【摘要】所謂市內(nèi)直升機(jī)低空旅游是指游客借助飛行器在低空空域進(jìn)行的以空中觀光為主要目的高端旅游產(chǎn)品。國(guó)外早已開(kāi)展的低空旅游項(xiàng)目及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)良好的現(xiàn)象，促使我國(guó)在公布《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》開(kāi)放低空領(lǐng)域管制后，各地也掀起了直升機(jī)旅游開(kāi)發(fā)熱鬧。在有關(guān)直升機(jī)低空旅游的法律處于空白的情形下，結(jié)合權(quán)利保護(hù)規(guī)則以及財(cái)政措施，通過(guò)權(quán)力的分配、稅收的構(gòu)想上來(lái)提高直升機(jī)低空旅游產(chǎn)業(yè)的自我約束力顯然具有十分重要意義。

【關(guān)鍵詞】低空旅游；噪聲污染；權(quán)利保護(hù)規(guī)則；財(cái)政措施

直升機(jī)市內(nèi)低空旅游最大的優(yōu)勢(shì)是以整體化的視野一覽城市全貌，且經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之間具有直接或間接的刺激作用，低空旅游的開(kāi)展會(huì)需要相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、需要更多的飛行器、需要更多的服務(wù)人員等，這種“蝴蝶效應(yīng)”的影響最終會(huì)被無(wú)限擴(kuò)大。對(duì)于現(xiàn)在這樣一個(gè)隨著社會(huì)發(fā)展而興起的新產(chǎn)業(yè)，一是因?yàn)樗桥c當(dāng)代社會(huì)背景相適應(yīng)的，正解游客疲憊于水上、陸上審美的現(xiàn)實(shí)而被獲得高端消費(fèi)者的青睞；一方面該產(chǎn)業(yè)刻意的遏制可能促使高端消費(fèi)者轉(zhuǎn)向自購(gòu)飛機(jī)或者轉(zhuǎn)向其它國(guó)家旅游，反而會(huì)造成更多的環(huán)境污染或者喪失新的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力；另一方面，現(xiàn)在低空旅游項(xiàng)目發(fā)展成熟具有其他功能擴(kuò)展的可期待性，如轉(zhuǎn)向空中觀光與近距離運(yùn)輸并行等。

但不可忽視是低空旅游使用的飛行器經(jīng)過(guò)油料燃燒會(huì)產(chǎn)生大量的污染氣體。如美國(guó)某研究機(jī)構(gòu)所報(bào)道：“一個(gè)飛機(jī)每英里耗費(fèi)的能量和其排放導(dǎo)致氣候變化的二氧化碳，相當(dāng)于每位乘客獨(dú)自駕駛一輛汽車(chē)?！?；低空旅游的機(jī)場(chǎng)本身也會(huì)造成環(huán)境污染，如拖行李車(chē)、食品服務(wù)供給車(chē)以及大量汽車(chē)的進(jìn)入等都會(huì)造成對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞，其中交通擁堵問(wèn)題與對(duì)當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量的影響都是低空旅游公司在游客增多的情況下所要面臨的問(wèn)題。且從噪聲污染方面看，正如美國(guó)審計(jì)署所說(shuō)：“飛機(jī)引擎的噪音是機(jī)場(chǎng)現(xiàn)在與將來(lái)面臨的最重大的環(huán)境問(wèn)題”。但是，從外界因素的控制上，是可以降低噪聲污染的影響力，比如低空旅游公司的飛機(jī)場(chǎng)選址、航線的規(guī)劃、飛行的頻率、飛行的高度等。因此，從現(xiàn)有的社會(huì)背景看，我們面對(duì)低空旅游項(xiàng)目興起的現(xiàn)狀，應(yīng)該遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以規(guī)范其發(fā)展為指導(dǎo)，通過(guò)法律規(guī)范來(lái)限制其對(duì)生態(tài)環(huán)境以及居民的影響力度，其中最重要的就是如何解決市內(nèi)低空旅游對(duì)居民的噪聲污染問(wèn)題。

一、從權(quán)利保護(hù)規(guī)則分析市內(nèi)低空旅游的噪聲污染問(wèn)題

觀光直升機(jī)的高度限于低空200米，若提高直升機(jī)高度可能會(huì)和民航飛行高度產(chǎn)生沖突，也會(huì)影響到游客的觀光感受。因此，對(duì)于附近居民免于噪聲污染的權(quán)利保護(hù)結(jié)合科斯定理中的交易費(fèi)用理論觀點(diǎn)提出權(quán)利的分配方式：即財(cái)產(chǎn)權(quán)利規(guī)則、責(zé)任規(guī)則、不可讓渡性規(guī)則。

