近年來，財政治理在我國“理財治國”中的作用日漸提升，并在十八屆三中全會決定中被確認(rèn)為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政之于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不言而喻。在人們對財政制度寄以諸多期許的當(dāng)下，發(fā)掘財政對于國家建構(gòu)和社會變遷的深刻影響，關(guān)注制度結(jié)構(gòu)中財稅政策制定的正當(dāng)與公平，重視財稅制度實(shí)施對國家治理的影響已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一道重要命題。

一、問題意識與邏輯起點(diǎn)：財政社會學(xué)視域中的國家治理模式

通常而言，國家治理是多層管理主體共同管理公共事務(wù)、處理社會沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。[1]財政制度作為人類社會進(jìn)程中至關(guān)重要的一項(xiàng)制度，自古以來就是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步以及公共治理的關(guān)鍵和鎖鑰。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)的財政收入結(jié)構(gòu)、合理的賦稅體系、有效的財政收支管理體制是國家強(qiáng)盛、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定及公平正義實(shí)現(xiàn)的重要保障。換言之，一國財政制度的優(yōu)劣直接關(guān)系著國家能力的提升，也關(guān)系著國家治理根基的穩(wěn)固。

對于財政制度與國家治理的關(guān)系問題，已有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等立場進(jìn)行了闡述。[2]其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們更多側(cè)重從經(jīng)濟(jì)效率的角度對財政功能進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)財政之于國家經(jīng)濟(jì)的影響，代表性的理論有“經(jīng)濟(jì)增長論”、“宏觀調(diào)控論”等。政治學(xué)家們則主張財政制度應(yīng)該更多地體現(xiàn)國家意志和權(quán)威，從而在最大程度上維護(hù)國家統(tǒng)治利益，主要觀點(diǎn)有“國家意志論”[注]“國家意志論”的通常表述為：“稅法，是國家統(tǒng)治階級意志的法律表現(xiàn)”。參見參考文獻(xiàn)[3][4]。、“國家分配論”[注]“國家分配論”通常認(rèn)為：“稅收是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入的分配和再分配，無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N手段?！眳⒁妳⒖嘉墨I(xiàn)[5][6]。等。與傳統(tǒng)政治主導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的路徑不同，亦有學(xué)者開始將財稅法與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法觀念中的宏觀調(diào)控法相區(qū)分，強(qiáng)調(diào)法治理念在財稅制度中的滲透，開始聚焦財稅制度合法性與合理性的判斷，提出的代表性觀點(diǎn)有“債權(quán)債務(wù)關(guān)系說”、“公共財產(chǎn)法論”、“財政憲政論”等。[7]但囿于學(xué)科的限制和視野的局限，這些論證都存在著不同程度的缺憾，具體而言：第一，經(jīng)濟(jì)學(xué)的“效率中心”分析路徑造成了國家治理的唯“GDP”論。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，財政是國家運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如何通過財政收入的快速汲取，實(shí)現(xiàn)國庫利益最大化是經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的重要內(nèi)容，但該研究路徑過分強(qiáng)調(diào)財政收入的效率而忽視了其來源正當(dāng)化及結(jié)構(gòu)合理性，進(jìn)而難以反映國家公共治理的價值取向，也難以對財政用途與公共治理需求之間的關(guān)系予以說明。第二，政治學(xué)的“國家權(quán)威”視角壓縮了私權(quán)保障的空間。政治學(xué)通常將研究中心放在國家政治統(tǒng)治的正當(dāng)性上，強(qiáng)調(diào)財政對國家統(tǒng)治的依附性與工具性，但這種分析路徑缺乏對財政民主與稅收合法性問題的考量，人們對財稅制度的利益認(rèn)同、制度認(rèn)同與價值認(rèn)同極度缺失，這種路徑下的財稅法忽視了財政對于公民福利的保障作用，也未能為國家治理提供充足的民意基礎(chǔ)。第三，法學(xué)研究的“權(quán)利義務(wù)”理論割裂了國家財政與社會發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯。法學(xué)研究熱衷于主體間權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)的分析，反映在財政稅收領(lǐng)域，即為從權(quán)利(力)和義務(wù)的角度分析國家(政府)與個人(公民)之間的財政法律關(guān)系，但這種“就法論法”的范式缺乏理論邏輯上的相互融合，容易使研究陷入“內(nèi)卷化”[注]所謂“內(nèi)卷化”，是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象。，進(jìn)而無法對財政制度之于社會發(fā)展以及國家治理的重要價值做出更為深入的分析。

正是由于前述研究視角的缺憾，以熊彼特為代表的學(xué)者提出的以財政社會學(xué)的方法來探尋現(xiàn)代國家建構(gòu)的動因以及國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究范式在破解財政制度與國家治理關(guān)系領(lǐng)域的瓶頸具有極強(qiáng)的創(chuàng)造性價值。該研究范式最早由奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特在1918年所著的《稅收國家的危機(jī)》中提出，20世紀(jì)70年代在西方學(xué)術(shù)界得以復(fù)興并逐漸被運(yùn)用到稅收政策的研究當(dāng)中。財政社會學(xué)的作用機(jī)理在于：它以“介入旁觀者”的視角，將財政制度視為國家汲取和運(yùn)用社會資源的重要載體，以及社會演進(jìn)的基本動力，而基于歷史發(fā)展的差異，國家財政收入會呈現(xiàn)不同的類型，而相應(yīng)地，各國治理模式也會因之呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。[8]其最為核心的觀點(diǎn)是：財政制度作為國家汲取和運(yùn)用社會資源的重要載體，是社會演進(jìn)的基本動力，也決定了現(xiàn)代國家的成長路徑與治理方式。顯然，財政社會學(xué)區(qū)別于其他學(xué)科的最大特點(diǎn)在于它將國家財政放置于整個宏觀社會歷史發(fā)展背景當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)從政治、經(jīng)濟(jì)、制度和文化等連接國家與社會的因素來綜合研究國家財政收支行為對經(jīng)濟(jì)和社會的影響[9]，由此締造的這種觀察和理解方式將更具開放性和包容性，也有助于從不同側(cè)面理解財政制度的變遷與國家治理之間的關(guān)系。本文將借助財政社會學(xué)的視角對國家財政結(jié)構(gòu)與財政治理模式之間的關(guān)系進(jìn)行分析。[注]囿于篇幅限制，本文主要關(guān)注國家收入，即稅收對國家治理的影響，這也與近年來大部分財政社會學(xué)研究相對集中在國家收入領(lǐng)域一致。

