陳衛(wèi)東

2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。2014年7月，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》明確了改革的時(shí)間表與具體方案，表示“到2017年底，初步形成科學(xué)合理、銜接有序、確保公正的司法管轄制度”。2014年10月，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，是我國(guó)司法體制改革的重要內(nèi)容和重大舉措。為何開(kāi)展該項(xiàng)改革，試點(diǎn)效果如何，未來(lái)如何規(guī)劃，值得我們深入思考和研究。

一、動(dòng)因：司法權(quán)之地方化

習(xí)近平總書(shū)記指出，建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，目的就是“排除對(duì)審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。[1]本輪司法體制改革的邏輯和主軸，是為明確司法的中央事權(quán)地位，司法“去地方化”。[2]所謂司法地方化，是指司法機(jī)關(guān)及其工作人員在職權(quán)行使過(guò)程中受到地方有關(guān)部門(mén)或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)干涉，導(dǎo)致司法職權(quán)無(wú)法獨(dú)立公正行使，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象。[3]司法本為中央事權(quán)，法院無(wú)論設(shè)在哪里，都是國(guó)家的法院，執(zhí)行的都是國(guó)家的法律，但在司法地方化的影響下卻偏袒本地人或企業(yè)，損害外地人或企業(yè)的合法權(quán)益，破壞司法統(tǒng)一，危害司法公正，消解司法權(quán)威。而司法地方化的產(chǎn)生，很大程度上源于司法區(qū)劃與行政區(qū)劃高度重合，以及由此而來(lái)的法院人財(cái)物的地方化。

(一)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的高度重合

我國(guó)法律上并沒(méi)有司法區(qū)劃的概念，法院基本上依托于行政區(qū)劃而建立，具體而言：從縱向上看，行政區(qū)劃分四個(gè)層級(jí)，國(guó)家、省、設(shè)區(qū)的市、縣，與之相對(duì)應(yīng)的是，法院也分為四個(gè)層級(jí)，最高、高級(jí)、中級(jí)、基層；從橫向上看，依托該區(qū)劃所設(shè)置的法院通常只受理該行政區(qū)劃內(nèi)所發(fā)生的案件。所以，有行政區(qū)則有相應(yīng)法院，行政區(qū)劃的范圍原則上決定法院地域管轄的范圍。[注]最高人民法院有關(guān)行政區(qū)劃變更后法院案件管轄的司法解釋也印證了這一觀點(diǎn)。[4-6]每一個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，設(shè)置一個(gè)高級(jí)人民法院；每一個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)，設(shè)置一個(gè)中級(jí)人民法院；每一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)，設(shè)置一個(gè)基層人民法院。如海淀區(qū)人民法院，對(duì)應(yīng)的政府為海淀區(qū)人民政府，受理的是海淀區(qū)范圍內(nèi)的案件。司法地方化，其基礎(chǔ)在于司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的重合或?qū)?yīng)，這為地方黨政機(jī)關(guān)干涉法院審判權(quán)行使提供了制度土壤。

(二)“人”“財(cái)”“物”的地方化

不少學(xué)者認(rèn)為，司法地方化之所以產(chǎn)生，原因就在于我國(guó)的法院系統(tǒng)是與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)設(shè)置的，使法院的人事任免和財(cái)政供給分別受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制，并使其在實(shí)質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委控制。[7-8]根據(jù)《憲法》第101條、第128條和《人民法院組織法》第35條的規(guī)定，地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。地方法院由同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，地方法官由同級(jí)人大任免，地方法官由地方黨政部門(mén)管理。裁判案件的法官，其任免、編制、升遷、待遇、前途都由地方控制。與此同時(shí)，《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第3條規(guī)定，人民法院財(cái)務(wù)管理的原則是“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”。這使得法院的財(cái)政完全隸屬、依賴于地方財(cái)政，而地方財(cái)政收支狀況則完全取決于地方經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行及稅收狀況。由于對(duì)地方財(cái)政的依賴，地方法院審理案件時(shí)往往不得不更多地從地方的角度考慮問(wèn)題，繼而為地方保護(hù)主義大行方便?！熬腿祟?lèi)天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。”[9]設(shè)在地方的國(guó)家法院，人財(cái)物受制于地方黨委政府，地方若有意干擾案件辦理，法院很難抗拒。

故而，“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來(lái)越多，涉案金額越來(lái)越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施?！盵10]實(shí)施國(guó)法的地方法院在審判中維護(hù)當(dāng)?shù)氐睦?，儼然成了地方的法院。政?jī)考核下的地方競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，無(wú)疑加劇了這一趨勢(shì)。早在1998年，法院人士就開(kāi)始討論司法權(quán)力地方化的弊端，[11]提出的對(duì)策之一，便是脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院。2002年全國(guó)法院會(huì)議上，當(dāng)時(shí)的最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)即提出，“調(diào)整人民法院設(shè)置，突破按行政區(qū)劃設(shè)置的模式”[12]?？上У氖?，前兩輪司法改革都沒(méi)有真正觸及這一問(wèn)題。在全面深化改革的當(dāng)下，為排除地方干擾，強(qiáng)化司法權(quán)的統(tǒng)一行使，凸顯司法權(quán)系中央事權(quán)的基本屬性，探索跨行政區(qū)劃法院顯得十分迫切和必要。