所謂的財(cái)產(chǎn)權(quán)利規(guī)則，就是指權(quán)利人可以自愿地放棄這一權(quán)利，但是前提條件是獲得價(jià)格補(bǔ)償其權(quán)利的損失。對(duì)于市內(nèi)低空旅游項(xiàng)目，在此種保護(hù)方式指導(dǎo)下，就意味著市內(nèi)低空旅游機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和航線的規(guī)劃交于附近居民決定。而市內(nèi)低空旅游噪聲污染的解決方式只能由低空旅游公司與附近居民進(jìn)行協(xié)商，然后通過(guò)議價(jià)的方式獲得附近居民免于噪聲污染權(quán)的讓渡，從而可以在居民區(qū)附近建造飛機(jī)場(chǎng)或者將其航線穿過(guò)。這樣的話，對(duì)低空旅游開(kāi)發(fā)公司就提出了更加嚴(yán)格的要求標(biāo)準(zhǔn)。低空旅游公司獲得行政機(jī)關(guān)許可使用低空區(qū)域前，還需要先獲得機(jī)場(chǎng)及航線居民的同意，否則受影響的居民可以憑借自己免于噪聲污染權(quán)而向法院請(qǐng)求低空旅游公司停止侵害，那么法院作出的強(qiáng)制執(zhí)行裁決會(huì)使得低空旅游公司先前的經(jīng)濟(jì)投入毀于一旦。同時(shí)，居民免于噪聲污染權(quán)若置于低空旅游公司使用低空區(qū)域權(quán)之前，那么低空旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公司首先需要支付居民內(nèi)心中的價(jià)格，那樣一方面會(huì)出現(xiàn)機(jī)場(chǎng)與航線附近居民“待價(jià)而沽”的情形，另一方面可能因?yàn)閭€(gè)別用戶(hù)的不同意而致使低空旅游項(xiàng)目“胎死腹中”，且從社會(huì)影響上來(lái)看，許多以噪聲污染為消極結(jié)果的企業(yè)都會(huì)被關(guān)閉。因此通過(guò)議價(jià)的方式，將居民免受噪聲污染權(quán)置于企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，其產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益虧損力度要大于所保護(hù)的社會(huì)利益，故而完全將低空旅游項(xiàng)目是否能繼續(xù)進(jìn)行交于附近受影響居民決定是不合適的。

所謂的責(zé)任規(guī)則，是指權(quán)利人的權(quán)利可以非自愿地被他人占取，但是前提需要由一個(gè)第三方來(lái)確定損失的價(jià)值。在此種規(guī)則下，市內(nèi)低空旅游項(xiàng)目是否能繼續(xù)開(kāi)展，就是通過(guò)“第三方”確定沿線居民的損失價(jià)值，然后由低空旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公司支付相對(duì)應(yīng)的價(jià)格，就能夠獲得沿線居民短暫時(shí)間內(nèi)免受噪聲污染權(quán)的讓渡。因?yàn)榈涂章糜雾?xiàng)目的噪聲污染并不是持久性的，而且噪聲污染的影響力度是可以通過(guò)外部限制的，從社會(huì)發(fā)展的整體經(jīng)濟(jì)效益上看，責(zé)任規(guī)則顯然更適合于解決市內(nèi)低空旅游項(xiàng)目的噪聲污染問(wèn)題。但是“第三方”的確定，對(duì)于雙方的權(quán)利保護(hù)顯然都具有至關(guān)重要性?；蛟S我們可以嘗試建立由沿線居民代表、低空旅游公司董事、環(huán)保部行政人員共同組成的“市內(nèi)空中旅游協(xié)會(huì)”，由市空中旅游協(xié)會(huì)統(tǒng)一后公布每次低空旅游飛機(jī)起飛的時(shí)間、停留在居民休息及工作建筑上的時(shí)間，以及對(duì)于沿線居民的補(bǔ)償價(jià)值。比如考量低空旅游沿線學(xué)校下課休息的時(shí)間，盡量將經(jīng)過(guò)的時(shí)間段調(diào)整到課間休息時(shí)，并盡量避免將學(xué)校納入航線范圍內(nèi)；盡量減少晚上觀光的次數(shù)，以免影響周?chē)用竦纳钚菹?；?guī)劃航線時(shí)盡量采用多條航線，避免同一個(gè)地方多次經(jīng)過(guò)而造成持續(xù)噪聲。觀光景點(diǎn)停留時(shí)間的短暫性，再加上航線、航行次數(shù)的規(guī)范，會(huì)降低低空旅游的噪聲污染。在責(zé)任規(guī)則中，最大的難題就是噪聲污染居民范圍的確定，如果使用統(tǒng)計(jì)個(gè)人法顯然是個(gè)難題，畢竟低空旅游公司也無(wú)法統(tǒng)計(jì)多少居民受到影響，我們可以采取“建筑法”計(jì)算法。比如根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，假設(shè)市內(nèi)低空旅游A航線上的商業(yè)建筑和或社區(qū)地面上受到的噪聲分貝超過(guò)60分貝的共有20個(gè)建筑，每天飛行器需要經(jīng)過(guò)n次，每一百平方米橫截面面積建筑補(bǔ)償C元，則低空旅游公司每天應(yīng)該給每個(gè)商業(yè)建筑或社區(qū)的管理人{(lán)n×（總橫截面面積/100平方米）×C}元，再由商業(yè)建筑和管理人分發(fā)給商業(yè)建筑內(nèi)辦公的人或者社區(qū)內(nèi)居住的人。通過(guò)市空中旅游協(xié)會(huì)協(xié)商C的數(shù)額，這樣既能夠保證市內(nèi)低空旅游項(xiàng)目的正常開(kāi)展，另一方面也能夠補(bǔ)償航線附近居民部分讓渡其免受噪聲污染權(quán)利的損失，從而做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也保障社會(huì)和諧。