二、傳統(tǒng)模式與現(xiàn)代路徑：財產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與國家治理的嬗變

根據(jù)財政社會學(xué)的分析進(jìn)路，可以從社會歷史的演進(jìn)過程中看到，國家財政收入的主要形式有貢納、租金、利潤、稅收、關(guān)稅和公債這六大類。通常，根據(jù)稅收收入還是非稅收入在整個財政收入中占主導(dǎo)地位，財政社會學(xué)上將一國財政制度劃分為貢納型國家、租金型國家、利潤型國家、稅收型國家四種類型。[注]由于關(guān)稅意在處理國家之間的利益交換關(guān)系，而公債的性質(zhì)依賴于其償還資金的來源，因此本文僅將財政制度的類型劃分為貢納型國家、租金型國家、利潤型國家、稅收型國家四類。財政社會學(xué)認(rèn)為，每一種財政制度都代表著國家對不同社會主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度性安排，而國家在本質(zhì)上是追求財政收入最大化的“利維坦”，因此不同的國家收入來源所形構(gòu)的社會主體地位、權(quán)利、責(zé)任不盡相同，由此形成的國家治理結(jié)構(gòu)也不盡一致?？傮w而言，伴隨著國家財政收入形態(tài)的變化，治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了從貢納型國家向租金型國家(自產(chǎn)型國家)、再由租金型國家(自產(chǎn)型國家)向稅收型國家的變遷過程。

(一)貢納型國家及其治理模式

貢納型國家是以貢納作為主要財政收入來源的國家，它產(chǎn)生于我國西周時期和古希臘的雅典，是傳統(tǒng)封建國家的典型代表。在國家產(chǎn)生之初，盡管國家從名義上說是集權(quán)的，君主作為最高統(tǒng)治者壟斷了一切資源，但由于君主與領(lǐng)主之間是“大領(lǐng)主”與“小領(lǐng)主”的關(guān)系，財產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)依然掌控在各級領(lǐng)主手里。在這種財政收入模式下，盡管一國君主是產(chǎn)權(quán)的最高所有者，但由于在此同時各級領(lǐng)主是產(chǎn)權(quán)的實(shí)際所有者，具有自己的權(quán)能和利益，他們在實(shí)際上成為與君主權(quán)力相抗衡的特權(quán)集團(tuán)。在這種“領(lǐng)地國家”的制度下，諸侯向國王的進(jìn)貢在一定程度上滿足了國家的領(lǐng)土擴(kuò)張需求，但也因?yàn)榫骺刂茩?quán)力的不完全，其權(quán)力在整個國家的滲透能力較弱，國家財政對社會的影響也較為有限，因此，該時期整個國家的治理處于極度不穩(wěn)定狀態(tài)，呈現(xiàn)出“割據(jù)式”的治理模式，以主權(quán)為核心的民族國家難以形成。

(二)租金型國家及其治理模式

所謂租金型國家是指國家憑借其壟斷性政治權(quán)力以“出售”或“出租”特權(quán)獲得的收入為主要財政收入的國家形態(tài)。[10]西歐國家進(jìn)入絕對君主時期以后，我國進(jìn)入秦漢以后，所形成的就是租金型的財政制度。該時期，國家在政治上進(jìn)行了中央集權(quán)或形成了絕對的王權(quán)控制，國王在此過程中奠定了至高無上的統(tǒng)治權(quán)，并建立了完整的政治管理體系，在“特權(quán)”的操控下，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的形成得益于最高統(tǒng)治者的權(quán)威，國家對一國內(nèi)財產(chǎn)性特權(quán)及其他非財產(chǎn)性特權(quán)的壟斷所形成的地租等收入便成為國家財政的主要來源。在租金型財政制度下，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是在最高統(tǒng)治者的直接決策下形成的，國王對財產(chǎn)權(quán)能和受益范圍具有絕對的控制性，這就使得國家權(quán)力對整個社會具有極強(qiáng)的滲透性。在此背景下，人民的生產(chǎn)和生活受到國家的全面控制，進(jìn)而形成了國家與社會之間的“壓制型”治理關(guān)系。

發(fā)展至今，世界上仍有部分國家保留著“租金國”的特性。20世紀(jì)70年代，為增加國家的財政收入，一些發(fā)展中國家逐漸邁上“資源收入”的道路，旨在通過出售國家自然資源的方式獲取租金收入，伊拉克、伊朗、沙特阿拉伯等石油輸出國家即采用了此種財政收入汲取模式。在這種財政收入模式主導(dǎo)下，由于通過資源來換取財政收入的方式成本較低，國家對社會利益的分配無須經(jīng)由和公民社會群體協(xié)商的程序，由此，在“無對價獲取”方式的支配下，人民極少擁有表達(dá)訴求、參與政治的動機(jī)。其所帶來的結(jié)果是，這些民族國家至今都不重視國家組織結(jié)構(gòu)和治理體系的建設(shè)，代議制度與民主選舉制度難以建立，進(jìn)而無法滿足現(xiàn)代化的國家治理結(jié)構(gòu)的需求。

