● 林 華 徐杰鋒

南京城市管理體制改革的探索和思考

● 林 華 徐杰鋒

一、南京城市管理體制改革的探索

從2001年至今，南京市經(jīng)過2009年、2015年兩次改革對城市管理體制進行探索，形成了三個階段特征的城市管理體制基本框架。

第一階段：建管統(tǒng)分結合和專業(yè)部門管理階段（2001年至2009年）

這一階段的主要特征是：城市建設中綜合統(tǒng)籌與

專業(yè)分工相結合，城市建設主管部門以城建項目審查、審批和編制年度建設計劃、資金收支計劃為主要方式，綜合統(tǒng)籌、指導和監(jiān)督各城市管理專業(yè)部門組織實施相關領域的城市建設任務；城市管理領域則主要以四個政府工作部門專業(yè)管理為主，既負責其專業(yè)領域的城市建設，又負責相關的城市管理職責。具體為：

——市建設委員會，負責綜合統(tǒng)籌管理全市城市建設事業(yè)，組織編制城市建設年度計劃和城市建設資金收支計劃，承擔權限范圍內的政府投資城市建設項目審批，指導、監(jiān)督和綜合協(xié)調全市市政公用設施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化等方面的建設和管理。

——市市容管理局，主要承擔市容和環(huán)境衛(wèi)生設施建設和管理職責、愛國衛(wèi)生以及城市管理相對集中行政處罰權相關職責。

——市市政公用局，主要承擔城市道路、排水、道路照明燈市政設施以及城市客運、供節(jié)水、燃氣、生活污水處理等公用事業(yè)的建設和管理職責。

——市園林局，承擔風景名勝區(qū)、園林、城市綠化的建設和管理職責。

第二階段：建管分離和“大城管”階段（2010年至2015年）

這一階段的主要特征是：在城市建設和城市管理領域，構建了職能有機統(tǒng)一的大部門制，實現(xiàn)了一個部門管城市建設、一個部門負責城市管理的“建管分離”格局。

“大城建”部門：市住房和城鄉(xiāng)建設委員會。撤銷原市建設委員會、原市房產(chǎn)管理局、原市建筑工程局，將其職責整合劃入新組建的市住房和城鄉(xiāng)建設委員會。此外，從原城市管理三個專業(yè)部門劃轉了相關城市建設職責：從市市政公用局劃入城市道路、排水等市政公用設施建設和供節(jié)水、燃氣、生活污水處理等公用事業(yè)管理職責，從市園林局劃入城市園林綠化建設職責，從市市容管理局劃入市容、環(huán)境衛(wèi)生基礎設施建設職責。

“大城管”部門：市城市管理局（掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子）。撤銷市市政公用局、市市容管理局、市園林局，將其承擔的城市管理相關職責整合劃入新組建的市城市管理局。從原市市政公用局劃入了城市道路、排水、道路照明燈設施管理維護和城區(qū)防汛職責，從原市市容管理局劃入了市容、環(huán)境衛(wèi)生、愛國衛(wèi)生以及城市管理相對集中行政處罰權相關職責，從原市園林局劃入城市綠化管理職責（此項職責劃入2012年新組建的市園林局）。

第三階段：建管合一和強化專業(yè)部門管理階段（2015年至今）

這一階段的主要特征是：在加強城市建設、城市管理綜合統(tǒng)籌的同時，以深化大部門制改革、進一步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和“建管合一”為主要原則，探索“大水務”、“大交通”一體化改革，強化市容環(huán)衛(wèi)、水務、交通、綠化園林等專業(yè)部門既管建設又負責管理養(yǎng)護的功能，推動城市管理更加精細化、專業(yè)化。

市住房和城鄉(xiāng)建設委員會更名為市城鄉(xiāng)建設委員會，剝離房產(chǎn)管理和組織實施城市建設任務的職責，仍以城建項目審查、審批和編制年度建設計劃和資金收支計劃為主要方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，強化其作為城市建設主管部門統(tǒng)籌協(xié)調、綜合平衡、銜接指導城建領域各專業(yè)部門工作的職能。

“大水務”部門：市水務局。在原市水利局職能基礎上，組建市水務局，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)涉水事務，劃入市城市管理局原承擔的市政排水設施和城市河道管理、城區(qū)防汛等職責，劃入原市住房和城鄉(xiāng)建設委員會承擔的市政排水設施建設、供節(jié)水、生活污水處理行業(yè)監(jiān)管等職責。

“大交通”部門：市交通運輸局。在原市交通運輸局職能基礎上，重新組建市交通運輸局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路、公路和交通運輸管理事務，劃入市城市管理局原承擔的城市道路、人行道等設施管理養(yǎng)護職責，劃入原市住房和城鄉(xiāng)建設委員會承擔的城市道路建設職責。