所謂的不可讓渡性規(guī)則，是在確定權(quán)利歸屬后明確禁止權(quán)利的讓渡，因?yàn)闄?quán)利轉(zhuǎn)讓中雙方地位的不對(duì)等，會(huì)造成強(qiáng)者對(duì)弱者利益的一種侵略，因此不可讓渡性規(guī)則不僅可以視為對(duì)法授權(quán)利的保護(hù)，也可以看做對(duì)法授權(quán)利授予本身的限制和規(guī)制。從不可讓渡性規(guī)則看，完全禁止居民免受噪聲污染權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)员Ｗo(hù)附近居民的生存環(huán)境，看著似乎挺合理。但是若我們從整體上看，法律具有普遍適用性，若是法律完全禁止，在某些情形下顯然是違背帕累托最優(yōu)原則的。如海南省海岸線漫長(zhǎng)、空氣透明度高、島上環(huán)境優(yōu)美，開(kāi)展市內(nèi)低空旅游一方面方便限制噪聲污染，另一方面會(huì)為海南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從海南省現(xiàn)有低空旅游的狀況，也可以發(fā)現(xiàn)低空旅游對(duì)海南的經(jīng)濟(jì)效益要高于所保護(hù)的部分居民權(quán)益，且提高了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率。因此，允許居民免受噪聲污染權(quán)的讓渡要比完全禁止讓渡更具有意義。

因此，對(duì)于市內(nèi)低空旅游項(xiàng)目所呈現(xiàn)出的噪聲問(wèn)題，可以從以下兩方面進(jìn)行解決：一是通過(guò)責(zé)任規(guī)則獲得居民免受噪聲污染權(quán)的短時(shí)間讓渡；二是由低空旅游公司采取相應(yīng)的措施降低噪聲污染的影響，如機(jī)場(chǎng)的空間設(shè)計(jì)、機(jī)型的選擇、航線的設(shè)計(jì)、飛行的時(shí)間等。

二、從財(cái)政措施上構(gòu)想市內(nèi)低空旅游的污染解決方式

除了通過(guò)給予居民部分補(bǔ)償獲得居民權(quán)利讓渡外，現(xiàn)在更重要的是對(duì)低空旅游公司在項(xiàng)目規(guī)劃前就進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，以免因過(guò)低的標(biāo)準(zhǔn)而致使低空旅游公司的投入最后因?yàn)闄?quán)利的沖突而毀于一旦，造成社會(huì)資源的大量浪費(fèi)，其中稅收措施是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最好杠桿。

第一，“環(huán)境保護(hù)稅”的構(gòu)想。鑒于低空旅游中飛行器會(huì)產(chǎn)生大量的氣體污染和噪聲污染，首先從購(gòu)機(jī)上進(jìn)行規(guī)范。參照歐盟組織現(xiàn)有的飛機(jī)廢氣排放限制法規(guī)，制作中國(guó)飛機(jī)廢棄排放法規(guī)，并根據(jù)一里程尾氣排放量劃分等級(jí)，當(dāng)?shù)涂章糜喂驹谙蛟S可管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)，按照不同的等級(jí)收取“環(huán)境保護(hù)稅”，從而促使低空旅游公司在購(gòu)機(jī)時(shí)選擇排放量較小的飛機(jī)，減少對(duì)環(huán)境污染的保護(hù)。

