政府負有償還責任的債務余額占當年GDP的21%，低于60%的國際標準；債務率、逾期債務率等數(shù)據(jù)均低于國際標準。另一方面，中國地方政府性債務主要投向為中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目，大多有相應的實物資產(chǎn)和項目收益作為償債保障。而且，根據(jù)2016年的預算報告測算，2016年地方政府綜合財力為19700億元，和171800億元的地方政府債務余額所對應的債務率約89%，這一比率比2015年上升了3個百分點，但仍低于100%的風險警戒線。因此，中國地方政府性債務風險總體可控，政府性債務負擔處于相對安全的區(qū)間內(nèi).其風險并不在于債務的數(shù)量和規(guī)模，但局部風險不容忽視。

2.新常態(tài)下隱藏著諸多結構性風險

（1）融資主體緊縮與資金需求強烈之間的矛盾風險

從債務資金來源看，截至2013年6月底.銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，其中，銀行是地方政府性債務的最大債權人，占78.07%，這已經(jīng)給銀行業(yè)在“去杠桿”過程中造成了極大的沖擊，因而來自銀行貸款的比例未來必然將逐步收縮。從2014年開始，銀行貸款在地方政府性債務中的占比明顯下降，但仍占主導地位。與此同時，還存在著大量的隱性舉債主體，如融資平臺公司、影子銀行等，其造成的直接后果就是債務不透明。不利于政府部門進行計量、審計和監(jiān)督。另外，當前地方政府在加強醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險、推進基礎設施建設等改善民生和提高公共服務能力的支出方面依然負有重要職責，地方政府性債務隱藏著極強的非理性投資慣性和剛性擴張沖動，這兩種矛盾沖突的結果必然要求強化政府作為經(jīng)濟社會管理者的公共財政責任。

（2）經(jīng)濟減速下行帶來的地方政府償債能力弱化與違約風險

地方政府的償債能力與地方公共財政的收支水平、債務投資項目的盈利水平等多種因素密切相關。近年來，地價上漲成為地方政府性債務擴張的助推器，地方財政逐步淪落為“土地財政”。當前，支撐高房價的制度環(huán)境、貨幣基礎和市場條件已然發(fā)生了改變。地方政府性債務對土地出讓收入有相當程度的依賴，地方政府融資平臺也多以土地作為融資抵押物，地價波動直接影響其融資和債務償還能力。截至2012年12月30日，11個省、316個市、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額為34865.24億元，占省、市、縣三級地方政府負有償還責任債務余額的37.23%。一旦房價泡沫破滅，地價將大幅下跌，地方政府的償債能力必然下降，而以土地做抵押的融資項目也必然遭受違約的信用危機。另外，當前中國經(jīng)濟形勢雖然向好但仍有波動，正處于“三期”疊加時期，諸多因素導致的結果就是地方政府償債能力的弱化和違約風險的加大。

（3）負債層級下移可能引發(fā)的結構性風險

從政府層級的角度來分析，省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府均存在大量債務，其中，四級地方政府負有償還責任的債務所占比重分別為16.33%、44.50%、36.35%和2.82%，市、縣兩級地方政府的負債比重總額已經(jīng)高達80.85%：四級地方政府負有擔保責任的債務所占比重分別為58.63%、27.85%、13.09%和0.44%，市、縣兩級地方政府所占比重為40.94%。而負債層級越下移，越容易引發(fā)財政危機。審計報告顯示，全國有100多個市級、400多個縣級地方政府的債務率超過100%。從全國范圍來看，縣域經(jīng)濟總體較為單薄，城市化和工業(yè)化程度普遍不高，而且市、縣兩級地方政府也不具備發(fā)行債券的資格，財政收入能力處于弱勢且土地開發(fā)在短期內(nèi)缺乏足夠動力，因而在債務增速加快的同時，債務風險不斷聚集累積，也更容易成為地方政府性債務風險的爆發(fā)點和重災區(qū)。

（4）債務期限錯配和格局失衡帶來的流動性風險

多數(shù)地方政府性債務投資的基礎設施項目大多周期長，變現(xiàn)能力弱，債券發(fā)行期限內(nèi)（3—5年）很可能沒有足夠的效益來償還本息，若到期不能償還，將給相關金融機構的資產(chǎn)流動性帶來巨大壓力。2015年11月12日中國銀監(jiān)會發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月底，中國商業(yè)銀行不良貸款余額為11 863億元，占2014年GDP的1.87%。不良貸款率為1.59%，較上季度末上升了0.09個百分點。另外，“借新債還舊債”這種高杠桿運作方式也隱匿了大量的信用風險，在金融業(yè)“去杠桿”和經(jīng)濟下行壓力下，提供大量地方政府融資的銀行、信托等金融機構資產(chǎn)的質(zhì)量風險或?qū)⒉粩啾┞丁?/p>

四、提升地方政府性債務結構性風險治理效率的政策思路

當前地方政府性債務總體風險雖然可控，但卻存在融資模式不規(guī)范、債務結構不合理、償債能力削弱等多種不利因素的疊加，還面臨債務過剩、投資過度與長期內(nèi)融資需求加大的多重矛盾。在當前的形勢下，必須及時制定消除地方政府性債務結構性風險治理效率的可操作性政策措施，為推進地方政府性債務的保質(zhì)高效發(fā)展做出行動貢獻和策略貢獻，真正消除地方政府的隱性債權及其導致的稅費最大化和債務遠期化。

