李永忠

30多年改革開放，政治體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟體制改革，乃是不爭的事實。最早，想用行政體制改革代替政治體制改革。行政體制改革受阻后，又以行政機構(gòu)改革代替行政體制改革；先后六次行政機構(gòu)改革都無功而返。都以為政治體制改革，成了改革的禁區(qū)，媒體的禁語。誰能料想，具有里程碑意義的六中全會上，正式確定了“以習近平同志為核心的黨中央”。會后10天，便確定在北京市、浙江省、山西省開展監(jiān)察體制改革試點。我研究制度反腐30多年，也未能想到中央能以如此寬廣度、高強度、大力度來高調(diào)推進這一前所未有的“重大政治改革”。

為此，我結(jié)合多年的研究，特就設立監(jiān)察委員會方案，提出“三強三弱”的思路，以實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。

一是強干弱枝。十八大以前，時任國務院總理的溫家寶，曾感慨：政令不出中南海。這是因為，多年來，中央推行集體領(lǐng)導，常委分權(quán)；而地方各級黨委卻反其道而行之，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記到縣委、市委、省委書記都在不斷集權(quán)。由此，造成中央權(quán)威水位不斷下降，而地方的水位不斷上升。這一降一升的水位高差，不僅政令不出中南海，個別地方甚至出現(xiàn)倒灌中南海。新一屆黨中央敏銳地認識到問題的嚴重性，開始下大力扭轉(zhuǎn)這些年枝強干弱、尾大不掉的被動局面。多年來受雙重領(lǐng)導體制的制約，紀檢監(jiān)察機關(guān)同樣存在枝強干弱的情況。由于紀檢監(jiān)察體制不能有實質(zhì)性改革，于是被動地選擇了擴大外延的做法。地方各級紀委增加編制、增設機構(gòu)都側(cè)重于支線而非主線，都偏向于強枝而非強干。這種不能審時度勢的做法，形成了干弱枝強的局面。要盡快扭轉(zhuǎn)這一被動局面，真正實現(xiàn)強干弱枝。

首先，試點省的監(jiān)察委員會要通過弱枝——減少分散在省級各部門、各單位的專職監(jiān)察干部，來強干——充實和加強省監(jiān)察委員會的力量。其次，要通過弱枝——減少或取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、市級、縣級機關(guān)、企事業(yè)單位紀委（紀檢組）的機構(gòu)、人員，來強干——充實和加強市、縣監(jiān)察委員會的力量。毛澤東分兵以發(fā)動群眾，集中以應對強敵的做法，值得我們借鑒。同時還能既集中兵力，又精兵簡政。

二是強法弱紀。1993年紀委與監(jiān)察的合署辦公，由于監(jiān)察的地位低——政府的一個部門，合署后，只好走上擴大外延的做法，既讓紀委越來越偏離黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的定位，也拖累了紀委——黨代會選舉產(chǎn)生的地位，還使紀委越來越難于把紀律挺在前面，去抓早抓小，使紀委的關(guān)口不斷后移并后撤。通過合署后紀委與監(jiān)察的合理分工，紀委執(zhí)紀要強，執(zhí)法要弱。監(jiān)察執(zhí)法要強，執(zhí)紀要弱。監(jiān)察委員會主管查處官員違法犯罪，減少并弱化執(zhí)紀的事，違紀的問題主要歸紀委管。這樣，既體現(xiàn)紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，紀在法前，抓早抓小，把紀律挺在前面的的職責；又能夠加強監(jiān)察機關(guān)查辦違法犯罪案件的力量，增加執(zhí)法的手段。對于違法犯罪問題，監(jiān)察委員會采用反貪的偵查手段、強制手段、審計的查賬手段等，就順理成章了。如此，既能明確職能，合理分工，又能取長補短，優(yōu)勢互補。

三是強前弱后。首先，一線的辦案人員要增加。十八大以來，之所以取得明顯的反腐成效，一個重要原因，就是各級紀委保證了2/3的力量在辦案一線。今后的監(jiān)察委員會也要這樣，增強一線辦案人員的力量，盡量減少和弱化二線及后方兵力的配置。其次，要重視和加強信息情報的及時搜集匯總整理。前期情報信息工作做得好，辦案的力量才能得到最佳發(fā)揮。從而讓監(jiān)督前置，辦案緊隨，形成反腐的利劍。還可借鑒香港廉署等機構(gòu)配置、職能設置、力量分配的成功經(jīng)驗。香港廉政公署80%的兵力就在執(zhí)行處，負責一線辦案；在情報搜集上也非常重視，比如和媒體的關(guān)系非常密切。一旦媒體發(fā)現(xiàn)了什么問題，它們很快就可以掌握，跟進去分析有沒有違法、犯罪情形，怎么去調(diào)查應對等。

3個試點省市的監(jiān)察體制改革之后，如何“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，我以為全覆蓋有上中下三策可選擇：上策——監(jiān)察工作全覆蓋；中策——監(jiān)察機構(gòu)全覆蓋，下策——監(jiān)察人員全覆蓋。

上策，也就是最好的模式，叫監(jiān)察工作的全覆蓋。就是通過積極主動的監(jiān)察工作，把所有的監(jiān)察對象覆蓋住。是工作上門、監(jiān)督上門，而不是機構(gòu)設門、人員住門。香港廉署用的就是這種模式，他們是辦案力量的全覆蓋。

中策，二流模式，是機構(gòu)全覆蓋。比如在每個部門、每個單位都設一個監(jiān)察機構(gòu)，這樣監(jiān)察干部之間的交流比較方便，職級待遇等具體問題也好解決。但是，“廉價政府”通常是“廉潔政府”的一個基本要因，機構(gòu)覆蓋需要很多的人力、物力、財力，有違“廉潔政府”的初心。

下策，最差的模式，則是人員的全覆蓋。向各個部門和單位派駐監(jiān)察人員，但這種做法有違毛澤東“分兵以發(fā)動群眾，集中以應付強敵”的原則。在腐敗問題嚴重的情況下，將人員分散派駐，難以形成拳頭，而且效率很低。過去我們有很多分散駐在各單位的專職紀檢監(jiān)察人員，但能真正發(fā)揮作用者寥寥，因此必須把人員整合起來集中使用。

兩千多年前的漢武帝，通過異體監(jiān)察總結(jié)出的“以小制大，內(nèi)外相維”的八字真經(jīng)，對我們今天擔負著重大政治改革的北京、山西、浙江三省市的監(jiān)察體制改革仍有可取之處。