第二，“超額里程稅收”的構(gòu)想。許可管理機(jī)關(guān)在對(duì)飛機(jī)頒發(fā)低空區(qū)域使用許可的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)正常的飛行頻率，計(jì)算一艘飛機(jī)正常運(yùn)營(yíng)時(shí)其一年的實(shí)際里程數(shù)，賦予飛機(jī)在一年實(shí)際里程數(shù)內(nèi)自由航行的權(quán)利，對(duì)超過(guò)一年實(shí)際里程數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的飛機(jī)，按照適當(dāng)比率由低空旅游公司繳納“超額里程稅收”?？紤]到低空旅游公司各個(gè)飛機(jī)航線的不同，允許低空旅游公司交換內(nèi)部各個(gè)飛機(jī)之間一年內(nèi)的里程限額，并對(duì)未使用達(dá)到一年里程限額的飛機(jī)允許下一年繼續(xù)使用，采用此種“交換并累計(jì)”里程限額的方法，除了能夠減少環(huán)境和噪聲污染外，又避免對(duì)低空旅游公司的過(guò)分控制而影響此行業(yè)的發(fā)展，也能夠避免低空旅游公司為謀利益而頻繁飛行，以至于飛行員休息、飛行器適航性等都難以得到保障，造成對(duì)游客生命安全的潛在危險(xiǎn)。其中，允許低空旅游公司對(duì)內(nèi)部飛機(jī)實(shí)行“交換并累計(jì)”里程，而不考慮各個(gè)飛機(jī)的尾氣排放量不同，主要是基于飛機(jī)在申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)已經(jīng)繳納“環(huán)境保護(hù)稅”，若在許可機(jī)關(guān)已賦予飛機(jī)一年有權(quán)的航行里程時(shí)，再將飛機(jī)排放量也考慮在內(nèi)，一方面會(huì)給低空旅游企業(yè)造成極大的成本負(fù)擔(dān)，另一方面對(duì)行政許可機(jī)關(guān)換算抵消的里程也是耗時(shí)的事情，所以應(yīng)該允許低空旅游公司對(duì)內(nèi)部各個(gè)飛機(jī)的實(shí)際里程可以進(jìn)行直接抵消。

第三，“營(yíng)業(yè)稅減免”的構(gòu)想。低空旅游公司的建址對(duì)周邊環(huán)境具有極大的影響，尤其對(duì)周?chē)用竦纳钚菹?quán)造成極大的損害。計(jì)算低空旅游公司飛機(jī)起飛時(shí)的聲音分貝（其中低空旅游公司飛機(jī)類(lèi)型可能不同，應(yīng)該根據(jù)起飛時(shí)所有飛機(jī)聲音分貝值的平均標(biāo)準(zhǔn)確定游公司的聲音分貝），根據(jù)低空旅游公司飛機(jī)場(chǎng)建址與居民區(qū)的距離，結(jié)合《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》和《中華人民共和國(guó)城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》確定相適應(yīng)的噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)，不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)不同的稅收優(yōu)惠率，如“0類(lèi)”標(biāo)準(zhǔn)的可以免除營(yíng)業(yè)稅收的1%；“1類(lèi)”標(biāo)準(zhǔn)可以免除營(yíng)業(yè)稅收的0.5%等。通過(guò)稅收優(yōu)惠不僅可以鼓勵(lì)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且會(huì)促使低空旅游公司在飛機(jī)場(chǎng)選址時(shí)能夠盡量避開(kāi)居民區(qū)，減少對(duì)居民生活的困擾。

三、總結(jié)

隨著低空旅游的發(fā)展趨勢(shì)，我們國(guó)家有必要調(diào)整現(xiàn)有環(huán)境、民航等方面的法律，并且為了規(guī)范低空旅游項(xiàng)目的發(fā)展，各個(gè)地區(qū)有必要單獨(dú)制定部門(mén)規(guī)章，為低空旅游公司的發(fā)展提供指引，如在規(guī)章中明確申請(qǐng)低空區(qū)域使用許可的程序、低空區(qū)域中責(zé)任承擔(dān)方式、航線設(shè)計(jì)的原則等。

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作者簡(jiǎn)介：

李怡勃（1991-），男，廣西桂林人，上海大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)法律碩士。研究方向：國(guó)際商法。