李秀江

繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)地“三權(quán)分置”被視為我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

日前，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下稱《意見》），將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)——“三權(quán)”分置并行。

“三權(quán)分置”的第一個原則是，農(nóng)村土地依然歸集體所有；第二是，農(nóng)民享有農(nóng)地的承包權(quán)，也就是使用權(quán)；第三是，農(nóng)民可把耕種或經(jīng)營的權(quán)利轉(zhuǎn)給合作社、專業(yè)大戶和公司，從而獲取財產(chǎn)性收益。

其實，之前中央也多次提出“穩(wěn)定所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、放開使用權(quán)”，但并不明確。此次農(nóng)村土地“三權(quán)分置”

《意見》的出臺，為今后土地流轉(zhuǎn)過程中更多的制度創(chuàng)新提供了空間。但未來的土地改革仍需要更加深入的推進。

那么，這次《意見》出臺的演進脈絡(luò)是什么？在現(xiàn)實推進中又會遇到什么樣的問題？

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

改革開放近四十年來，中國農(nóng)村經(jīng)歷了兩次土地權(quán)利的分離。第一次是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”，是把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開。

此次《意見》的出臺，是第二次土地權(quán)利的分離，即把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

中國集體土地所有制成型于上世紀60年代初期，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地由集體統(tǒng)一管理和經(jīng)營，但因效率低下，導(dǎo)致糧食長期短缺。

改革開放之初，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，農(nóng)村改革取得重大成果。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村勞動力大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當一部分農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，從而使承包主體與經(jīng)營主體分離。截至2015年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%，新一輪的農(nóng)村土地改革日趨迫切。

事實上，中央一直在探索土地權(quán)利的分離。早在1984年，“中央1號文件”首次明確“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，允許承包地流轉(zhuǎn)，這可以看作是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的萌芽。

2013年年末，中央農(nóng)村工作會議提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，基本具備了“三權(quán)分置”的雛形，這是中央不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式所進行的制度創(chuàng)新。

年9月底，中央深改組第五次會議上，習(xí)近平總書記又明確提出，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

今年4月，習(xí)近平到中國農(nóng)村改革的發(fā)源地安徽省鳳陽縣小崗村召開座談會，要求堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。同時把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。

“此次《意見》出臺，將‘三權(quán)分置上升到國家政策層面上，實際上是對現(xiàn)實的追認，對未來趨勢的順應(yīng)?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶說。

對此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇直言：改革開放之初，我們實行的是集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，是“兩權(quán)分離”，解決的是當時農(nóng)民生產(chǎn)積極性問題，現(xiàn)階段我們叫集體所有，農(nóng)戶承包，多元經(jīng)營，叫“三權(quán)分置”，重在解決效率問題，重在解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資源配置問題，所以說“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度改革的又一重大創(chuàng)新。

集體所有制底線不動搖

有觀點認為，對于農(nóng)民而言，他們期望得到的是土地的所有權(quán)，并不止于承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地集體所有制本來是上世紀80年代農(nóng)村改革不徹底的結(jié)果。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口進城，農(nóng)村人口越來越少，現(xiàn)在農(nóng)村集體所有權(quán)沒有存在的必要，主張私有化。

農(nóng)村土地集體所有是我國憲法明確的基本經(jīng)濟制度。而且，囿于諸多歷史和現(xiàn)實的約束，不可能退回去，必須保留集體所有權(quán)，這是農(nóng)村改革的一條底線。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，在“三權(quán)分置”過程中，集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保證，不能被虛置。因此《意見》強調(diào)要始終堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的根本地位。

“三權(quán)分置是在不觸動集體所有制內(nèi)核的前提下來推進，把重點放在做實農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)上，表明中國農(nóng)村改革的主線就是堅持土地集體所有下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也就否定了很多專家主張的私有化方向?！彼拇ㄊ∩缈圃焊痹洪L郭曉鳴說。

有學(xué)者認為，中國農(nóng)村土地改革是“虛置所有權(quán)，做實使用權(quán)”。韓長賦表示，有些地方監(jiān)督的機制不健全，集體所有權(quán)確實有被虛化的現(xiàn)象。所以，此次《意見》要求建立健全集體組織民主議事的機制，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地的所有權(quán)。

“總之集體所有權(quán)無論怎么改，都是不能動搖的，‘三權(quán)分置的基礎(chǔ)是保證土地的集體所有制?！表n長賦說。

“堅持農(nóng)村土地集體所有，面臨的最大、最緊迫的問題，是如何明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實現(xiàn)形式?！鞭r(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫中華說，中央多個文件要求“確?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”。然而，學(xué)術(shù)界、有關(guān)部門和基層干部、農(nóng)民群眾對“長久不變”的理解不盡一致，有的認為指的是土地承包制度，有的認為指的是承包期限，還有的提出疑問“長久不變”是否意味著“私有化”。這是涉及農(nóng)村土地制度改革方向的重大問題，需要加以明確。

強調(diào)保護農(nóng)民承包權(quán)