二、資源：國(guó)內(nèi)已有的跨行政區(qū)劃法院

任何制度設(shè)計(jì)或制度創(chuàng)新都應(yīng)立足于本國(guó)國(guó)情，否則就會(huì)南橘北枳，司法改革同樣不能依樣畫(huà)葫蘆。論及跨行政區(qū)劃法院時(shí)，很多學(xué)者將視角放在域外，從多數(shù)國(guó)家司法區(qū)劃與行政區(qū)劃相區(qū)別的角度論證跨行政區(qū)劃法院的合理性。筆者認(rèn)為，對(duì)探索建立跨行政區(qū)劃法院而言，更重要的是，要看我國(guó)是否具備設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的制度資源。細(xì)究之，我國(guó)固然面臨司法區(qū)劃和行政區(qū)劃高度重合的現(xiàn)實(shí)，但也存在法院管轄范圍與行政區(qū)劃相分離的實(shí)踐，這為我們推行相關(guān)改革奠定了基礎(chǔ)。

(一)因行業(yè)需要而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)法院

專(zhuān)門(mén)法院是典型的跨行政區(qū)劃法院，[注]1979年《法院組織法》以列舉的方式規(guī)定了專(zhuān)門(mén)法院，“專(zhuān)門(mén)人民法院包括：軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專(zhuān)門(mén)法院?！钡?983年《人民法院組織法》修訂時(shí)，該款被刪掉，只是概括性地規(guī)定軍事法院等專(zhuān)門(mén)法院。我國(guó)有軍事法院[注]軍事法院是《法院組織法》明確規(guī)定的專(zhuān)門(mén)法院。軍事法院分三級(jí)設(shè)置，中國(guó)人民解放軍軍事法院為一級(jí)，軍區(qū)級(jí)單位的軍事法院為一級(jí)，兵團(tuán)和軍級(jí)單位的軍事法院為一級(jí)。各級(jí)軍事法院的審判工作受中華人民共和國(guó)最高人民法院監(jiān)督，下級(jí)軍事法院的審判工作受上級(jí)軍事法院監(jiān)督。中國(guó)人民解放軍軍事法院院長(zhǎng)由最高人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。軍事法院體制正處于改革之中，與本文主題亦不緊密，欲了解相關(guān)知識(shí)，詳見(jiàn)張建田：《關(guān)于軍事法院體制改革問(wèn)題的思考》，《法學(xué)雜志》2016年第2期，第1-12頁(yè)；張朝暉：《我國(guó)軍事審判體制的演進(jìn)與變革》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期，第74-77頁(yè)。、鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、林區(qū)法院、礦區(qū)法院[注]以“礦區(qū)法院”命名的法院有山西大同市礦區(qū)人民法院、山西陽(yáng)泉市礦區(qū)人民法院以及河北井陘礦區(qū)人民法院等，因這些曾經(jīng)的礦區(qū)已經(jīng)成為行政區(qū)，這些礦區(qū)法院實(shí)際上也不再是專(zhuān)門(mén)法院。目前，以專(zhuān)門(mén)法院面目出現(xiàn)的礦區(qū)法院僅有甘肅礦區(qū)人民法院。[13]2012年3月，該法院正式納入全國(guó)法院統(tǒng)一序列，作為中級(jí)法院由甘肅省高級(jí)人民法院管理。、油田法院、農(nóng)墾法院等專(zhuān)門(mén)法院。

1.鐵路運(yùn)輸法院

鐵路法院初建于1954年3月，當(dāng)時(shí)稱(chēng)為“鐵路沿線專(zhuān)門(mén)法院”，1957年9月根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于撤銷(xiāo)鐵路、水上運(yùn)輸法院的決定》予以撤銷(xiāo)。隨著中國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面啟動(dòng)，1980年7月25日，根據(jù)司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于籌建各級(jí)鐵路法院有關(guān)編制的通知》，在北京設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院(1987年5月撤銷(xiāo))，在鐵路局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，在鐵路分局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸法院。1980年左右，全國(guó)鐵路運(yùn)輸法院籌備建立，1982年5月1日正式辦案。隨著鐵路管理體制的調(diào)整，鐵路法院體制也有所變化。鐵路法院系統(tǒng)的人財(cái)物由鐵路部門(mén)承擔(dān)，企業(yè)辦法院的模式，一直為人詬病。[14]根據(jù)2009年《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法專(zhuān)項(xiàng)編制的通知》要求，鐵路公檢法整體納入國(guó)家司法體系，鐵路法院整體移交駐在地省(直轄市、自治區(qū))黨委、高級(jí)人民法院管理。[注]目前看到的例外是，杭州、合肥兩地鐵路運(yùn)輸法院的院長(zhǎng)、法官由所在地市級(jí)人大常委會(huì)任命?；鶎予F路運(yùn)輸法院為省內(nèi)基層法院，鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院為中級(jí)法院。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，[15]就鐵路運(yùn)輸法院的專(zhuān)屬管轄事項(xiàng)而言，基層鐵路運(yùn)輸法院所判案件的二審法院為對(duì)應(yīng)的鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，省內(nèi)沒(méi)有對(duì)應(yīng)鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院的法院，審理的專(zhuān)屬管轄之外的案件，二審法院為所在地中級(jí)人民法院。[注]如《河北省高級(jí)人民法院關(guān)于指定石家莊鐵路運(yùn)輸法院管轄民事案件的通知》(冀高法(2013)78號(hào))中規(guī)定，自2013年10月1日起，石家莊鐵路運(yùn)輸法院正式受理石家莊市橋西區(qū)、橋東區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)、新華區(qū)、裕華區(qū)內(nèi)發(fā)生的運(yùn)輸合同糾紛和保險(xiǎn)合同糾紛民事一審案件。以上案件的二審法院為石家莊市中級(jí)人民法院。就鐵路相關(guān)案件而言，鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍與其對(duì)應(yīng)鐵路局一致。劃歸各省統(tǒng)管后，各法院還承擔(dān)了一些省級(jí)法院指定管轄或省內(nèi)集中管轄的案件。鐵路運(yùn)輸法院體系見(jiàn)表1。