(三)利潤型國家及其治理模式

所謂利潤型國家，又稱為自產(chǎn)國家，是指國家通過直接經(jīng)營的方式來獲取利潤，并以此為主要財政收入來源的國家形態(tài)。對于這種財政收入形態(tài)，亞當(dāng)·斯密曾詳細(xì)地論述到：“君主可以通過與其他資財所有者相同的方式來獲取收入，一是親自使用這筆資財，一是把它貸與他人；前者為利潤收入，后者為利息收入。”[11]在封建王權(quán)專制時期，國家也曾通過專賣政策方式來獲取利潤，但直到計劃經(jīng)濟(jì)國家的出現(xiàn)，利潤收入才成為國家主要的財政收入形式。歷史地看，自產(chǎn)國家模式主要應(yīng)用于傳統(tǒng)實(shí)施計劃經(jīng)濟(jì)體制的國家，以蘇聯(lián)、東歐國家以及計劃經(jīng)濟(jì)時期的中國為代表。

在利潤型國家“財產(chǎn)歸屬國家”理念的主導(dǎo)下，在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建營利性的政府、在政治上建構(gòu)威權(quán)型的體制成為自產(chǎn)國治理路徑的必然選擇。由于國家在經(jīng)濟(jì)上能夠“自給自足”，通過大規(guī)模的國有資產(chǎn)管理來創(chuàng)造財力的源泉，而無須依賴社會的“輸血”，因而社會往往難以實(shí)現(xiàn)對國家的制約，由此帶來的結(jié)果是，國家治理往往很難顧及公民在社會發(fā)展當(dāng)中提出的訴求，市場競爭及人們的勞動權(quán)利也會受到限制與侵害。尤其是，當(dāng)國家與社會之間的利益平衡被打破時，國家將會想盡辦法動用強(qiáng)制手段來與民爭利，通過高度集中的政治管理體制來汲取國庫收益，在國家威權(quán)主義所締造的層層行政審批和許可程序下，市場經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展和壯大。發(fā)展到當(dāng)代，大部分國家在市場經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)下已經(jīng)跳出了“計劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”軌道，但受到路徑依賴思維的影響，依然有一些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程遺留著部分自產(chǎn)國的痕跡，由國家掌控著主要資源的定價權(quán)。

(四)稅收型國家及其治理模式

稅收型國家則是指財政收入主要依靠稅收收入的國家，它的產(chǎn)生源自于西歐資本主義的發(fā)展變革。與自產(chǎn)國家與租金國家的產(chǎn)生環(huán)境不同，稅收國家主要產(chǎn)生于近現(xiàn)代以來的西方資本主義國家。在西歐資本主義的發(fā)展進(jìn)程中，伴隨著國家控制以外的自由手工業(yè)及商業(yè)的發(fā)展，人們亟需從中尋求財產(chǎn)合法性的保障，而國家則企圖從中分享新增的財富和利益。然而，此時的新興資本主義財產(chǎn)權(quán)利已在日漸擴(kuò)張，它們的權(quán)利意識也在逐步提升，在此背景下，對國家或君主的權(quán)力限制成為社會的普遍訴求?；诖?，國家和人民之間展開了無數(shù)次斗爭與博弈，并最終達(dá)成了關(guān)于國家財政利益與公民財產(chǎn)利益分享的“公共契約”，人民以納稅為代價取得生產(chǎn)經(jīng)營或財產(chǎn)持有的合法性，而國家通過放棄自己的部分壟斷權(quán)力來承認(rèn)私人財產(chǎn)的合法性，并從中獲得以納稅為主要形式的補(bǔ)償。由此形成的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是，國家稅收收入的大部分來自于私人生產(chǎn)資料所獲收益的“讓渡”，國家則處于“無產(chǎn)狀態(tài)”[12]，社會開始進(jìn)入稅收國家發(fā)展階段。

在稅收國家的主導(dǎo)下，稅收對傳統(tǒng)專制性權(quán)力的演變帶來了決定性的影響，公民能夠通過納稅的方式獲得“代表權(quán)”，進(jìn)而通過建立代議制政府來改變政府的權(quán)力運(yùn)作模式，削弱國家的專制性權(quán)力。[13]由此，西方國家逐漸形成了“征收-代議制”以及“稅收討價還價-政治民主”的民主機(jī)制，進(jìn)而為國家?guī)砹斯?、民主、法治的治理環(huán)境。其一，國家可以通過課稅從社會上汲取財政來源，但這種獲取必須以“分享私人之經(jīng)濟(jì)收益以為國用”為前提，因此國家需要給予私人部門以更多的尊重，而不能反其道而行之，暴力掠奪或強(qiáng)制征收私人的財產(chǎn)。其二，稅收的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性以及納稅人的“自愿性遵從”需要一定的征稅原則為保障[14]，為此國家必須進(jìn)行民主法治建設(shè)，通過確立“無代表不課稅”的稅收法定原則來獲得人民的認(rèn)可，通過代議制、民主選舉制度的方式來表達(dá)公民的利益和訴求，通過充分的討價還價和利益的博弈來維系稅收國家的持續(xù)發(fā)展。其三，稅收國家的發(fā)展還蘊(yùn)含著適度課稅的理念，在市場經(jīng)濟(jì)所生產(chǎn)的財富數(shù)額一定的情形下，國家不能“涸澤而漁”，過分追求財政收入的增長而忽視納稅人稅收負(fù)擔(dān)的承受能力。在平等的議價機(jī)制和公平的市場競爭體系的支配下，國家與社會逐漸從相互排斥走向了融合，稅收國家的“嵌入式”治理特點(diǎn)較為突出。