當前中國農(nóng)村的現(xiàn)狀是，父母、孩子在農(nóng)村生活，年輕人在城市打工，農(nóng)村土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)到種田大戶手中。而且隨著大型農(nóng)業(yè)機械在農(nóng)村的逐漸普及，農(nóng)業(yè)勞動力的需求更趨于減少。特別是經(jīng)濟下行壓力大的情況，城市的就業(yè)也不那么穩(wěn)定，很多農(nóng)民就希望把土地出租或轉(zhuǎn)租，在進城打工的同時，還能享有耕地的控制權(quán)和收益。

“農(nóng)民進城就業(yè)，在沒有足夠穩(wěn)定的時候，還要保留他的承包地，使得他進退有據(jù)?！表n長賦說，“三權(quán)分置”重要的一個核心問題是要保護農(nóng)民的土地承包權(quán)。

顯然，中央期望能在堅持集體所有制下，讓農(nóng)民擁有更多土地支配權(quán)，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地更放心，提高規(guī)模經(jīng)營的范圍和深度。

梳理30多年來農(nóng)村改革的政策脈絡(luò)可以看出，在政策層面，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分割不斷從集體所有權(quán)向農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)傾斜，這代表著中央將保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為重要的政策傾向。

但是，農(nóng)地“三權(quán)分置”并不能解決當前農(nóng)民土地權(quán)利不完整、缺乏制度保障的問題，具體來說，第三方得到土地經(jīng)營權(quán)后僅得到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，承包權(quán)仍然為原先集體經(jīng)濟組織成員所享有。抵押、擔保、流轉(zhuǎn)的客體僅是經(jīng)營權(quán)，而非承包權(quán)。

那么，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是什么，法律和理論上如何確認？

在第一輪土地承包時，中央提出承包期15年不變。1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，決定在原承包期15年的基礎(chǔ)上再延長30年。

2003年，《土地承包法》出臺，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)由原來農(nóng)民和集體之間的合同關(guān)系上升為國家的賦權(quán)關(guān)系。2007年，《物權(quán)法》頒布，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。

目前，全國有232個縣（市、區(qū)）正在推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點，這些試點的核心就是允許農(nóng)民擁有對承包土地的處分權(quán)。而處分權(quán)也是土地產(chǎn)權(quán)的核心。

葉興慶認為，國家已經(jīng)將相當一部分處分權(quán)給了農(nóng)民，如出租、轉(zhuǎn)包、流轉(zhuǎn)等都是處分權(quán)的具體形式。十八屆三中全會進一步賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保的權(quán)能。只是仍然未將繼承權(quán)、交易權(quán)賦予農(nóng)民。

經(jīng)營權(quán)能否抵押？

此次《意見》提出，要“積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點”，還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法”。

據(jù)了解，自去年8月份國務(wù)院正式啟動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作以來，目前已經(jīng)有近個縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點。

此前，中國人民銀行會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認定以及風(fēng)險防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議，且不能超過農(nóng)民承包土地的剩余年限等。

不過，孫中華認為，土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險較大。他說，2014年“中央1號文件”提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押”。有的地方政府出臺文件規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作要給承包方發(fā)土地承包權(quán)證，給經(jīng)營者發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，允許經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)向銀行申請抵押貸款。

這樣一來，在承包地的抵押權(quán)能設(shè)置上，出現(xiàn)了兩種抵押，一種是承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，一種是經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)抵押。前者，作為法定的用益物權(quán)，政策上可以賦予其抵押擔保權(quán)能，不存在法律制度上的沖突。后者，作為債權(quán)，政策上賦予其抵押權(quán)能存在著法律沖突，將為產(chǎn)權(quán)人帶來嚴重風(fēng)險。

他指出，農(nóng)民作為承包耕地的使用權(quán)人，抵押貸款是沒問題的；但是，經(jīng)營者用租來的土地去銀行抵押，這相當于用租來的房子做抵押，是完全錯誤的做法。目前，中國農(nóng)地抵押貸款規(guī)模越來越大，而且大多是經(jīng)營者以租來的土地向銀行抵押。其中風(fēng)險很大，值得高度重視。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)本就不是獨立的權(quán)利，它是基于土地流轉(zhuǎn)合同，從農(nóng)戶的承包權(quán)中派生而來。也就是說，村集體擁有耕地的所有權(quán)，但農(nóng)戶實際上擁有土地的使用權(quán)。農(nóng)戶愿意把自己的土地租給誰，誰就擁有這塊土地的經(jīng)營權(quán)。但這個經(jīng)營權(quán)只是用于生產(chǎn)、經(jīng)營的權(quán)利，并不是財產(chǎn)權(quán)，更不能設(shè)定抵押權(quán)。

多位專家稱，抵押物處置是這項改革成敗的關(guān)鍵，而試點要同時顧及保障農(nóng)民的承包權(quán)和金融機構(gòu)對抵押物的合法處置權(quán)，就需要各試點地區(qū)在實踐操作中進行大量的創(chuàng)新和探索。