表1 鐵路運(yùn)輸法院體系

2.海事法院

海事法院源于水上運(yùn)輸法院，1984年5月，最高人民法院和交通部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立海事法院的通知》，決定設(shè)立海事專(zhuān)門(mén)法院。同年6月，上海海事法院等6家海事法院掛牌成立。海事法院的人財(cái)物早期由交通部門(mén)負(fù)責(zé)，[16]設(shè)立、管轄區(qū)域和范圍由最高人民法院確定。[17-18]海事法院由所在地的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)產(chǎn)生，法官由所在地的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。[19]海事法院作為中級(jí)法院管轄第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。對(duì)海事法院的判決和裁定的上訴案件由海事法院所在地的高級(jí)人民法院管轄。目前，全國(guó)共設(shè)有10家海事法院。1999 年6月，先行設(shè)立的 6 家海事法院成建制轉(zhuǎn)入所在地的省委、省人民政府、省高級(jí)人民法院共同管理，與原交通部徹底脫鉤。[20]海事法院的管轄范圍主要依據(jù)水域進(jìn)行劃分，具有脫離行政區(qū)劃、延伸范圍極大的特點(diǎn)。[注]如大連海事法院，管轄區(qū)域范圍東自鴨綠江口的延伸海域和鴨綠江水域，西至遼寧省與河北省交界處的山海關(guān)海域，包括渤海一部分和黃海一部分海域，海岸線2 920公里，島嶼500多個(gè)。[21]為方便訴訟，海事法院設(shè)有派出法庭。[注]如大連海事法院，設(shè)有錦州、鲅魚(yú)圈、東港、長(zhǎng)海、哈爾濱五個(gè)派出法庭。[21]海事法院體系見(jiàn)表2。

表2 海事法院體系

3.林區(qū)法院

20世紀(jì)70年代末期，我國(guó)東北、內(nèi)蒙古自治區(qū)等國(guó)有林區(qū)的林業(yè)局先后建立起林區(qū)法院。后來(lái)，我國(guó)陸續(xù)設(shè)立近150個(gè)林區(qū)法院，其中東北地區(qū)較多，僅吉林一個(gè)省就有17個(gè)林區(qū)基層法院，黑龍江省更多達(dá)30個(gè)林區(qū)基層法院。[22]林區(qū)法院的人財(cái)物由林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。[23]2007年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)經(jīng)過(guò)與國(guó)家林業(yè)局和最高人民法院協(xié)商，要求將林區(qū)法院、檢察院機(jī)構(gòu)從原所屬林業(yè)部門(mén)或企業(yè)中分離出來(lái)，納入國(guó)家司法管理體系，由地方法院和檢察院管理，林區(qū)法院走向正規(guī)化。[24]目前，林區(qū)法院的人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管。林區(qū)法院體系見(jiàn)表3。

表3 林區(qū)法院體系

4.油田法院

油田法院是設(shè)立在囯有大中型油田的專(zhuān)門(mén)法院。[注]我囯曾設(shè)有勝利油田人民法院和勝利油田中級(jí)人民法院，后東營(yíng)建市，改建為東營(yíng)區(qū)人民法院和東營(yíng)市中級(jí)人民法院。目前仍存在的是遼河油田法院。 2009年，遼河油田兩級(jí)法院根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)[2004]22號(hào)文件)精神，一次性全部分離并按屬地原則移交遼寧省高級(jí)人民法院管理，實(shí)現(xiàn)了由企業(yè)法院向正規(guī)法院的轉(zhuǎn)變，法院名稱(chēng)更名為遼寧省遼河中級(jí)人民法院和遼河人民法院，干警職級(jí)和工資待遇執(zhí)行省直駐外機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定。法院的管轄范圍為遼河油田的生產(chǎn)區(qū)、管理區(qū)、生活區(qū)，涉及遼寧和內(nèi)蒙古自治區(qū)的13個(gè)地市、32個(gè)縣(旗、區(qū))。[25]

