文 / 羅秋

案情

某市食品藥品監(jiān)督管理局在食品安全監(jiān)督抽檢中，對某醬腌菜廠生產(chǎn)經(jīng)營的五香蘿卜（批號為20160816）進(jìn)行了監(jiān)督抽檢。經(jīng)檢驗，苯甲酸含量為2.5g/kg，不符合GB 2760標(biāo)準(zhǔn)要求，檢驗結(jié)論為不合格。執(zhí)法人員進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該廠因不了解食品標(biāo)簽相關(guān)規(guī)定，該批五香蘿卜標(biāo)簽配料表標(biāo)注內(nèi)容不全，產(chǎn)品標(biāo)簽上未標(biāo)注所使用的食品添加劑在國家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱。

分歧

案件調(diào)查終結(jié)后，執(zhí)法人員對當(dāng)事人的違法行為如何處理產(chǎn)生了不同意見：

第一種意見認(rèn)為，抽檢不合格和標(biāo)簽不合格的五香蘿卜，均為該廠2016年8月16日生產(chǎn)的同一批次產(chǎn)品，針對同一個標(biāo)的物，該廠只實施了生產(chǎn)經(jīng)營五香蘿卜這一個違法行為，因此只能對當(dāng)事人的違法行為實施一次處罰。按照想象競合違法行為“擇一從重”的處理原則，該案應(yīng)以生產(chǎn)經(jīng)營超限量使用食品添加劑的食品進(jìn)行處罰。

第二種意見認(rèn)為，該廠實施了超限量使用苯甲酸和標(biāo)簽上未標(biāo)注苯甲酸添加劑名稱兩種違法行為，二者均與添加劑存在某種事實上的關(guān)聯(lián)，可以按照牽連的違法行為，以生產(chǎn)經(jīng)營超限量使用食品添加劑的食品“擇一從重”進(jìn)行處罰。

第三種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人超限量使用添加劑和產(chǎn)品標(biāo)簽上未標(biāo)注添加劑名稱是兩種不同性質(zhì)的違法行為，二者之間不存在牽連關(guān)系。因此，對這兩種違法行為應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰。

評析

之所以存在上述分歧，癥結(jié)在于我國《行政處罰法》對此類違法行為如何定性處罰缺乏明確的規(guī)定。立法上的空白和滯后在很大程度上導(dǎo)致了執(zhí)法實踐中的無所適從，各地監(jiān)管部門做法也不一致。筆者認(rèn)為，類似案件，處罰各異，勢必影響行政執(zhí)法機關(guān)具體行政行為的公信力，有必要通過從理論上對一案多種違法行為本質(zhì)的探討來尋求合理的處斷方法。

首先，必須清楚本案中違法行為的個數(shù)。針對違法行為個數(shù)的認(rèn)定，《行政處罰法》并未做統(tǒng)一規(guī)定，僅基于“一事不再罰”原則，在《行政處罰法》第二十四條規(guī)定了“對當(dāng)事人同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。但對于何謂“同一個違法行為”，卻沒有明確闡述。筆者認(rèn)為，同一個違法行為應(yīng)當(dāng)具備獨立性、完整性、客觀性。所謂獨立性是指違法事實不依賴于其他事實能單獨存在；完整性是指違法事實的邏輯要件齊備，符合人們的認(rèn)知習(xí)慣；客觀性是指違法事實不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。所以，“同一個違法行為”不是基于法律的規(guī)定，而是根據(jù)人們的經(jīng)驗、常識所能判定的“一事”。

第一種觀點中提到的“想象競合違法行為”，是指行為人實施了一個行為，但是其行為符合數(shù)個違法行為的構(gòu)成要件。對于此類違法行為，雖有數(shù)個結(jié)果，但行為只有一個，不能對一個行為進(jìn)行重復(fù)評價。故想象競合的違法行為只能按照一個違法行為處理。

本案中的兩個違法行為：一是生產(chǎn)經(jīng)營超限量使用添加劑的食品，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第一款第（三）項進(jìn)行處理；二是產(chǎn)品標(biāo)簽上未依法標(biāo)注所使用的食品添加劑在國家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項規(guī)定進(jìn)行處理。超限量使用添加劑和標(biāo)簽不符合法律規(guī)定是兩種不同性質(zhì)的違法行為，添加劑超標(biāo)的產(chǎn)品不一定是標(biāo)簽不合法的產(chǎn)品，而標(biāo)簽不合法的產(chǎn)品也不一定是添加劑超標(biāo)的產(chǎn)品，兩者之間具有可分性。因此，本案中第一種觀點不正確。

其次，必須清楚對當(dāng)事人的違法行為如何定性處理。面對一個復(fù)雜的食品行政處罰案件，要想正確適用法律，不僅要認(rèn)定違法行為的個數(shù)，還要弄清楚兩個違法行為之間的關(guān)系。第二種觀點提到的“牽連的行政違法行為”，是指行為人以實施某一違法行為為目的，但其實施的手段或造成的后果又違反了其他法律的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的行政違法行為，且相互之間具有牽連關(guān)系。本案中，當(dāng)事人超限量使用添加劑和標(biāo)簽上未標(biāo)注添加劑名稱的違法行為，既不存在主觀上目的與手段的關(guān)聯(lián)，也不存在客觀上的因果關(guān)系。因此，第二種觀點不正確。

綜上，本案當(dāng)事人實施的是兩個相互獨立的違法行為，這兩個違法行為有各自的法律責(zé)任，不能“擇一從重”處罰。因此，筆者同意第三種觀點，應(yīng)分別裁量，合并處罰。這樣處理既可防止對某些違法行為的漏罰，也更能體現(xiàn)行政處罰的“過罰相當(dāng)”原則。