對于這個問題，孫中華曾專門寫文章表達自己的擔憂：土地經(jīng)營權(quán)是通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并從其中分離出來的一個特殊權(quán)利。這個權(quán)利是承包方與經(jīng)營者經(jīng)簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的，其權(quán)利義務(wù)由雙方根據(jù)合同約定；其權(quán)利性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生承包權(quán)利讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)。

文章稱，目前，國家法律對涉及土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，除有農(nóng)業(yè)用途管制的要求外，其他還屬于空白。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、新型規(guī)模經(jīng)營主體加快發(fā)展的新形勢下，加強對經(jīng)營者合法權(quán)益保護、穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，已經(jīng)成為推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營繞不過去的又一個重大問題，通過完善法律明確經(jīng)營者的土地權(quán)利性質(zhì)及其權(quán)能至關(guān)重要。

農(nóng)業(yè)補貼該給誰？

隨著我國大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，家家包地、戶戶種田的格局已經(jīng)發(fā)生改變。在全國已經(jīng)流轉(zhuǎn)的4.6億畝土地上，2.3億農(nóng)戶還是土地承包者，但270多萬農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，成為真正的生產(chǎn)經(jīng)營者，承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體已經(jīng)分離。

這就產(chǎn)生了一個非常棘手的問題。中央每年對“三農(nóng)”大量補貼，而現(xiàn)實情況是，承包土地但是不種地的人會拿到補貼，種地的人反而拿不到，這是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新所面臨的困境。

“這是不符合補貼政策的本意的。補貼一定要兼顧到承包者和經(jīng)營者的利益平衡?！比~興慶稱，因為補貼就是要補貼先進生產(chǎn)力，補貼出農(nóng)民的種糧積極性來。我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要依靠經(jīng)營者，特別是租地的農(nóng)場主。

專家表示，土地制度改革的初衷本來是“誰種地誰擁有土地”，只有這樣才能“地盡其利、物盡其用”，但是城鎮(zhèn)化帶來了人地分離，擁有土地的人不再種地的荒誕現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致土地要么撂荒，要么流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中。這跟改革初衷是相違背的。

對此，張紅宇司長坦言，農(nóng)業(yè)補貼下一步總的趨勢，是新增的農(nóng)業(yè)補貼向適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場、合作社等新型主體適度傾斜。比如購置農(nóng)機具……主要補貼在支持新型經(jīng)營主體開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善等方面，這對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，包括和新主體有關(guān)的農(nóng)民增加收入都會產(chǎn)生積極影響。

“農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)補貼不會因為‘三權(quán)分置而減少?！表n長賦強調(diào)。

相關(guān)法律亟待完善

專家表示，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的獨立運行，目前需要加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，尤其是先要在法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)定性。實施“三權(quán)分置”的重點是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。

但是，從承包經(jīng)營權(quán)分離出來的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，目前仍面臨著法律上以及學(xué)術(shù)理論上的尷尬，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來的經(jīng)營權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)？還是債權(quán)？這是一個很大的問題，理論上需要進一步統(tǒng)一認識。

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華表示，承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物不能設(shè)兩個物權(quán)。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán)，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。

“這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關(guān)法律修訂中予以解決?！彼f。

完善這種重大理論創(chuàng)新，意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進行。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任委員劉振偉表示，現(xiàn)在全國人大正在抓緊對《農(nóng)村土地承包法》進行修改。他也認為，“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性?！霸撊绾谓o土地經(jīng)營權(quán)定性，現(xiàn)在眾說紛紜，有人認為是債權(quán)，有人認為是物權(quán)。債權(quán)的理由是土地經(jīng)營權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的，沒有租賃合同，沒有契約關(guān)系就沒有這個債權(quán)關(guān)系。還有一些專家說應(yīng)該根據(jù)承包期限長短來判斷是物權(quán)還是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限短就是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限長就是物權(quán)。另外，國際上現(xiàn)在對債權(quán)物權(quán)化管理也是一個趨勢?！?/p>

“經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置里和承包權(quán)是合一的。經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，不是一個獨立的權(quán)利。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系?！敝袊嗣翊髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英表示，理清三權(quán)之間的關(guān)系，是理順法律時要注意的重要問題。

此外，有專家提醒，“三權(quán)分置”還要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。按照制度設(shè)計，將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，可能已落戶到城鎮(zhèn)，但仍然享有承包權(quán)，而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶每年將付地租或其他利益給這些“地主”。當出現(xiàn)這種租佃關(guān)系的時候，農(nóng)民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農(nóng)民和不種地的所謂“農(nóng)民”。問題是，該如何評價這種租佃制度？又該保護誰的利益呢？

據(jù)了解，西方農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，是建立在私有土地基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場，是土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)合一”。這種制度安排的好處在于，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，如經(jīng)營土地的短期行為；家庭農(nóng)場就意味著經(jīng)營者與實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。

與西方國家不同的是，中國的農(nóng)地改革，是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上，希望通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，這種制度框架下的改革，遇到一些棘手的問題是不可避免的。這也就意味著中國的農(nóng)地制度改革，仍然要有更多的配套改革來加以保障和完善。