5.兵團(tuán)法院、農(nóng)墾法院

伴隨著新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的成立、發(fā)展和壯大，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院隨之產(chǎn)生。[注]1954年10月兵團(tuán)正式組建并成立軍法處，在下屬10個(gè)師級(jí)單位設(shè)立軍法處，行使刑事審判權(quán)。1956年8月兵團(tuán)各級(jí)軍法處改建為軍事法院，隸屬新疆軍區(qū)軍事法院領(lǐng)導(dǎo)，依法審理刑事及部分民事案件，并擔(dān)負(fù)改造、教育在押罪犯的任務(wù)。1975年 3月兵團(tuán)建制被撤銷(xiāo)，兵團(tuán)各級(jí)軍事法院相應(yīng)并入自治區(qū)高級(jí)人民法院及地、州、市所在地中級(jí)人民法院。 1981年 12月兵團(tuán)恢復(fù)建制。1983年11月，兵團(tuán)公、檢、法、司及監(jiān)獄管理等機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立?；謴?fù)組建后的兵團(tuán)法院按三級(jí)設(shè)置，行使普通法院的審判權(quán)，死刑案件由自治區(qū)高級(jí)人民法院復(fù)核。1998年12月，全囯人大常委會(huì)決定在新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院，作為自治區(qū)高級(jí)人民法院的派出機(jī)構(gòu)；在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)立若干中級(jí)人民法院；在生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)比較集中的墾區(qū)設(shè)立基層人民法院。[26]兵團(tuán)法院的法律地位就此正式確立。兵團(tuán)法院系統(tǒng)現(xiàn)設(shè)有三級(jí)43個(gè)人民法院，其中，作為自治區(qū)高級(jí)人民法院派出機(jī)構(gòu)的兵團(tuán)分院設(shè)在烏魯木齊市，在全區(qū)13個(gè)地州市所在地的師設(shè)有13個(gè)中級(jí)人民法院，在農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)相對(duì)集中的墾區(qū)設(shè)有29個(gè)墾區(qū)人民法院和37個(gè)人民法庭。兵團(tuán)分院行使除死刑二審案件之外的高級(jí)法院的審判執(zhí)行職能；師中級(jí)人民法院行使地州一級(jí)中級(jí)法院的審判執(zhí)行職能；墾區(qū)人民法院行使縣級(jí)基層法院審判執(zhí)行職能。兵團(tuán)分院業(yè)務(wù)上受最高人民法院和自治區(qū)高級(jí)人民法院的監(jiān)督、指導(dǎo)，同時(shí)監(jiān)督指導(dǎo)所屬中、基層法院的審判工作。[27]

1982年2月,經(jīng)國(guó)家司法部批準(zhǔn)[28]，黑龍江省第五屆人大常委會(huì)第19次會(huì)議審議通過(guò)了黑龍江省高級(jí)人民法院關(guān)于設(shè)立省農(nóng)墾區(qū)人民法院的請(qǐng)示，決定在黑龍江省國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)管理總局設(shè)立省農(nóng)墾中級(jí)法院，在8個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)管理局設(shè)立農(nóng)墾法院。黑龍江省農(nóng)墾中級(jí)法院地處哈爾濱市，下轄寶泉嶺等8個(gè)農(nóng)墾基層法院。[29]農(nóng)墾法院受理農(nóng)墾局管轄范圍內(nèi)的各類(lèi)案件。

6.知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于在北京、上 海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定，同時(shí)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》，三個(gè)法院管轄所在市轄區(qū)內(nèi)的第一審知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院還對(duì)廣東省內(nèi)一定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件實(shí)行跨區(qū)域管轄。

專(zhuān)門(mén)法院多是為了某一特定目的而設(shè)立的法院，如鐵路法院是為了保障鐵路運(yùn)輸穩(wěn)定，林區(qū)法院是為了維護(hù)林區(qū)秩序，[注]《關(guān)于在重點(diǎn)林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機(jī)構(gòu)的通知》(1980年12月1日)指出，“我國(guó)森林資源少，長(zhǎng)期以來(lái)又保護(hù)管理不善，執(zhí)法不嚴(yán)，森林的破壞極其嚴(yán)重”，“許多林區(qū)地處邊防前哨，近幾年來(lái)，反內(nèi)潛外逃和治安管理任務(wù)也很突出”。油田礦區(qū)法院是為了保障油田礦區(qū)生產(chǎn)，成立初期往往隸屬于某些機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)。早期的專(zhuān)門(mén)法院雖有跨行政區(qū)劃的形式，但與相關(guān)單位的聯(lián)系更為密切，從某種意義上說(shuō)，是一種部門(mén)法院，并非理想意義上的專(zhuān)業(yè)法院，對(duì)案件的公正審判并無(wú)積極意義，反而有消極影響。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家逐步將這類(lèi)法院納入國(guó)家統(tǒng)一管理，這些法院也脫離原來(lái)的部門(mén)或單位，正在成為或已經(jīng)成為專(zhuān)業(yè)化的法院，這為跨行政區(qū)劃法院改革有所鋪墊。

(二)因?qū)徏?jí)制度而設(shè)立的無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的人民法院

專(zhuān)門(mén)法院誕生之初，尚有對(duì)應(yīng)的管理部門(mén)。在我國(guó)的法院序列中，還有一類(lèi)法院，因?yàn)閷徏?jí)制度的需要而設(shè)立，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃和管理部門(mén)，多數(shù)學(xué)者也將其視為跨行政區(qū)劃的人民法院。