1.完善和規(guī)范地方政府自主發(fā)債制度

地方政府性債務融資的可持續(xù)性是融資需要與經(jīng)濟負擔的有機結合，其要保持有目的的融資和有約束的融資。地方政府自主發(fā)債是一個涵蓋法律、財政、金融和社會等諸多領域改革的系統(tǒng)工程，新修訂的《中華人民共和國預算法》已經(jīng)賦予地方政府適度的發(fā)債權，但一個成熟的政府債券市場還需要健全的管理體制、問責、糾錯制度和政府財務信息的透明化，而上述前提條件在中國并不完全成熟和具備。當前，地方政府自主發(fā)債在發(fā)行規(guī)模、市場定價、債券評級、信息披露和違約責任等方面與市場化的融資機制尚存差距。存在著潛在的金融風險和財政風險。必須完善和規(guī)范地方政府自主發(fā)債制度，要認識到，地方政府自主發(fā)債才是真正可行的融資“前門”，否則只是為地方政府投資打開了一扇看上去很美的融資“后門”。要充分利用這一規(guī)范的融資機制防范和控制發(fā)債風險，否則，這一優(yōu)勢很可能會轉(zhuǎn)化成為劣勢，不僅使地方政府性債務風險擴大。還可能進一步轉(zhuǎn)化為中央稅制危機、高房價危機、民生支出危機、環(huán)境污染危機甚至社會公信力危機等。

2.把地方政府性債務納入全口徑預算管理

在預算硬約束條件下，預算不僅能夠控制債務總規(guī)模，還能避免地方政府對中央政府財政援助預期的道德風險，更能有效防控債務風險甚至債務危機。預算的編制過程本質(zhì)上就是對風險的預先評估過程，地方政府性債務預算不僅是關于地方政府籌集和使用債務資金的具體計劃，更是應對未來各種支出風險的預期安排，因此，這是既“治標”又“治本”的破解之路。要想從源頭上真正規(guī)范對地方政府性債務的管理，防止和化解債務風險。就必須把地方政府性債務納入全口徑預算管理中。應編制專門的債務預算指導，編制地方政府資產(chǎn)負債表，推行地方政府綜合財務報告制度。在建立規(guī)范的地方政府自主發(fā)債融資機制的基礎上，在國務院批準的限額內(nèi)舉借債務，嚴格執(zhí)行地方政府舉債程序，并規(guī)定債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出等。

3.推廣PPP模式進入公共服務領域

PPP（Public Private Partnership）模式是地方政府部門通過與社會資本建立伙伴關系，共同提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式，其本質(zhì)是公共服務社會化。在發(fā)達國家，PPP模式是緩解地方政府財政壓力、提高公共服務效率的一種普遍且運作成熟的模式。PPP模式最適用于“誰付費，誰消費”、有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、行業(yè)變化速度較慢的公共產(chǎn)品項目，如交通基礎設施、市政基礎設施和社會公用事業(yè)等。在新常態(tài)背景下，地方政府宏觀調(diào)控將更加注重市場的調(diào)節(jié)作用，鼓勵社會資本通過PPP模式更多地進入公共服務領域，刺激市場的活力和動力，不斷緩解地方政府單純依靠財政收入的資金壓力，降低地方政府的直接債務融資需求，也有助于清晰定位地方政府的職能并能發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，提高投資效益和公共服務效率。同時，原有的地方政府投融資平臺經(jīng)過改造也可以充分利用，但要警惕一些項目公司異化為新的融資平臺公司，借PPP模式之名行變相舉債之實的行為。

4.逐步剝離融資平臺的政府融資功能

融資平臺本質(zhì)上是地方政府某些公共職責的需要和延伸，是面向市場并代表政府的平臺，其在推動地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的財政資金杠桿作用，但也不可避免地有追逐自身利益的傾向，再加之缺乏規(guī)范有效的監(jiān)督和管理，潛在風險不斷顯現(xiàn)。應根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）對存量債務按“誰受益，誰承擔”的原則進行分類管理，逐步剝離融資平臺的政府融資功能.增強自身償債能力，逐步實現(xiàn)商業(yè)運作。融資平臺公司可以與地方政府簽訂外包服務購買協(xié)議.從法律上成為公共服務項目的投資主體，利用其累積的社會資源和項目運作經(jīng)驗，更好地代表地方政府與社會資本開展合作，保障地方政府在合作中的利益；融資平臺公司利用銀行貸款或項目收益抵押等方式來融資，可以優(yōu)化負債率，在經(jīng)濟周期內(nèi)實現(xiàn)最優(yōu)融資結構，并幫助地方政府在合作中實現(xiàn)投入資產(chǎn)的增值保值。

5.構建地方政府性債務風險預警體系

地方政府性債務風險預警體系應包括風險識別、風險評估和風險判斷等階段。在實際操作中，借債環(huán)節(jié)是基礎，債務規(guī)模是否適當、債務結構是否合理直接影響著債務的有效使用和及時償還；使用環(huán)節(jié)是關鍵，債務投向領域是否科學、債務使用效益是否顯著等與地方經(jīng)濟能否健康發(fā)展和償還能力強弱密切相關；償債環(huán)節(jié)是重點，如果不能及時償還不僅會影響到地方政府的公信力還可能形成惡性循環(huán)?？梢愿鶕?jù)實際情況，在地方政府性債務借、用、還這三個環(huán)節(jié)設置指標，并賦予其相應權重、預警區(qū)間和風險界限值，再根據(jù)實踐不斷完善和充實，構建地方政府性債務風險預警體系。