申慧君

[摘要]根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，從宏觀的角度上來講預(yù)算管理屬于單位內(nèi)部控制的范疇，事業(yè)單位良好的預(yù)算管理能夠有效的提升單位內(nèi)部的綜合管理水平及提供公共服務(wù)的效率效果。但目前從內(nèi)控的視角來看，我國事業(yè)單位預(yù)算管理仍存在領(lǐng)導(dǎo)層意識不強(qiáng)，預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算考核機(jī)制不完善等問題。事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理意識，全面化科學(xué)化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過程，完善預(yù)算評價(jià)體系，從而建立一套“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，以此改進(jìn)并完善我國事業(yè)單位的預(yù)算管理。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；預(yù)算管理；內(nèi)部控制；問題；措施

[中圖分類號]F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B

一、引言

不同于國家機(jī)關(guān)與一般的企業(yè)組織，事業(yè)單位是由國家出于社會公益目的舉辦的專門從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。作為一種特殊的法人實(shí)體，我國的事業(yè)單位多為國家出資設(shè)立，因而與政府的關(guān)系比較密切，這一點(diǎn)與國外的非盈利組織、非政府組織等社會自治組織存在明顯差異，而這種差異形成于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特殊的社會制度和背景。鑒于事業(yè)單位提供服務(wù)的特殊性，其管理也不同于企業(yè)的績效管理，因而內(nèi)部控制對于事業(yè)單位尤為重要。為了提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范其內(nèi)部控制，加強(qiáng)相關(guān)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，我國財(cái)政部規(guī)定于2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并在該內(nèi)控規(guī)范中明確了事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，即合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。事業(yè)單位預(yù)算管理作為內(nèi)控管理的重要組成部分，其編制和執(zhí)行貫穿企業(yè)內(nèi)控管理的全過程，其水平的高低直接關(guān)系到事業(yè)單位資產(chǎn)安全性、財(cái)務(wù)信息完整性及所提供服務(wù)的效率效果。因而，有必要將事業(yè)單位預(yù)算管理作為重點(diǎn)問題予以關(guān)注，同時(shí)按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求，加以改善。

二、內(nèi)控視角下事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

與內(nèi)控理念相契合，自2014年內(nèi)控規(guī)范全面施行以來，我國事業(yè)單位不斷推進(jìn)以優(yōu)化資源配置、提高資產(chǎn)使用效率、保證公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目標(biāo)的預(yù)算管理，并將預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)營活動的整個流程，但從實(shí)踐的過程和結(jié)果看來仍突顯出一些問題和不足。

（一）混淆內(nèi)部控制與預(yù)算管理概念，預(yù)算管理意識不強(qiáng)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中我們可以明確的看到，無論是從單位層面還是業(yè)務(wù)層面上來講，預(yù)算管理均是事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的一部分，屬于宏觀內(nèi)控管理的范疇。但實(shí)踐中，一部分事業(yè)單位人為地將預(yù)算管理與內(nèi)控管理分別對待，僵化地執(zhí)行兩套程序，忽略兩者之間的聯(lián)系，從而造成大量工作的無效重復(fù)：還有部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)本身對于預(yù)算管理意識不強(qiáng)，僅依據(jù)上級財(cái)政資金的劃撥被動的編制和執(zhí)行本單位預(yù)算，而非積極結(jié)合本單位的實(shí)際經(jīng)營計(jì)劃進(jìn)行內(nèi)部控制及預(yù)算管理，從而阻礙了預(yù)算管理的進(jìn)一步推進(jìn)，不利于本單位的長期發(fā)展。