1.無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的中級(jí)法院

我國(guó)的法院體制為四級(jí)兩審制，[30]在設(shè)縣的市設(shè)立中級(jí)人民法院，作為基層人民法院的二審法院。但直轄市的行政區(qū)劃中，并沒(méi)有地級(jí)市的設(shè)置，為理順?lè)ㄔ旱膶蛹?jí)關(guān)系，各直轄市在劃定管轄區(qū)域的基礎(chǔ)上，設(shè)立中級(jí)法院，劃片管轄各基層法院。全國(guó)4個(gè)直轄市，共設(shè)立了14個(gè)中級(jí)法院，管轄94個(gè)基層法院。這一層級(jí)的中級(jí)法院，并沒(méi)有黨政、人大系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，從某種程度上講是沒(méi)有對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的法院。

另外，在省管縣的改革中，出現(xiàn)了沒(méi)有地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)縣，對(duì)此類(lèi)區(qū)縣二審法院的安排，也是一種制度創(chuàng)新。如1999年10月18日，經(jīng)報(bào)請(qǐng)最高人民法院同意，中央編制委員會(huì)批準(zhǔn)，湖北省漢江中級(jí)人民法院設(shè)立，直接隸屬于湖北省高級(jí)人民法院管理，受省人大監(jiān)督，轄區(qū)范圍為天門(mén)、潛江、仙桃三個(gè)省直管市。[31]2014年，河南省設(shè)立河南省第一中級(jí)人民法院，負(fù)責(zé)鞏義市、汝州市、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣7個(gè)縣(市)的重大案件一審、基層法院案件二審及審判監(jiān)督工作。濟(jì)源中級(jí)人民法院更名為河南省第二中級(jí)人民法院，管轄濟(jì)源市、蘭考縣、滑縣、長(zhǎng)垣縣4個(gè)縣(市)的相關(guān)審判工作。[32][注]濟(jì)源中級(jí)人民法院作為受理直管縣二審案件的中級(jí)法院，在2003年即成立。海南省第一中級(jí)人民法院、海南省第二中級(jí)人民法院也是這一類(lèi)型的中級(jí)法院。[33]

2.無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的基層法院

有些地級(jí)市，并沒(méi)有設(shè)置市轄區(qū)，在其基層法院的設(shè)置中，出現(xiàn)了脫離行政區(qū)劃的基層法院，廣東省東莞市、廣東省中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市即是如此。以中山市為例，2007年經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)[34]，原中山市人民法院撤銷(xiāo)，分別成立中山市第一人民法院和中山市第二人民法院。中山市第一人民法院管轄范圍包括中山市火炬高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)以及石岐區(qū)、東區(qū)、西區(qū)、南區(qū)、五桂山、民眾、南朗、港口、大涌、沙溪、三鄉(xiāng)、板芙、神灣、坦洲共15個(gè)鎮(zhèn)區(qū)。[35]中山市第二人民法院管轄范圍包括中山市北部的小欖、東升、黃圃、南頭、三角、東鳳、阜沙、古鎮(zhèn)、橫欄9個(gè)鎮(zhèn)。[36]無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的基層法院還有四川省科學(xué)城人民法院、三亞市城郊人民法院。[注]四川省科學(xué)城人民法院成立于1994年11月10日，法院審判辦公樓坐落在綿陽(yáng)市科學(xué)城六區(qū)，為適應(yīng)中國(guó)工程物理研究院國(guó)防科研事業(yè)和科學(xué)城轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的需要，經(jīng)四川省人大決定和最高人民法院批準(zhǔn)成立。行使基層人民法院的職權(quán)，管轄科學(xué)城轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事、民商事、執(zhí)行、行政等一審案件，受綿陽(yáng)市人大常委會(huì)監(jiān)督，接受綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三亞市城郊人民法院沒(méi)有對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃，對(duì)三亞市人民代表大會(huì)和三亞市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及三亞市中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。此外，各地的開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院也屬于脫離行政區(qū)劃的法院，雖然有其對(duì)應(yīng)的同級(jí)管委會(huì)，但開(kāi)發(fā)區(qū)法院產(chǎn)生于所在的地級(jí)市人大常委會(huì)。

