李永忠
30多年改革開放,政治體制改革嚴重滯后于經濟體制改革,乃是不爭的事實。最早,想用行政體制改革代替政治體制改革。行政體制改革受阻后,又以行政機構改革代替行政體制改革;先后六次行政機構改革都無功而返。都以為政治體制改革,成了改革的禁區(qū),媒體的禁語。誰能料想,具有里程碑意義的六中全會上,正式確定了“以習近平同志為核心的黨中央”。會后10天,便確定在北京市、浙江省、山西省開展監(jiān)察體制改革試點。我研究制度反腐30多年,也未能想到中央能以如此寬廣度、高強度、大力度來高調推進這一前所未有的“重大政治改革”。
為此,我結合多年的研究,特就設立監(jiān)察委員會方案,提出“三強三弱”的思路,以實現(xiàn)內涵發(fā)展。
一是強干弱枝。十八大以前,時任國務院總理的溫家寶,曾感慨:政令不出中南海。這是因為,多年來,中央推行集體領導,常委分權;而地方各級黨委卻反其道而行之,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記到縣委、市委、省委書記都在不斷集權。由此,造成中央權威水位不斷下降,而地方的水位不斷上升。這一降一升的水位高差,不僅政令不出中南海,個別地方甚至出現(xiàn)倒灌中南海。新一屆黨中央敏銳地認識到問題的嚴重性,開始下大力扭轉這些年枝強干弱、尾大不掉的被動局面。多年來受雙重領導體制的制約,紀檢監(jiān)察機關同樣存在枝強干弱的情況。由于紀檢監(jiān)察體制不能有實質性改革,于是被動地選擇了擴大外延的做法。地方各級紀委增加編制、增設機構都側重于支線而非主線,都偏向于強枝而非強干。這種不能審時度勢的做法,形成了干弱枝強的局面。要盡快扭轉這一被動局面,真正實現(xiàn)強干弱枝。
首先,試點省的監(jiān)察委員會要通過弱枝——減少分散在省級各部門、各單位的專職監(jiān)察干部,來強干——充實和加強省監(jiān)察委員會的力量。其次,要通過弱枝——減少或取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、市級、縣級機關、企事業(yè)單位紀委(紀檢組)的機構、人員,來強干——充實和加強市、縣監(jiān)察委員會的力量。毛澤東分兵以發(fā)動群眾,集中以應對強敵的做法,值得我們借鑒。同時還能既集中兵力,又精兵簡政。
二是強法弱紀。1993年紀委與監(jiān)察的合署辦公,由于監(jiān)察的地位低——政府的一個部門,合署后,只好走上擴大外延的做法,既讓紀委越來越偏離黨內監(jiān)督專門機關的定位,也拖累了紀委——黨代會選舉產生的地位,還使紀委越來越難于把紀律挺在前面,去抓早抓小,使紀委的關口不斷后移并后撤。通過合署后紀委與監(jiān)察的合理分工,紀委執(zhí)紀要強,執(zhí)法要弱。監(jiān)察執(zhí)法要強,執(zhí)紀要弱。監(jiān)察委員會主管查處官員違法犯罪,減少并弱化執(zhí)紀的事,違紀的問題主要歸紀委管。這樣,既體現(xiàn)紀委作為黨內監(jiān)督的專責機關,紀在法前,抓早抓小,把紀律挺在前面的的職責;又能夠加強監(jiān)察機關查辦違法犯罪案件的力量,增加執(zhí)法的手段。對于違法犯罪問題,監(jiān)察委員會采用反貪的偵查手段、強制手段、審計的查賬手段等,就順理成章了。如此,既能明確職能,合理分工,又能取長補短,優(yōu)勢互補。
三是強前弱后。首先,一線的辦案人員要增加。十八大以來,之所以取得明顯的反腐成效,一個重要原因,就是各級紀委保證了2/3的力量在辦案一線。今后的監(jiān)察委員會也要這樣,增強一線辦案人員的力量,盡量減少和弱化二線及后方兵力的配置。其次,要重視和加強信息情報的及時搜集匯總整理。前期情報信息工作做得好,辦案的力量才能得到最佳發(fā)揮。從而讓監(jiān)督前置,辦案緊隨,形成反腐的利劍。還可借鑒香港廉署等機構配置、職能設置、力量分配的成功經驗。香港廉政公署80%的兵力就在執(zhí)行處,負責一線辦案;在情報搜集上也非常重視,比如和媒體的關系非常密切。一旦媒體發(fā)現(xiàn)了什么問題,它們很快就可以掌握,跟進去分析有沒有違法、犯罪情形,怎么去調查應對等。
3個試點省市的監(jiān)察體制改革之后,如何“實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”,我以為全覆蓋有上中下三策可選擇:上策——監(jiān)察工作全覆蓋;中策——監(jiān)察機構全覆蓋,下策——監(jiān)察人員全覆蓋。
上策,也就是最好的模式,叫監(jiān)察工作的全覆蓋。就是通過積極主動的監(jiān)察工作,把所有的監(jiān)察對象覆蓋住。是工作上門、監(jiān)督上門,而不是機構設門、人員住門。香港廉署用的就是這種模式,他們是辦案力量的全覆蓋。
中策,二流模式,是機構全覆蓋。比如在每個部門、每個單位都設一個監(jiān)察機構,這樣監(jiān)察干部之間的交流比較方便,職級待遇等具體問題也好解決。但是,“廉價政府”通常是“廉潔政府”的一個基本要因,機構覆蓋需要很多的人力、物力、財力,有違“廉潔政府”的初心。
下策,最差的模式,則是人員的全覆蓋。向各個部門和單位派駐監(jiān)察人員,但這種做法有違毛澤東“分兵以發(fā)動群眾,集中以應付強敵”的原則。在腐敗問題嚴重的情況下,將人員分散派駐,難以形成拳頭,而且效率很低。過去我們有很多分散駐在各單位的專職紀檢監(jiān)察人員,但能真正發(fā)揮作用者寥寥,因此必須把人員整合起來集中使用。
兩千多年前的漢武帝,通過異體監(jiān)察總結出的“以小制大,內外相維”的八字真經,對我們今天擔負著重大政治改革的北京、山西、浙江三省市的監(jiān)察體制改革仍有可取之處。