改革后的市城市管理局承擔市容、環(huán)境衛(wèi)生設施建設和管理養(yǎng)護職責以及城市管理綜合行政執(zhí)法相關職責，同時承擔市政府城市治理委員會辦公室的職責，強化城市治理領域的組織協(xié)調、指導監(jiān)督、綜合考評等職責。

在2012年恢復組建的市園林局基礎上，組建市綠化園林局（掛市林業(yè)局牌子），承擔城市園林綠化建

設和管理職責，強化其城鄉(xiāng)綠化統(tǒng)籌職責，并劃入市林業(yè)局的林業(yè)發(fā)展和林業(yè)資源開發(fā)保護的職責。

在城市管理體制調整的過程中，南京市積極探索城市管理綜合執(zhí)法體制改革。2002年，南京市政府根據(jù)國務院法制辦《關于在江蘇省南京市開展相對集中處罰權試點工作的復函》和江蘇省政府法制辦《關于在南京市開展相對集中處罰權試點工作的通知》精神，以“兩個相對分開”、權責一致、“精簡、統(tǒng)一、效能”為主要原則，相對集中城市管理領域行政處罰權，實行綜合行政執(zhí)法。以市及8個城區(qū)為試點范圍，設立市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，與原有的市容管理局實行“兩塊牌子、一套班子”，作為政府的工作部門，負責城市管理方面相對集中行政處罰權的執(zhí)法工作。撤銷原市容管理監(jiān)察機構和城建監(jiān)察機構，在市城市管理行政執(zhí)法局下設城市管理行政執(zhí)法支隊，區(qū)城市管理行政執(zhí)法局下設執(zhí)法大隊。市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法隊伍編制由市里進行總量控制，總編制為1250名，其中8個城區(qū)共1018名。集中市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等方面行政處罰權，采取合作分工的辦法分階段、分步驟推進，到2003年共集中行政處罰權123項。

此后，南京市開展了多輪相對集中處罰權工作，將原本屬于規(guī)劃、園林、公安等多個部門的處罰權集中至城管部門，進一步集中城市管理類、城鄉(xiāng)規(guī)劃類、市政設施類、園林綠化類、環(huán)境保護及其他類執(zhí)法事項總計226項。在不斷集中執(zhí)法事項的同時，還不斷加強城市管理力量。2014年、2015年共核增編制1324名，目前城管編制總量達到2777名。

2015年3月，中央編辦印發(fā)《關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作意見》，南京市被確定為試點，在城市管理領域深化綜合行政執(zhí)法體制改革，進一步理順綜合執(zhí)法機構與政府職能部門職責關系，創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機制，完善執(zhí)法程序，加強執(zhí)法監(jiān)督，加強執(zhí)法信息化建設，加強執(zhí)法隊伍建設，繼續(xù)充實加強基層一線執(zhí)法力量。積極探索區(qū)、街（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法體制改革試點路徑，重點推進棲霞區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作，圍繞相對分離行政檢查權與行政處罰權，形成兩個重心下移，即將行政檢查權集中下移到街道，將分散在街道的執(zhí)法力量集中下移到街道，明確棲霞區(qū)各街道綜合行政執(zhí)法檢查主體資格，在邁皋橋、燕子磯、堯化等9街道成立綜合行政檢查執(zhí)法大隊，并規(guī)范相關機構編制事項。

二、改革的探究和思考

南京市2001年至今的兩次城市管理體制改革，主要是對于“建管分離”還是“建管合一”，強化綜合統(tǒng)籌還是專業(yè)管理，是“大城管”、“大建設”還是“大交通”、“大水務”等不同改革路徑的選擇。2010年之后的城市管理體制改革及運行情況受諸多客觀因素影響。

首先，這一階段城市發(fā)展等方面對改革的影響很大。一是城市建設跨越式發(fā)展，效率優(yōu)先模式下的規(guī)建管銜接不暢、重建輕管。從2010年開始，南京市先后承辦了亞青會、青奧會、國家公祭日活動等大型體育賽事和重要活動，城市基礎設施建設和整治投入多、任務重，城市建設提檔加速，以效率優(yōu)先，出現(xiàn)了規(guī)劃、建設部分環(huán)節(jié)不到位的問題。二是城市建設、城市管理職能分別高度集中在大城建、大城管兩個部門，加大了城市建設和管理銜接的難度。部分城市建設項目建成后建管脫節(jié)，無法納入城管養(yǎng)護體系進行精細化管理和維護。三是全面推進雨污分流工程改造。雨污分流改造工程建管銜接不暢等問題，正效應變?yōu)樨撁嫘?。四是城市管理?jīng)費投入不足，市政設施養(yǎng)護市場化培育不足。市政設施養(yǎng)護企業(yè)多為事業(yè)單位改制轉企，養(yǎng)護功能單一，能夠承擔保潔、道路養(yǎng)護、綠化帶養(yǎng)護等綜合養(yǎng)護的公司少，再加上市政設施維修更新資金投入不足，導致市政設施養(yǎng)護整體水平不高。