此類(lèi)法院，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃及相關(guān)機(jī)構(gòu)，其設(shè)置或是為了審級(jí)制度的落實(shí)，如直轄市中院的設(shè)立，或是為了合理配置案件資源，如中山法院的一分為二，目的并不在于規(guī)避地方干預(yù)，并非完全意義上的四中全會(huì)所要求探索的“跨行政區(qū)劃法院”，更像上級(jí)法院的“派出法院”，但這些法院的設(shè)立以及前述專(zhuān)門(mén)法院納入國(guó)家司法管理體系的做法，讓最高人民法院實(shí)際上行使了設(shè)立下級(jí)法院的權(quán)力，[注]前文已述，我國(guó)法律沒(méi)有司法區(qū)劃概念，但有行政區(qū)劃的概念，省級(jí)單位的變更、設(shè)置權(quán)限在全國(guó)人民代表大會(huì)，省以下行政區(qū)劃的變更權(quán)限在國(guó)務(wù)院。至于法院的設(shè)置，歷史上看，海事法院和新疆兵團(tuán)法院的設(shè)立由全國(guó)人大常委會(huì)做出決定。但在《設(shè)立海事法院的決定》第3條第2款規(guī)定：“各海事法院管轄區(qū)域的劃分，由最高人民法院規(guī)定”，自此，最高人民法院掌握了劃分管轄區(qū)域的權(quán)力，管轄區(qū)域的表述，某種意義上替代了司法區(qū)劃。隨后，諸多專(zhuān)門(mén)法院和無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃法院設(shè)立的過(guò)程中，往往是中編辦和最高人民法院共同批準(zhǔn)的，可以說(shuō)，最高人民法院在實(shí)際上行使設(shè)立省級(jí)以下法院的權(quán)力。給跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立留下了制度空間。

專(zhuān)門(mén)法院和無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的人民法院，脫離了行政區(qū)劃的羈絆，經(jīng)費(fèi)來(lái)源更加獨(dú)立，法官任免獨(dú)立于轄區(qū)，有利于防止地方干預(yù)，為探索跨行政區(qū)劃法院給出了現(xiàn)實(shí)的參考，為法院體制改革提供了有益的借鑒。

三、探索：試點(diǎn)中的跨行政區(qū)劃法院

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，在依托鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上，全國(guó)首批跨行政區(qū)劃人民法院——上海市第三中級(jí)人民法院和北京市第四中級(jí)人民法院掛牌成立。新設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院，不存在同級(jí)黨政機(jī)關(guān)，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃，相對(duì)超脫，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，具有里程碑的意義。

(一)試點(diǎn)的情況與效果

以鐵路運(yùn)輸法院為基礎(chǔ)探索跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立具備可行性。首先，作為專(zhuān)門(mén)法院的鐵路運(yùn)輸法院，司法管轄區(qū)域范圍與行政區(qū)劃本來(lái)就是相分離的，與跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的改革相契合，提供了改革的“殼”。其次，鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管，法官素養(yǎng)得到提升，但辦案量處于不飽和狀態(tài)，試點(diǎn)開(kāi)始之前，各地已經(jīng)紛紛讓鐵路運(yùn)輸法院承擔(dān)指定管轄或集中管轄的任務(wù)，提供了改革的基礎(chǔ)。再次，鐵路運(yùn)輸法院具有刑事案件的管轄權(quán)，有相對(duì)應(yīng)的檢察院，將其置換為跨行政區(qū)劃法院，便于整合資源、降低改革成本，更有可操作性。

1.上海市第三中級(jí)人民法院

上海市第三中級(jí)人民法院依托上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院設(shè)立，同時(shí)組建上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，與上海市第三中級(jí)人民法院合署辦公，實(shí)行“三塊牌子一個(gè)機(jī)構(gòu)”。[37]試點(diǎn)過(guò)程中，上海三中院“以‘跨地區(qū)’、‘易受地方因素影響’和‘重大’三個(gè)要素作為跨行政區(qū)劃法院案件管轄的判斷標(biāo)準(zhǔn)”。在刑事案件管轄方面，確定管轄重大危害食品藥品安全、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件，海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，涉及水上、港口、海事、機(jī)場(chǎng)、軌道交通等公安機(jī)關(guān)偵查的交通運(yùn)輸領(lǐng)域刑事案件等。行政案件管轄方面，逐步集中管轄本市基層行政案件。民商事案件管轄方面，初步確定的管轄范圍是：(1)涉環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全的重大民商事案件；(2)涉企業(yè)破產(chǎn)案件；(3)涉航空、公路、水路等具有跨地區(qū)特征的交通運(yùn)輸類(lèi)合同糾紛案件等。[38]上海三中院成立以來(lái)，共受理行政案件1 019件，其中，2015年受理610件，2016年上半年受理409件。其中，近四成民告官案被告為上海市政府。[39]

2.北京市第四中級(jí)人民法院

北京市第四中級(jí)人民法院依托北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院設(shè)立，管轄如下案件：(1)以本市區(qū)縣人民政府為被告的行政案件；(2)按照級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由本市中級(jí)人民法院管轄的金融借款合同糾紛案件、保險(xiǎn)糾紛案件、涉外及涉港澳臺(tái)的商事案件；(3)跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件；(4)市人民檢察院第四分院提起公訴的案件；(5)市高級(jí)法院指定管轄的其他特殊案件；(6)原北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院管轄的刑事、民事案件。[40]北京四中院一年來(lái)共受理各類(lèi)案件1 892件，其中行政案件1 396件，共結(jié)案1 700件，法定審限內(nèi)結(jié)案率達(dá)99.44%，實(shí)現(xiàn)了上訴案件“零改發(fā)”，群體訪、越級(jí)訪“零紀(jì)錄”的良好質(zhì)效。從受理案件看，北京四中院審理的各類(lèi)案件呈現(xiàn)出“以告區(qū)縣政府一審行政案件為主，兼顧特殊主體重大職務(wù)犯罪案件和特殊重大民商事及公益訴訟案件”的特點(diǎn)。[41]