(五)稅收型國家是較為理想的國家治理形態(tài)

由上可知，不同財政制度下產(chǎn)權(quán)界定和配置格局不盡相同，這在一定程度上也決定了國家治理模式的不同。而之所以會通過重新界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來建立新的財政制度，在根本上是由于歷史條件及社會環(huán)境的變化所帶來的原有財政制度和權(quán)利結(jié)構(gòu)的失效。歷史地看，西歐國家的財政制度發(fā)生了兩次較為重大的轉(zhuǎn)型，第一次轉(zhuǎn)型為租金型財政制度取代貢納型財政制度，在領(lǐng)主國的財權(quán)受制于各個諸侯的背景下，國家的整體性和國家利益的至高無上性不能實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而催生了租金國家的產(chǎn)生，這種國家治理模式上的轉(zhuǎn)型使得民族國家得以最終建立。第二次轉(zhuǎn)型[注]需要說明的是，當(dāng)前有學(xué)者提出國家財政轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了從“領(lǐng)地國家”向“稅收國家”再向“預(yù)算國家”的兩個階段，但筆者認(rèn)為，預(yù)算國家在本質(zhì)上仍然以稅收國家為基礎(chǔ)和前提，稅收國家在本質(zhì)上包含了控制國家財政支出的內(nèi)涵，故本文不將預(yù)算國家作為一種新的國家財政制度類型。參見參考文獻(xiàn)[15]。則為稅收型財政制度取代租金型財政制度，其根本緣由正是在于國王出于財政危機(jī)亟需從新興的資本主義財產(chǎn)權(quán)中獲取利益，在英國資產(chǎn)階級革命和法國大革命的驅(qū)動下，租金型國家這種特權(quán)化的社會權(quán)利結(jié)構(gòu)最終被市場化、平等性的社會權(quán)利結(jié)構(gòu)所代替，稅收型財政制度由此產(chǎn)生，并催生了近代民主國家。進(jìn)入現(xiàn)代社會后，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、平權(quán)性的、以公共服務(wù)為指導(dǎo)的財政制度成為世界上大部分國家的必然選擇，在此背景下，稅收型國家所引領(lǐng)的嵌入式的國家治理模式也日益成為一種普遍的國際趨勢。

相比之下(見表1)，基于稅收國家所建構(gòu)的國家治理模式所具有的基本優(yōu)勢是較為明顯的，總體表現(xiàn)為：其一，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來看，自產(chǎn)國建立的基礎(chǔ)是計劃經(jīng)濟(jì)模式，國家主要通過行政命令、要求使用以及管理國有財產(chǎn)的方式來獲取財政收益；租金國所依賴的是本國的資源利益，國家所借助的是一種“自然經(jīng)濟(jì)”的方式來滿足財政利益的需求；稅收國家依賴的則是“市場型”的經(jīng)濟(jì)模式，以一種社會契約的方式在國家與經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行公共產(chǎn)品與稅收利益的交換。其二，就產(chǎn)權(quán)主體而言，在利潤型國家和租金型國家之下，產(chǎn)權(quán)主體主要是國家，國家在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中要么是所有者，要么是資源的壟斷者，而私人的權(quán)利微乎其微；但在稅收型財政制度下，產(chǎn)權(quán)主體主要是個人和企業(yè)，在稅收制度所要求的普遍性和公平性的主導(dǎo)下，國家對公民財產(chǎn)權(quán)利的分割具有平等性，且建立在“平等議價”的基礎(chǔ)之上。其三，就治理秩序來看，自產(chǎn)國的治理重心在于國家對社會的管控，所形成的是“自上而下”的高壓管理模式，國家過多地侵吞了社會所創(chuàng)造的收益而忽視了社會治理的獨(dú)立價值；租金國治理結(jié)構(gòu)的核心在于國家對資源利益的壟斷和控制，而忽視了稅收民主、財政問責(zé)機(jī)制的建立，部分互聯(lián)線的撤離、弱化和切斷使得國家滲透和調(diào)節(jié)社會關(guān)系的能力極為有限；而稅收國家則借由稅收搭建了“溝通國家與社會的橋梁”，進(jìn)而基于社會的自治、經(jīng)濟(jì)的自由產(chǎn)生了自由、民主、法治的制度安排，實(shí)現(xiàn)了國家治理、社會管理與公民自治的良性秩序。為此，英國學(xué)者莫爾認(rèn)為，領(lǐng)地國家向稅收國家的轉(zhuǎn)變是推動歐洲政治發(fā)展的重大因素，相對于依賴石油或依賴少數(shù)壟斷企業(yè)的國家而言，稅收國家的民意代表性更為廣闊、政府的民主程度和責(zé)任程度更高。[16]就此而言，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收型財政制度以及在此基礎(chǔ)上所形構(gòu)的良性治理秩序愈發(fā)成為各國的共同選擇。

表1 不同財政形態(tài)國家的治理模式區(qū)分

三、現(xiàn)實(shí)危機(jī)：中國式“非典型”稅收國家的治理困局

盡管稅收型國家是較為理想的國家治理形態(tài)，但從歷史上看，財政制度的變遷與國家治理模式之間的轉(zhuǎn)換并非直線式的，而是處于不斷反復(fù)與調(diào)適的過程中?，F(xiàn)代社會中，由于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力以及對短期財政收入的過分追求，某些國家雖然出現(xiàn)了稅收國家的雛形，但租金型的財政收入以及利潤型的財政收入依然在一定程度上占據(jù)主導(dǎo)地位，這也導(dǎo)致這些國家的治理結(jié)構(gòu)具有“非典型”稅收國家的特征。[注]所謂非典型稅收國家，是指由于受到路徑依賴的影響，國家取得財政收入的方式盡管以稅收收入為主，但在很大程度上處于不穩(wěn)定的變異狀態(tài)的一種國家形態(tài)。參見參考文獻(xiàn)[17]。事實(shí)上，就中國而言，自1978年以來的改革開放推動了我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)式改革，反映到財政體制改革領(lǐng)域，也經(jīng)歷了從“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”，進(jìn)而逐步促成成熟的公共性財政體制實(shí)現(xiàn)的過程。[18]盡管我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)步入新常態(tài)，稅收收入規(guī)模也逐漸占據(jù)財政收入的主導(dǎo)地位，但囿于發(fā)展慣性和路徑依賴，國有企業(yè)利潤、行政收費(fèi)等稅外收入仍占據(jù)財政收入的較大比例。中國財政結(jié)構(gòu)的這種非典型特征，也帶來了國家治理層面的諸多問題。