其次，“大城管”和建管分離模式下的綜合統(tǒng)籌與專業(yè)管理的矛盾。主要體現(xiàn)在綜合統(tǒng)籌與專業(yè)管理關系失衡。一是“大城管”模式下，一方面綜合統(tǒng)籌得到強化，但另一方面原分屬專業(yè)部門的管理職能轉化為大部門內設業(yè)務處室職責，且這些內設處室精簡、綜合設置。改革前，在專業(yè)部門由3-4個業(yè)務處室承擔的某方面職責，改革后可能僅由大部門中的1-2個業(yè)務

處室承擔。比如，原市園林局兩處一辦承擔的城市綠化管理職責，改革后由市城市管理局城市綠化管理處一個處室承擔。二是部分專業(yè)管理削弱。多部門多項職能整合進一個大部門，“大城管”部門的職責結構呈扁平化，管理幅度非常寬，受行政理念、任務形勢需要等因素的影響，在政策制定、資金投入等資源分配懸殊，分配不足的部分專業(yè)管理職能可能被邊緣化，由此在城市管理外部物化部分，呈現(xiàn)的就是該類城市基礎設施管理不善、維護不足甚至破敗衰敗現(xiàn)象。

再次，大部門制改革挑戰(zhàn)大部門的領導力、執(zhí)行力。一是外部協(xié)調矛盾轉化為部門內部協(xié)調壓力。政府職能部門之間的職責分工、職責爭議等外部協(xié)調問題，通過“大部門制”改革對相關部門機構、職責和人員編制的整合，轉化為大部門內設處室之間的職責分工與職責爭議，調處壓力不遜于外部職責爭議壓力，甚至更為隱蔽和困難。二是不同部門整合的大部門，其行政文化、行政思維、履職能力等存在差異。在其長期履職過程中，不同部門必然形成具有本部門特色的行政文化、行政思維、人員結構、知識結構、執(zhí)法理念、執(zhí)法網(wǎng)絡平臺等，大部門制改革必然會帶來這種差異性的碰撞與融合壓力。

綜合上述因素和問題，對于南京深化城市管理體制改革，有如下考慮。一是既要加強綜合統(tǒng)籌又要強化專業(yè)管理。城市建設主管部門在綜合統(tǒng)籌專業(yè)部門編制城建項目計劃、資金安排上，要更多尊重城市管理相關專業(yè)部門意見，充分調動專業(yè)部門的積極性，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。二是重點理順建設和管理的關系。以服務和管理為先，兼顧效率，調整城市建設、城市管理資金投入比率，加大城市管理投入。城市規(guī)劃、建設、管理機制有機融合，相關部門既分工明確又共同參與，有效解決各環(huán)節(jié)銜接，尤其是共同做好建設項目的計劃、設計、實施和驗收移交。三是進一步完善城市治理機制。優(yōu)化完善公眾參與的城市治理委員會議事決策機制，進一步發(fā)揮其科學民主決策功能，加強城市治理方面的統(tǒng)籌，協(xié)調部門之間職責爭議，明晰部門職責分工，強化城市治理合力。四是組織、引導社區(qū)（居民委員會、村民委員會）承擔自治事務管理，承接政府委托的公共服務項目，動員、組織社區(qū)內單位和居民、村民參與城市治理活動。五是深化城市管理領域綜合行政執(zhí)法。在已經(jīng)集中的行政處罰權基礎上，進一步集中公共空間秩序管理、違法建設治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應急管理等方面行政處罰事權。推進執(zhí)法重心下移，進一步理順市、區(qū)、鎮(zhèn)街之間事權劃分，加強城市管理綜合行政執(zhí)法隊伍建設。六是增加城市基礎設施養(yǎng)護投入，加大市政設施綜合養(yǎng)護市場培育力度。進一步推進市政設施養(yǎng)護綜合化、標準化、社會化，增加經(jīng)費投入，培育綜合養(yǎng)護市場，完善市政設施綜合養(yǎng)護招投標機制，優(yōu)化和完善市政設施養(yǎng)護評估和監(jiān)督體系。

（作者系南京市編辦副主任；副處長）

▲ 張義炎書法

臨江仙·滾滾長江東逝水

楊 慎

滾滾長江東逝水，浪花淘盡英雄。

是非成敗轉頭空。

青山依舊在，幾度夕陽紅。

白發(fā)漁樵江渚上，慣看秋月春風。

一壺濁酒喜相逢。

古今多少事，都付笑談中。