(二)試點(diǎn)存在的問(wèn)題

如媒體所言，試點(diǎn)取得了階段性成果，囿于筆者掌握的材料，可能無(wú)法做出確切的評(píng)價(jià)，但不容否認(rèn)，試點(diǎn)還是存在些問(wèn)題以及有待克服的難題。

1.跨得不夠

試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃法院，還局限于直轄市范圍內(nèi)的跨行政區(qū)劃，雖名為“跨行政區(qū)劃”，但離真正意義上的“跨行政區(qū)劃”還存在較大差距。結(jié)合前文直轄市中級(jí)法院的特點(diǎn)就會(huì)發(fā)現(xiàn)所謂的跨行政區(qū)劃管轄案件，也不過(guò)是原來(lái)法院案件的集中管轄。好在只是在原有法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大管轄范圍，而不是新設(shè)法院，不至于造成資源浪費(fèi)。試點(diǎn)法院在特色上多強(qiáng)調(diào)審理行政案件，以區(qū)縣政府為被告的案件實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)審理，但以市級(jí)政府為被告的案件還是在行政區(qū)劃內(nèi)。此外，改革試點(diǎn)也沒(méi)有充分發(fā)揮鐵路法院的優(yōu)勢(shì)，上海三中院和北京四中院是在上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院和北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院基礎(chǔ)上設(shè)立的。這兩個(gè)法院具有典型的跨行政區(qū)劃特征，上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院下有上海、徐州、合肥、南京、杭州五個(gè)基層鐵路運(yùn)輸法院，北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院下有北京、天津、石家莊三個(gè)基層鐵路運(yùn)輸法院。遺憾的是，跨省辦案仍然停留在專(zhuān)門(mén)管轄的鐵路相關(guān)案件上。以上海為例，實(shí)踐中徐州鐵路運(yùn)輸法院、南京鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)集中管轄所在地的行政案件，若在鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃蘇、皖、浙、滬的行政訴訟，或許更能實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃法院設(shè)立的初衷，檢驗(yàn)跨行政區(qū)劃辦案的效果。

2.管得不清

跨行政區(qū)劃法院定位是明確的，就是審理跨地區(qū)案件，排除地方干擾。但現(xiàn)有的一些做法，卻給人混亂不清之感。第一，專(zhuān)屬管轄和指定管轄的混雜。之所以如此，部分是在鐵路運(yùn)輸法院基礎(chǔ)上附加跨行政區(qū)劃法院的結(jié)果。要保證跨行政區(qū)劃人民法院在成立后能真正擔(dān)負(fù)起其應(yīng)有的責(zé)任和發(fā)揮應(yīng)有的作用，就得明確專(zhuān)門(mén)管轄的案件，不能隨意劃分或指定。目前所列的案件是否都屬于跨區(qū)劃法院該管轄的？如交通類(lèi)案件，具有跨區(qū)域的形式，但是否一概屬于需要跨區(qū)劃管轄？有沒(méi)有漏掉的？第二，基層法院和中級(jí)法院的不配套。目前試點(diǎn)的法院在中級(jí)法院，沒(méi)有將基層法院納入，未來(lái)評(píng)估試點(diǎn)效果，可能會(huì)有所缺失。

四、展望：未來(lái)的跨行政區(qū)劃人民法院

(一)作為法院體系補(bǔ)充的跨行政區(qū)劃法院

改革應(yīng)“蹄疾而步穩(wěn)”。檢索有關(guān)跨行政區(qū)劃司法改革的相關(guān)文件，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央的態(tài)度是慎重的，十八屆三中全會(huì)提出的是“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，未見(jiàn)跨行政區(qū)劃的字樣，而且，文字表述是“探索”而非“完成”，是“適當(dāng)分離”而非“分離”。十八屆四中全會(huì)雖更進(jìn)一步，提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，文字表述仍然是探索。習(xí)近平總書(shū)記指出，建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，最終實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局?！盵1]可見(jiàn)，當(dāng)下司法體制改革規(guī)劃的跨行政區(qū)劃法院并非要完全顛覆現(xiàn)有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的法院體系，而是現(xiàn)有法院體系的適度調(diào)整，是將一部分跨地區(qū)的、容易受干擾的“特殊”案件從一般法院剝離出來(lái)，統(tǒng)一交給跨行政區(qū)劃法院審理。結(jié)合目前的試點(diǎn)情況，可以設(shè)想，改革后的跨行政區(qū)劃人民法院大概是如下模樣：