(一)政權(quán)與產(chǎn)權(quán)：政企對產(chǎn)權(quán)的壟斷過度

根據(jù)稅收國家的理念要求，國家應(yīng)當(dāng)僅對涉及國計民生以及社會無力經(jīng)營的領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)營，而其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則應(yīng)留給社會去經(jīng)營，國家不能憑借所經(jīng)營行業(yè)的壟斷地位干預(yù)社會的正常經(jīng)營。當(dāng)前，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)改革和財稅體制改革的進(jìn)行，財政結(jié)構(gòu)也逐步實(shí)現(xiàn)了以稅收為主導(dǎo)的收入模式，自2005年以來，全國未扣除出口退稅的稅收收入占財政收入的比重基本維持在90%以上，其中2014年全年組織稅收收入103 768億元(已扣除出口退稅)，首次突破10萬億大關(guān)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于利、債、費(fèi)收入。[19]然而，就我國財政收入的結(jié)構(gòu)來看，盡管主要部分來自于稅收，但從國有企業(yè)收取的稅收利益卻始終占據(jù)了稅收收入的“鰲頭”，事實(shí)上，這些稅收利益仍舊依賴于以國有企業(yè)為主的公有經(jīng)濟(jì)所獲取的利潤。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2013年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)戶數(shù)占全國工業(yè)企業(yè)的10%左右，而實(shí)現(xiàn)利潤和上繳稅金分別占到了45%和57%左右，中央企業(yè)上繳的稅金占全國稅收近1/5。與之相比，我國從非公有制經(jīng)濟(jì)部門和居民個人身上所收取的稅收收益比例卻相對較小，但就稅收貢獻(xiàn)比重來對比，民營企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)比重卻往往要高于國有企業(yè)。在這種財政收入模式主導(dǎo)下，我國很難打破“自產(chǎn)國”時代所締造的收入結(jié)構(gòu)體系，政府依然在很大程度上保留著“有產(chǎn)化”經(jīng)營的現(xiàn)狀，進(jìn)而帶來了國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)優(yōu)勢和中小企業(yè)、民營企業(yè)的發(fā)展滯困問題?？梢钥吹?，在“自產(chǎn)國”慣性的承襲之下，我國政權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系依然未在經(jīng)營上走向?qū)嵸|(zhì)“分離”，國有企業(yè)的市場壟斷在一定程度上對公平的市場秩序帶來的沖擊，也對民營企業(yè)構(gòu)成了發(fā)展上的威脅。

(二)國家與社會：財產(chǎn)收益的分割失衡

稅收所體現(xiàn)的是國與民之間的利益交換關(guān)系，一旦稅基確定進(jìn)入到社會財富的二次分配，國家與社會公民之間將形成“零和博弈”關(guān)系，國家對社會財富蛋糕的切割必然帶來社會財產(chǎn)利益的減損。因而，稅收國家要求國家在切割稅收利益之時應(yīng)以基本公共服務(wù)水平為基準(zhǔn)，通過國家財政支出的預(yù)算實(shí)現(xiàn)“最小稅收”，以為社會預(yù)留足夠的發(fā)展空間。但是，由于我國具有“非典型”稅收國家的特點(diǎn)，國家對市民利益的“侵益”性仍然較為明顯，反映在我國稅法制度的設(shè)計方面，無論是稅基的設(shè)計還是稅率的安排都直接反映了國家加大征稅力度的意圖：所得稅免征額度的過低設(shè)計、增值稅抵扣機(jī)制的不合理在帶來國家財政收入持續(xù)增長的同時，納稅人的稅負(fù)指數(shù)卻居高不下，國民收入的增幅也較為緩慢。一方面，從國民收入的增長與GDP的增長來看，以我國1978至2013年國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均純收入來比較，我國1978年至2013年期間國內(nèi)生產(chǎn)總值已從0.36萬億元上升至56.9萬億元，但是城鎮(zhèn)居民人均純收入?yún)s只從1978年的343元上升到了2013年的26 955元，農(nóng)村居民人均純收入則只從1978年的134元上升到了2013年的8 896元，由此可見，我國GDP的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居民收入的增速。而另一方面，企業(yè)和居民所承擔(dān)的稅負(fù)痛苦也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家。首先，就宏觀稅負(fù)指數(shù)而言，我國小口徑的宏觀稅負(fù)一度超過10%的水平，近年來更是上升至20%的高度[20]，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了國際平均水平，國民稅負(fù)的過于沉重也極大地降低了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。其次，單就企業(yè)稅負(fù)成本來看，世界銀行2015年的數(shù)據(jù)顯示，中國企業(yè)總稅率(Total Tax Rate)[注]總稅率旨在對企業(yè)負(fù)擔(dān)的所有的納稅成本進(jìn)行全面測量，主要度量企業(yè)減免掉法律允許部分之后必須繳納的稅額占商業(yè)利潤的比例。高達(dá)64.6%，在全球近兩百個經(jīng)濟(jì)體中排名第19，這也客觀反映出我國企業(yè)所承擔(dān)的稅負(fù)遠(yuǎn)高于世界平均水平。