（二）預(yù)算編制未能考慮全局，難以達(dá)到內(nèi)控規(guī)范要求

根據(jù)內(nèi)控規(guī)范全面性原則的要求，事業(yè)單位的預(yù)算管理是通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督及績效考核等一系列活動以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，預(yù)算管理應(yīng)貫穿事業(yè)單位經(jīng)營活動的全過程。預(yù)算編制作為預(yù)算管理的起點(diǎn)，其科學(xué)性與合理性的水平直接影響到預(yù)算管理質(zhì)量。但實(shí)務(wù)中，一些事業(yè)單位卻將需要多部門配合的預(yù)算編制任務(wù)簡單地分配給財(cái)務(wù)部門，而財(cái)務(wù)部門自身權(quán)利有限，對其他業(yè)務(wù)部門的推動力不足，使得財(cái)務(wù)部門難以從全局的視角預(yù)測單位的收支并實(shí)時(shí)掌握單位資源現(xiàn)狀，導(dǎo)致最終編制的預(yù)算偏離單位實(shí)際情況。這種脫離實(shí)際的預(yù)算編制及預(yù)算管理工作不僅無益于單位自身的發(fā)展，還降低了事業(yè)單位資產(chǎn)及人力資源的使用效率。

（三）預(yù)算執(zhí)行力不足，缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制

目前，我國事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，部分單位的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置流于形式，也沒有相應(yīng)的人員配備，難以實(shí)際展開預(yù)算管理及預(yù)算監(jiān)督工作，也有部分單位根本沒有設(shè)置預(yù)算部門或預(yù)算管理委員會等相應(yīng)職能部門，而是直接將任務(wù)指派給財(cái)務(wù)部門，這與內(nèi)控管理的制衡性原則是相違背的。內(nèi)控規(guī)范中指出單位內(nèi)部應(yīng)在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。而當(dāng)下我國事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀中，由于領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理重要性認(rèn)識不足，在重視預(yù)算編制輕視預(yù)算監(jiān)督和部門制衡思想的錯誤指引下，往往會帶來單位在日常經(jīng)營活動中并未執(zhí)行年初的預(yù)算、對單位的收入支出情況管控不嚴(yán)等問題，從而造成了單位經(jīng)費(fèi)的盲目浪費(fèi)，同時(shí)還會降低了國有資源的社會效益。

（四）預(yù)算管理與預(yù)算考核不協(xié)調(diào)，預(yù)算績效評價(jià)體系不完善

內(nèi)控規(guī)范中對于預(yù)算管理的要求落實(shí)在事業(yè)單位預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，具體而言即實(shí)時(shí)監(jiān)測在預(yù)算編制過程中單位內(nèi)部各部門間溝通協(xié)調(diào)是否充分，預(yù)算編制與資產(chǎn)配珞是否相結(jié)合、與具體工作是否相對應(yīng)，及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行是否按照批復(fù)的額度和開支范圍，進(jìn)度是否合理以及是否存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等其他問題。針對內(nèi)控規(guī)范中提出的要求，我國財(cái)政部門經(jīng)過幾年的研究和實(shí)踐設(shè)計(jì)出了指標(biāo)較為具體的預(yù)算績效評價(jià)體系，該體系基本貫穿于預(yù)算管理的全過程。但該體系在實(shí)際運(yùn)行中仍存在一些瑕疵，主要體現(xiàn)在體系中設(shè)定的部分評價(jià)指標(biāo)的解釋仍不夠清晰、明確，由此會造成部分事業(yè)單位僅僅因?yàn)閳?zhí)行了相關(guān)程序便能達(dá)到績效評價(jià)指標(biāo)要求，從而使績效評價(jià)結(jié)果失去了應(yīng)有的客觀性和真實(shí)性。

實(shí)踐中，我國還存在一部分事業(yè)單位其內(nèi)部尚未建立和執(zhí)行預(yù)算績效考核機(jī)制，使得預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行彼此孤立，預(yù)算管理流于形式。預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間考核環(huán)節(jié)的缺失，使得預(yù)算管理失去意義，同時(shí)也不利于預(yù)算績效評價(jià)體系的完善，更難以適應(yīng)我國事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展要求。

三、內(nèi)控視角下改善事業(yè)單位內(nèi)控及預(yù)算管理的措施

（一）加強(qiáng)內(nèi)控及預(yù)算管理的宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化預(yù)算管理意識