在法院設(shè)置上，比較簡(jiǎn)單可行的做法是，在目前18個(gè)鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院、61個(gè)鐵路運(yùn)輸基層法院的基礎(chǔ)上，構(gòu)建省內(nèi)的跨行政區(qū)劃法院，沒(méi)有鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院的地方補(bǔ)齊相關(guān)設(shè)置。此種方案與目前的省級(jí)統(tǒng)管相照應(yīng)，問(wèn)題在于對(duì)跨省案件的處理可能需要由最高人民法院指定管轄，有違管轄的確定性原則。更進(jìn)一步的做法是，在整合專(zhuān)門(mén)法院資源的基礎(chǔ)上，[注]某些專(zhuān)門(mén)法院是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，在目前看來(lái)，海事法院由于海商案件的特殊性或許需要保留，但也出現(xiàn)了管轄的松動(dòng)，海事法院審理海商案件，但海商案件并非一概由海事法院受理。鐵路運(yùn)輸案件、林業(yè)案件、農(nóng)墾案件，特殊性并不是很大，從地域上看，法院存在重復(fù)設(shè)置的問(wèn)題，相對(duì)不大的區(qū)域內(nèi)，既設(shè)有一般的法院，也設(shè)有專(zhuān)門(mén)法院，完全可以將這些法院的相關(guān)專(zhuān)門(mén)職能騰空，改設(shè)跨區(qū)劃法院。可以考慮設(shè)立基層、中級(jí)、高級(jí)三級(jí)跨行政區(qū)劃法院。比如，在京津冀范圍內(nèi)，以三家鐵路運(yùn)輸基層法院為基礎(chǔ)成立幾家基層跨區(qū)法院，審理區(qū)域內(nèi)基層跨區(qū)案件。在這個(gè)區(qū)域內(nèi)成立一兩家中級(jí)法院，再設(shè)置一個(gè)跨區(qū)域高級(jí)法院。這樣，就可單獨(dú)形成一套比較完整的、以中央事權(quán)為特征的、同普通法院系統(tǒng)并行不悖的跨區(qū)法院體系。[注]相關(guān)觀點(diǎn)亦可參考吳在存：《跨行政區(qū)劃法院改革的若干重點(diǎn)問(wèn)題》，載吳在存主編：《跨行政區(qū)劃法院改革的探索與實(shí)踐》，法律出版社2015年版，第5-7頁(yè)。

在管轄案件上，應(yīng)以立法的形式明確所謂的特殊案件的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以跨行政區(qū)劃、影響人民重大利益的、容易受行政機(jī)關(guān)或地方其他部門(mén)干擾的案件為限。結(jié)合人民法院改革四五綱要的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)包括重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件。[42]在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)增加反壟斷案件、重大的金融欺詐案件、重大的互聯(lián)網(wǎng)犯罪案件。

(二)理想狀態(tài)的跨行政區(qū)劃法院

筆者更認(rèn)同完全的脫離行政區(qū)劃的法院，比如可以擴(kuò)大(或者合并) 基層法院的管轄區(qū)域，以一個(gè)基層法院的管轄區(qū)涵蓋兩個(gè)或者兩個(gè)以上的縣區(qū)行政區(qū)為宜；擴(kuò)大(或者合并) 中級(jí)法院的管轄區(qū)，以一個(gè)中級(jí)人民法院的管轄區(qū)涵蓋三個(gè)或者三個(gè)以上的地級(jí)市或者地區(qū)級(jí)行政轄區(qū)為宜。[43]或所謂“四實(shí)三虛”的司法區(qū)體系，“四實(shí)”是指在全國(guó)劃分四個(gè)獨(dú)立且與行政區(qū)“錯(cuò)位設(shè)置”的司法區(qū)層級(jí)，即中央司法區(qū)、高級(jí)司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級(jí)司法區(qū)，即地域上分別大于省、市、縣，級(jí)別上分別高于省、市、縣?！叭摗笔侵竸澐秩齻€(gè)非獨(dú)立的司法區(qū)，即對(duì)高級(jí)司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級(jí)司法區(qū)進(jìn)行細(xì)分，實(shí)現(xiàn)多地點(diǎn)開(kāi)庭，方便公民訴訟。[44]筆者之所以堅(jiān)持此類(lèi)觀點(diǎn)，有如下原因：[注]參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期，此文中，筆者也曾簡(jiǎn)單論證自己的觀點(diǎn)。

首先，脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院是司法作為中央事權(quán)的必然要求。我國(guó)是單一制國(guó)家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。孟建柱書(shū)記在論及司法體制改革時(shí)曾提出，“考慮到我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制?！盵45]可以看出，省級(jí)統(tǒng)管是基于目前國(guó)情的權(quán)變之策，未來(lái)的方向還應(yīng)是中央統(tǒng)管。作為中央事權(quán)的司法，司法區(qū)劃完全脫離目前的行政區(qū)劃，是必要的。目前諸多無(wú)對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃法院的設(shè)立，亦驗(yàn)證了脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院的可行性。

其次，脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院是世界各國(guó)的共同選擇。司法地方化作為困擾司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的重要難題，在西方國(guó)家也曾出現(xiàn)并為民眾所詬病。但是，隨著其司法體制改革的不斷推行，這一問(wèn)題在單一制和聯(lián)邦制國(guó)家中都得到了妥善的解決，英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和德國(guó)都建立了獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，這為我國(guó)跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的設(shè)置提供了一定的借鑒。

再次，脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院是優(yōu)化司法資源配置的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)存在所謂的“案多人少”問(wèn)題，但實(shí)踐中，同樣級(jí)別的法院，有的法院案件特別多，有的法院案件特別少。立法上明確司法區(qū)劃的概念，合理地劃分司法區(qū)劃，不但能抵御司法中的地方保護(hù)主義，還能實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，方便群眾訴訟。[46]