(三)政府與市場：市場力量過于孱弱

在過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于所有經(jīng)濟(jì)活動都被納入國家體制之中，國家既是產(chǎn)權(quán)人，又是經(jīng)營人，私人經(jīng)濟(jì)自由和社會自治權(quán)長期受到壓制，市場不能煥發(fā)更大的效能，這也導(dǎo)致了國家財政收入失去了“源頭活水”。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)開始煥發(fā)新的活力，并不斷地締造著GDP高速增長的奇跡。然而，由于我國市場經(jīng)濟(jì)建立的時間較短且存在“發(fā)育不完全”和“市場失靈”的雙重問題，國家在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期采取的發(fā)展路徑依然是由政府“自上而下”推動的漸進(jìn)式發(fā)展模式，這就不可避免地帶來了政府對市場的干預(yù)強(qiáng)度過大、稅收中性價值發(fā)揮不足這一“大政府、小市場”的問題。一方面，我國稅收的征收依然秉持“效率至上”的理念，過于強(qiáng)調(diào)稅收對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)力度而對其正當(dāng)前提不予過問，由此帶來的稅收實(shí)體和程序法律制度設(shè)計在很大程度上未能以“法治化”為前提。而在具體征稅對象上，稅收制度的設(shè)計也未能兼顧公平原則，中小企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性財產(chǎn)、人民的最低生活負(fù)擔(dān)依然被納入征稅的范圍，反映在我國個人所得稅的設(shè)計方面，只設(shè)定了3 500元的免征額作為客觀的生活成本扣除，而對于居民所需承擔(dān)的基本的教育成本、贍養(yǎng)義務(wù)等因人而異的主觀生活成本卻未予以考量，進(jìn)而忽視了對人民最低生存和發(fā)展權(quán)利的保障。另一方面，我國政府在企業(yè)發(fā)展中存在大量的行政壟斷行為，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營在很多方面依然需要經(jīng)過政府的嚴(yán)格把關(guān)和層層審批，這就在一定程度上扭曲了資源配置的格局，與稅收中性原則所倡導(dǎo)的“國家不應(yīng)干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)而應(yīng)保持中立”的理念相背離，容易對生產(chǎn)者和消費(fèi)者的生產(chǎn)經(jīng)營和市場決策產(chǎn)生較大的干擾，扭曲和破壞公平競爭格局。

(四)權(quán)力與權(quán)利：納稅人權(quán)利保障趨弱

稅收國家還要求以納稅人的人權(quán)保障作為終極目的，這就要求：在國家征稅層面，應(yīng)以納稅人的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及平等權(quán)的保障為依據(jù)，遵循稅收法定原則來依法課稅；在國家用稅層面，稅收的完整內(nèi)涵在于“取之于民、用之于民”，這就要求稅收的使用以公共性為目標(biāo)，財政的公共性與國家公共治理保持內(nèi)在統(tǒng)一性，以稅收的使用作為國家公共職能實(shí)現(xiàn)的工具，為人民謀取福利。然而，在我國“非典型”的稅收國家模式下，稅收民主和法治的基本秩序并未完全確立，公共預(yù)算的法律體系也有待完善，這就帶來了納稅人權(quán)利在諸多方面仍未能得到足夠保障的問題。首先，盡管我國在名義上確立了稅收法定原則，但“無代表不課稅”的實(shí)質(zhì)理念卻未得以有效落實(shí)。我國稅收立法體系當(dāng)中已經(jīng)上升為法定稅種的“鳳毛麟角”、授權(quán)立法的層出不窮以及稅收征管秩序的亂象都使納稅人的各項(xiàng)權(quán)利處于危險的邊緣，在缺乏有效法治保障的前提下，納稅人的權(quán)利極易遭到侵害。其次，由于我國是一個“半稅收”的國家，且財政收入的來源仍然主要依托于“間接稅”，這就在一定程度上造成了財政收入獲取的間接性、隱蔽性和轉(zhuǎn)嫁性。在間接稅為主導(dǎo)的稅制體系中，人們不能直接地感受到這些稅收負(fù)擔(dān)，進(jìn)而會麻痹人民在財產(chǎn)讓渡層面的權(quán)利意識，削弱人民的民主化要求，在此背景下，國家治理的民主機(jī)制建設(shè)就會受到制約。再次，與我國人民日益增長的稅負(fù)相比，我國居民在社會保障、公用福利等領(lǐng)域獲得的財政支持比例卻未相應(yīng)增長，不斷增長的稅收收入在切割了人民利益的同時，卻未能在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域給予社會以應(yīng)有的“回饋”，這也帶來了公民社會權(quán)益的巨大侵害。最后，與稅收國家較為成熟的西方發(fā)達(dá)國家相比，我國在納稅人的權(quán)利救濟(jì)方面還缺乏適當(dāng)?shù)闹贫?，“納稅前置”與“復(fù)議前置”的限制條款、用稅監(jiān)督制度的不完備以及納稅人訴訟制度的尚付闕如都使得納稅人的權(quán)利保障陷入“困境”，國家的征用稅權(quán)力與納稅人權(quán)利之間存在著較大沖突，甚至還一度引發(fā)了逃稅、抗稅乃至暴力抗稅行為的發(fā)生。