事業(yè)單位預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，是單位內(nèi)部進(jìn)行自我約束謀求發(fā)展的重要手段，因而亟需單位領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。首先，在內(nèi)控規(guī)范的進(jìn)一步實(shí)施和推進(jìn)過程中應(yīng)積極的進(jìn)行宣傳教育，以修正部分單位領(lǐng)導(dǎo)的錯誤認(rèn)識。事業(yè)單位的經(jīng)營活動涉及到國有資源的利用及公共服務(wù)的提供，這必然涉及到單位的內(nèi)控及預(yù)算管理，在宣傳工作中應(yīng)明確內(nèi)控管理與預(yù)算管理之間并不獨(dú)立，鼓勵各部門提高對預(yù)算管理和內(nèi)部控制的重視程度，并將內(nèi)控管理的理念滲透并融合在預(yù)算管理過程中。其次，在強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算管理意識的同時(shí)，還應(yīng)積極完善相關(guān)的繼續(xù)教育及培訓(xùn)機(jī)制，從而提升包括財(cái)務(wù)及預(yù)算部門在內(nèi)的各個業(yè)務(wù)部門的相應(yīng)人員的勝任能力，提高預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)，以確保預(yù)算管理的有效落實(shí)。

（二）結(jié)合內(nèi)控規(guī)范要求，全面化科學(xué)化預(yù)算編制方法

根據(jù)內(nèi)控規(guī)范中全面性原則的要求，全面而科學(xué)的預(yù)算編制應(yīng)該是在整合單位內(nèi)部資源的基礎(chǔ)上，由人事、行政、財(cái)務(wù)、后勤等各業(yè)務(wù)部門共同參與的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。一方面，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)積極主動地配合預(yù)算管理部門并提出切合實(shí)際的意見或建議：另一方面，預(yù)算管理部門也應(yīng)該選用更為客觀和科學(xué)的零基預(yù)算方法進(jìn)行預(yù)算編制，以降低國有資源的浪費(fèi)，提升單位內(nèi)部的預(yù)算約束力。

（三）加強(qiáng)預(yù)算控制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督過程

事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范要求各單位將內(nèi)控管理的理念融合于預(yù)算管理之中，并將預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動的全過程，這意味著各單位不僅要重視預(yù)算的編制，更要在預(yù)算執(zhí)行中強(qiáng)化對單位經(jīng)濟(jì)活動的預(yù)算約束。具體來講，單位內(nèi)部應(yīng)明確設(shè)立預(yù)算相關(guān)部門及崗位，明確相關(guān)崗位職責(zé)，確保預(yù)算的執(zhí)行：與此同時(shí)，單位內(nèi)部還應(yīng)健全監(jiān)督機(jī)制，將預(yù)算的執(zhí)行與審批、編制、評價(jià)等不相容崗位分離開，使彼此進(jìn)行互相監(jiān)督、制衡，以保證預(yù)算得到有效執(zhí)行。此外，也可通過外聘審計(jì)等第三方機(jī)構(gòu)對單位預(yù)算執(zhí)行工作進(jìn)行審計(jì)，以進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平。

（四）加強(qiáng)預(yù)算考核，完善預(yù)算評價(jià)體系

預(yù)算管理涉及到事業(yè)單位經(jīng)營活動的方方面面，因而應(yīng)堅(jiān)持全面與重點(diǎn)、評估與考核并重的管理方式。一方面，在預(yù)算編制之初，單位預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)全面而綜合地考慮影響單位預(yù)算因素，以評估預(yù)算執(zhí)行的可行性：在預(yù)算執(zhí)行之后，單位應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)考核機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)并反饋執(zhí)行過程中的問題，以修正預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)之間的偏差。另一方面，各單位應(yīng)完善預(yù)算績效評價(jià)體系，制定并選取切合自身實(shí)際的績效指標(biāo)，以定量與定性相結(jié)合的方式清晰地反映內(nèi)部預(yù)算管理的成效。

綜上，預(yù)算管理作為事業(yè)單位內(nèi)控管理的組成部分，其不僅影響到自身經(jīng)營的效率效果，高質(zhì)量的預(yù)算管理還具有很強(qiáng)的社會效益。盡管現(xiàn)階段我國事業(yè)單位預(yù)算管理仍存在一些不足，但伴隨著改革的深入，內(nèi)控規(guī)范等相關(guān)配套制度的實(shí)施，我們相信一套“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制必將最終建立并得到完善。