文 呂立秋

發(fā)揮行政機(jī)關(guān)法制部門和政府法律顧問的作用

文 呂立秋

法治政府建設(shè)中，如何發(fā)揮好機(jī)關(guān)法制部門的核心作用，發(fā)揮好外部法律顧問的作用，是法治建設(shè)制度設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)。要讓法制部門和外部法律顧問成為政府行為的安全閥，成為法治政府建設(shè)的重要保障和生力軍，不僅需要在觀念和認(rèn)識(shí)上予以重視，還要在制度上予以保障，確保法制部門和法律顧問能夠放開手腳，充分發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)和參謀、助手、顧問的作用。

第一，要充分認(rèn)識(shí)行政機(jī)關(guān)法制部門在機(jī)關(guān)法治建設(shè)中的中樞作用，充分發(fā)揮外部法律顧問的獨(dú)立性和客觀性，共同為法治政府建設(shè)做出努力。

行政機(jī)關(guān)法制部門是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組成部分，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要保障，在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面起著組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好法制部門在行政機(jī)關(guān)法治建設(shè)中的這一中樞作用。

法制部門作為內(nèi)部組成部門，對(duì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)和法律問題了解最全面、最具體，對(duì)于本機(jī)關(guān)的運(yùn)行規(guī)律也最為熟悉，可以根據(jù)實(shí)際情況提出更為有建設(shè)意義的意見和建議，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)決策的順利開展；法制部門作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門從事法制工作的人員，其對(duì)機(jī)關(guān)法律事務(wù)的處理具備專門性、專業(yè)性、及時(shí)性以及安全性的特征，在保證行政機(jī)關(guān)得到最及時(shí)法律意見方面具有先天的優(yōu)勢(shì)；法制部門作為行政機(jī)關(guān)法律顧問的重要組成部分，統(tǒng)籌法律顧問的資源和平臺(tái)，可以有效借助外腦，吸收和了解最新的法律動(dòng)態(tài)，引進(jìn)最新的法律理念，成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律智庫(kù)。

行政機(jī)關(guān)的外部法律顧問目前主要由專家、學(xué)者和律師等組成，這些外部法律顧問并非行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作人員，具有先天的獨(dú)立性、客觀性的立場(chǎng)，發(fā)表的專業(yè)意見可以成為政府法制部門意見的有效補(bǔ)充。

專家、學(xué)者型法律顧問可以在制度建設(shè)和理論基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢(shì)等方面提出系統(tǒng)性的建議，為機(jī)關(guān)法治建設(shè)的走向和重要、疑難法律問題和復(fù)雜案件提供解決建議；律師法律顧問其作為法律執(zhí)業(yè)人員，其首先受到律師法的調(diào)整和約束，對(duì)所發(fā)表的專業(yè)意見承擔(dān)法律責(zé)任；其次，律師法律顧問所執(zhí)業(yè)的律師事務(wù)所，是律師法律顧問專業(yè)意見的重要專業(yè)保障，一家綜合的律師事務(wù)所可以涵蓋法律服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域，在涉及更加廣泛的法律問題的研究中，律師事務(wù)所的平臺(tái)可以提供充分的專業(yè)保障；再次，律師可以代理訴訟案件的出庭，協(xié)助糾紛的解決，通過參與糾紛的解決，為行政機(jī)關(guān)提供更加有針對(duì)性的意見和建議。

第二，發(fā)揮法制部門和外部法律顧問作用的主要途徑涉及事前參與領(lǐng)域、法律培訓(xùn)領(lǐng)域、糾紛解決領(lǐng)域、法律培訓(xùn)領(lǐng)域等。

事前參與領(lǐng)域包括政府決策領(lǐng)域、規(guī)范性文件制定領(lǐng)域、行政執(zhí)法領(lǐng)域等。在政府決策領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)要求法制部門和法律顧問在決策前發(fā)表法律意見，對(duì)行政決策的合法性和法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前論證，為政府決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供決策依據(jù)；落實(shí)國(guó)務(wù)院的要求，重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在會(huì)前交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交會(huì)議討論、作出決策。

在規(guī)范性文件制定領(lǐng)域，要求法治部門和法律顧問充分論證文件制定的合法性和必要性，對(duì)于重要的制度設(shè)計(jì)和條款提出法律意見；在規(guī)范性文件備案、清理、修訂等領(lǐng)域，要求法制部門主導(dǎo)、參與或發(fā)揮相關(guān)的作用。

法治建設(shè)民主監(jiān)督組赴四中院開展“觀摩行政審判庭審，共商法治政府建設(shè)”專題活動(dòng) 攝影 張濤

在行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于重要的調(diào)查方式、調(diào)查方案以及處理程序和處理結(jié)果之前，要求法制部門和法律顧問全程提供法律服務(wù)，最大限度避免法律行為在程序上和實(shí)體上的法律風(fēng)險(xiǎn)。

在法律培訓(xùn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法制部門和外部法律顧問的法治培訓(xùn)功能，在于本機(jī)關(guān)法律事務(wù)密切相關(guān)的立法、執(zhí)法和程序等，應(yīng)當(dāng)定期舉行培訓(xùn)，由法制部門和法律顧問提供相關(guān)的培訓(xùn)課程，切合機(jī)關(guān)實(shí)際工作，并能有效指導(dǎo)機(jī)關(guān)工作。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確定期聽取法制部門培訓(xùn)的制度，將接受培訓(xùn)的時(shí)間納入機(jī)關(guān)人員的考核指標(biāo)。

在糾紛解決領(lǐng)域，要充分發(fā)揮法制部門及法律顧問在糾紛解決中的作用，綜合運(yùn)用釋法、和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、應(yīng)訴等多種手段化解矛盾。通過釋法，可以將社會(huì)、公眾或者行政行為相對(duì)人的誤解和疑惑及時(shí)化解，避免產(chǎn)生不必要的爭(zhēng)議；通過調(diào)解或者和解的方式，多元化解決爭(zhēng)議，避免將所有的爭(zhēng)議都堆積到復(fù)議和訴訟程序。同時(shí)，通過糾紛解決的各種案件，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，及時(shí)提出解決的意見和建議，是發(fā)揮法制部門和法律顧問作用的重要方式。

建立法制部門和法律顧問意見的存檔備案制度以及是否采納進(jìn)行說明制度，對(duì)于法律部門和法律顧問出具的否定意見充分論證并說明不采納的理由制度等。

為了有效發(fā)揮法制部門和法律顧問的作用，應(yīng)當(dāng)在制度上明確法律意見的地位和約束力，對(duì)于法制部門和法律顧問提出否定意見的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真予以研究，對(duì)于是否采納進(jìn)行充分的論證；不予以采納的應(yīng)當(dāng)說明理由。

在人員配備領(lǐng)域，各行政機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)配備適當(dāng)規(guī)模的法制人員，在法制人員不能及時(shí)到位的情況下，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購(gòu)的力度，通過采購(gòu)法律服務(wù)，適當(dāng)彌補(bǔ)機(jī)關(guān)內(nèi)部法制人員的不足。通過采購(gòu)社會(huì)法律服務(wù)，也可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與政府法治建設(shè)的積極性和能動(dòng)性，共同為法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

作者系北京市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)特邀委員，北京市觀韜律師事務(wù)所律師、合伙人

責(zé)任編輯 徐飛