四、變革路徑與制度設(shè)計：以財政治理的法治化推動稅收國家的完備化

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)市場化程度加深，財政制度在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益凸顯，黨的十八屆三中全會更是將財政制度奉為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將財稅制度改革提升到國家治理現(xiàn)代化的高度，十八屆四中全會進(jìn)一步提出了財政治理法治化的命題，這就要求財政制度的設(shè)計更具公平性和調(diào)控能力，嵌入整個社會發(fā)展和運(yùn)行的軌道當(dāng)中，并在國家治理的法治化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。從國家財政收入形態(tài)的發(fā)展變遷可以看到，稅收型國家的形成本身并不當(dāng)然代表國家治理方式的合法化和正當(dāng)化，而只有堅(jiān)持稅收國家的基本理念，用平等化的財產(chǎn)結(jié)構(gòu)、民主化的議政方式、法治化的征稅程序來筑建稅收國家的治理結(jié)構(gòu)，才能推動財政治理體系的科學(xué)化。就此而言，面對非典型稅收國家時期面臨的制度困境和發(fā)展難題，我國應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改革和政府治理的法治化改革，進(jìn)而以此帶動財政稅收制度的變革，推動稅收國家的“完備化”進(jìn)程。

(一)從有產(chǎn)到無產(chǎn)：推動國有企業(yè)的體制改革

在我國從自產(chǎn)國向稅收國的轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)的改革始終是轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)和難點(diǎn)。伴隨著國有企業(yè)的股份制改革，國有企業(yè)的盈利能力開始上升并逐漸成為財政收入的重要組成部分。但是，與民營企業(yè)對稅收收入的貢獻(xiàn)率相比，國有企業(yè)的發(fā)展?jié)摿θ匀惠^為有限。因此，為避免我國財政收入中國有資產(chǎn)收益的獨(dú)大局面，我國應(yīng)逐步改變國家財政對國有經(jīng)濟(jì)部門的結(jié)構(gòu)性偏好，使其在不享有“財稅特權(quán)”的前提下尋求自身的發(fā)展動力。對此，《十八屆三中全會報告》已經(jīng)提出了“關(guān)于堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”的基本要求，要求努力推動國有企業(yè)改革，推動非公有制企業(yè)的發(fā)展。2015年9月24日，國務(wù)院又出臺了《國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，提出鼓勵非公有資本參與國有企業(yè)混合所有制改革，有序吸收外資參與國有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，分層推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的基本意見。其最主要的目的仍在于通過增強(qiáng)競爭逐步消除國有企業(yè)在市場領(lǐng)域中的特權(quán)優(yōu)勢和壟斷地位，推動國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的“市場化”，進(jìn)而在國家控股的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的公平競爭。為此，我國應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)一步推動國有企業(yè)的有效改革：首先，應(yīng)深化國有企業(yè)混合所有制改革，促成國有資本與非公有資本之間的相互滲透、交叉持股，以此健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，提高國有資本配置和運(yùn)行效率，提高國有企業(yè)的抗風(fēng)險能力。其次，應(yīng)逐步減少國家給予國有企業(yè)的特殊待遇，逐步減少以財政支持、補(bǔ)貼、留利等多種形式給予國有企業(yè)發(fā)展以政策扶持和財政傾斜，杜絕政府通過財政手段和行政手段強(qiáng)化國有企業(yè)的市場特權(quán)，以改善國家對國有企業(yè)補(bǔ)給有余而對中小企業(yè)發(fā)展扶持不足的局面，推進(jìn)公平競爭。最后，針對壟斷企業(yè)的強(qiáng)勢擴(kuò)張，我國還應(yīng)給予中小企業(yè)以適當(dāng)?shù)呢斦贫葍A斜，有效落實(shí)中小企業(yè)在金融、財政方面的制度支持。在這方面，國家正逐步通過增強(qiáng)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的扶持力度來助力小型微利企業(yè)的發(fā)展[21]，以此提高私營經(jīng)濟(jì)在財政蛋糕分配中的話語權(quán)，優(yōu)化其經(jīng)營環(huán)境，進(jìn)而逐步提高私營經(jīng)濟(jì)對我國市場經(jīng)濟(jì)以及國家稅收的財富貢獻(xiàn)度，推動我國財政收入結(jié)構(gòu)的改善。

(二)從脫嵌到融入：國家與社會的互動發(fā)展

征稅在帶來國家財政收入的同時，也塑造了人民以及特定的國家社會關(guān)系。在傳統(tǒng)自產(chǎn)國的特征有所遺留的情況下，我國的國家治理總是有意無意地忽視納稅人的主觀意志和訴求表達(dá)，國家在很大程度上侵吞了社會利益的發(fā)展。因此，在未來稅收國家的建立中，我國要有序推動稅收制度改革，盡可能地激發(fā)稅收所蘊(yùn)含的社會形構(gòu)價值。其一，從稅收民主的角度看，應(yīng)確立人民在征稅事項(xiàng)上的同意權(quán)。通過民主機(jī)制的建立提供國家與納稅人“討價還價”的平臺，使得國家是否征稅、征稅的大小和多少充分體現(xiàn)民眾的意志，受到人民意志的制約。其二，從稅收法定的角度來看，對于稅權(quán)合法性問題尚未得到有效解決，稅權(quán)長效監(jiān)督機(jī)制不健全，稅權(quán)濫用的現(xiàn)象普遍的問題，應(yīng)通過法律的形式來明確國家課稅權(quán)力的邊界。從形式法定的理念出發(fā)，應(yīng)逐步推動稅收法定原則在我國的有效確立，改善現(xiàn)有“行政權(quán)力主導(dǎo)稅收立法”的現(xiàn)狀，提升稅收立法的層次和效力。從實(shí)質(zhì)法定的角度出發(fā)，稅收法律的制定應(yīng)在國家財政權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)之間劃出明晰的界限，以納稅人的基本權(quán)利保障為核心，防止納稅人的私有財產(chǎn)權(quán)及各項(xiàng)基本權(quán)利受到法外侵害。其三，從稅收公平的角度看，未來我國應(yīng)逐步建立以“直接稅”為主導(dǎo)的稅收體制。應(yīng)逐漸改變未來商品稅“隱性稅收”的征收方式，逐步降低現(xiàn)有間接稅的總量，增加房地產(chǎn)稅、個人所得稅等直接稅的比重，以此來增強(qiáng)納稅人對稅負(fù)程度的感知，逐步提升他們的民主權(quán)利意識，使納稅人從“植物人狀態(tài)”中擺脫出來。其四，從稅收中立的角度看，應(yīng)確保以稅收優(yōu)惠為主導(dǎo)的稅收調(diào)控政策的適度運(yùn)行。對此，我國應(yīng)擯棄“稅收萬能主義”的觀點(diǎn)，使政府借由財政工具對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)被控制在適度范圍之內(nèi)，尤其是在稅收優(yōu)惠政策的施行方面應(yīng)以法定、必要為前提，確保市場經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展能力的發(fā)揮。

(三)從權(quán)力任性到法治約束：對財政權(quán)力的有效制衡

鑒于非典型稅收國家所遺存的政府“自上而下”管理模式的影響，在相當(dāng)長時期內(nèi)我國法制的功能仍然主要是服務(wù)于政府對于社會秩序的管控，這種模式下的法律僅僅是政府“控制社會和管理經(jīng)濟(jì)的一種工具和手段”，而不是基于法治理念和價值觀的一種良性治理方法。在此背景下，政府的征稅權(quán)力難以得到有效制衡，納稅人的權(quán)利也受制于國家“控權(quán)”而長期得不到保護(hù)。對此，我們應(yīng)以十八屆四中全面推進(jìn)依法治國為契機(jī)，盡快完善國家治理體系，通過有效的法律制度和規(guī)范的程序約束來改變稅收征收者的恣意態(tài)度，調(diào)整稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為，防止征稅和用稅權(quán)力的濫用。其一，在稅收實(shí)體法方面，我國現(xiàn)行18種稅只有3種稅出臺了法律，其他都是暫行管理?xiàng)l例，為改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)盡快推動我國稅收制度的法治化，提升稅收法律的立法層級和效力等級，通過完善稅收立法來推動現(xiàn)代財政制度的建設(shè)。其二，在稅收程序法方面，應(yīng)進(jìn)一步推動《稅收征收與管理法》的修訂進(jìn)程，促進(jìn)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的理念轉(zhuǎn)變，使稅務(wù)機(jī)關(guān)改變“權(quán)力本位”和“應(yīng)收盡收”的觀念，對納稅人的權(quán)利予以尊重和保障，對于嚴(yán)重制約納稅人訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的繳費(fèi)前置與復(fù)議前置程序，應(yīng)盡快予以廢止。其三，從稅收憲制的角度，我國還應(yīng)逐步提升納稅人的權(quán)利意識，并通過起草制定完善的《納稅人權(quán)利法案》來推動實(shí)然權(quán)利向法定權(quán)利乃至憲定權(quán)利的轉(zhuǎn)化，更好地賦予保護(hù)納稅人各項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利的訴訟權(quán)利。

(四)從敷衍到問責(zé)：公共預(yù)算體系的完善建構(gòu)

完備型的“稅收國家”還意味著是以民主制政體為基礎(chǔ)、以稅權(quán)民意為基礎(chǔ)的“稅收國家”。長期以來，由于缺乏民主機(jī)制對公共支出過程的監(jiān)督，稅收本應(yīng)實(shí)現(xiàn)的“公共性”職能并不突出，我國財政支出的預(yù)算約束也未得到良好的實(shí)現(xiàn)。因此，要削減“非典型”稅收國家所帶來的負(fù)面影響，我國還必須“嵌入”稅收民主機(jī)制，以此來建立規(guī)范政府財政收入支出的程序，通過“稅收國家”向“預(yù)算國家”的轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)政府用稅權(quán)力的透明化和可問責(zé)性。目前，我國2014年新修訂的《預(yù)算法》已付諸實(shí)施，在財政支出領(lǐng)域，應(yīng)以預(yù)算法律的基本規(guī)范為指引，繼續(xù)加緊公共預(yù)算體系的建設(shè)。一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)納稅人對國家的參與式治理，通過建立納稅人利益表達(dá)機(jī)制來匯總納稅人真實(shí)的稅收需求和意愿，對納稅人的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求進(jìn)行廣泛調(diào)研，以確保政府財政支出范圍的“公益性”。二是應(yīng)當(dāng)推動財政透明，強(qiáng)化預(yù)算公開改革，以此來實(shí)現(xiàn)稅權(quán)監(jiān)督，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量。這就要求在法律上賦予納稅人預(yù)算的事先知情、公平參與、民主監(jiān)督的權(quán)力，勒緊政府財政支出的“腰包”，強(qiáng)化財政支出的民主性、公平性與公共性。在此方面，除了要求“三公經(jīng)費(fèi)”的公開，還應(yīng)逐步推動官員財產(chǎn)公示制度的實(shí)施，通過加強(qiáng)對官員的監(jiān)督來減少權(quán)力對國民的侵害。三是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財政問責(zé)，實(shí)現(xiàn)用稅權(quán)力的責(zé)任約束。公共預(yù)算體系的建立離不開“財政問責(zé)”機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化人大對財政預(yù)算的修正權(quán)和否決權(quán)、加強(qiáng)財政監(jiān)察和審計制度的建設(shè)、強(qiáng)化政府在預(yù)算執(zhí)行中的行政責(zé)任的方式來建立“權(quán)責(zé)對等”的責(zé)任體系，使得稅收的使用嚴(yán)格限定在“法治”的范疇內(nèi)。