■李 靜

食品安全的網(wǎng)絡(luò)化治理：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)路徑

■李 靜

為應(yīng)對(duì)當(dāng)今社會(huì)的復(fù)雜形勢(shì)，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)溝通、平等協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)化治理理論應(yīng)運(yùn)而生，并在美國(guó)被運(yùn)用于治理食品安全問(wèn)題。美國(guó)通過(guò)治理機(jī)構(gòu)間及治理全過(guò)程的多維網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，成為世界上食品最安全的國(guó)家之一。正受食品安全困擾的中國(guó)可以借鑒美國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)網(wǎng)絡(luò)參與主體間的信任存量，促進(jìn)規(guī)范信息的交流共享，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)主體的誘導(dǎo)動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)食品安全治理中國(guó)路徑的范式重構(gòu)。

食品安全；網(wǎng)絡(luò)化治理；美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

李 靜，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士后。（江蘇南京 210023）

一、前言

在當(dāng)今社會(huì)，集權(quán)主義被拋棄，組織的邊界被打破，政府面臨的治理任務(wù)日益復(fù)雜。傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化分工及部門(mén)界限，以行政命令與組織管控為主要手段，突出組織內(nèi)上下級(jí)之間的層級(jí)節(jié)制，注重內(nèi)向且略顯保守的行政文化，這必然會(huì)因無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜而現(xiàn)代的跨域問(wèn)題而被時(shí)代無(wú)情拋棄。［1］(P6)因此，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、私有化、顧客導(dǎo)向等成為公共行政領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，由公共組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織及個(gè)人等多元主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)成為公共產(chǎn)品供給的主要方式，治理問(wèn)題不再關(guān)注傳統(tǒng)官僚制而是轉(zhuǎn)向關(guān)注網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯認(rèn)為，以層級(jí)節(jié)制為典型特征的官僚體制將被崇尚合作、伙伴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)治理新模式所取代。［1］(P6-21)網(wǎng)絡(luò)化治理是基于連接第一部門(mén)、第二部門(mén)、第三部門(mén)及個(gè)體之間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的一種治理形式，是特殊治理模式與特殊網(wǎng)絡(luò)形式的結(jié)合。［2］近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界亦對(duì)“網(wǎng)絡(luò)化治理”給予了相當(dāng)多的關(guān)注。陳振明教授最早對(duì)“網(wǎng)絡(luò)化治理”的概念進(jìn)行了界定，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)化治理”是“為實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)與非政府部門(mén)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。對(duì)政府部門(mén)而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對(duì)非政府部門(mén)而言，治理就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化?！保?］(P82)

這一全新的治理模式追求主體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建和合作機(jī)制的完善，充分實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的分享以及對(duì)于公共事務(wù)的多元參與及合作共治，“矛盾糾紛的解決路徑不再局限于司法手段，而是通過(guò)交流溝通及自愿協(xié)商談判”［4］，最終達(dá)致其終極目標(biāo)——公共利益最大化。簡(jiǎn)言之，“網(wǎng)絡(luò)化治理”就是超越了傳統(tǒng)官僚制下單向的權(quán)力線，在這之外再建立起一種以合作伙伴及互動(dòng)行為為基礎(chǔ)的行動(dòng)線。也就是說(shuō)，這一網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的建設(shè)并不局限于政府部門(mén)間的合作，而是強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)與社會(huì)組織之間充分而有效的公私合作，追求的是一種良好公私伙伴關(guān)系的建立。這些網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)構(gòu)成不再?lài)@政治立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而關(guān)注公共部門(mén)、私人部門(mén)及社會(huì)組織等各成員的專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)。［5］在這一網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)中，“政府是公共價(jià)值的促動(dòng)者，企業(yè)是公共價(jià)值的創(chuàng)造者，非政府組織是公共價(jià)值的提供者，公民個(gè)人是公共價(jià)值的實(shí)踐者”［6］。本文將以網(wǎng)絡(luò)化治理為理論視角，探尋美國(guó)食品安全治理的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為完善我國(guó)食品安全治理模式提供有益借鑒。

二、食品安全網(wǎng)絡(luò)化治理的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

網(wǎng)絡(luò)化治理不同于傳統(tǒng)官僚制及其他治理類(lèi)型，其以有效激發(fā)公共組織、私人組織、社會(huì)公眾的能動(dòng)性為目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)理性協(xié)商來(lái)促使他們?cè)谥贫然木W(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)中實(shí)現(xiàn)自治。［7］美國(guó)正是在食品安全領(lǐng)域有效推行網(wǎng)絡(luò)化治理，使得其擁有了世界上最安全的食品。

（一）治理機(jī)構(gòu)之間的多維網(wǎng)絡(luò)

作為世界上食品最安全的國(guó)家，美國(guó)食品安全治理機(jī)構(gòu)功不可沒(méi)，從最初由州和地方政府擔(dān)任主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，發(fā)展到目前聯(lián)邦及州政府聯(lián)合監(jiān)管，并構(gòu)建了聯(lián)邦、州、地區(qū)相互獨(dú)立且密切協(xié)作的、覆蓋全國(guó)的三級(jí)立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)最容易出現(xiàn)的弊端就是利益糾纏，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)，互相扯皮，以致治理效率低下。要解決這一頑疾，就必須在明確責(zé)任分工的前提下，實(shí)現(xiàn)各網(wǎng)絡(luò)參與主體的充分協(xié)作，美國(guó)食品安全治理網(wǎng)絡(luò)很好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

聯(lián)邦層面相關(guān)部門(mén)基于治理網(wǎng)絡(luò)的合作。美國(guó)構(gòu)建了由三個(gè)主要部門(mén)、四個(gè)協(xié)助政府部門(mén)、兩個(gè)支持機(jī)構(gòu)以及六個(gè)協(xié)調(diào)組織構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)。

三個(gè)主要部門(mén)分別是：美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局，主要負(fù)責(zé)保障除野味肉以外的所有肉類(lèi)及蛋類(lèi)安全，以及對(duì)聯(lián)邦相關(guān)食品安全法律施以監(jiān)督；美國(guó)衛(wèi)生部的食品藥品監(jiān)督管理局，主要負(fù)責(zé)除肉類(lèi)、家禽和部分蛋產(chǎn)品以外，所有洲際貿(mào)易中的國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口食品安全，并負(fù)責(zé)畜產(chǎn)品中獸藥殘留最高限量的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定；美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)署，主要負(fù)責(zé)制定相關(guān)產(chǎn)品中殺蟲(chóng)劑殘留限值，對(duì)生產(chǎn)殺蟲(chóng)劑實(shí)施準(zhǔn)入許可，以及研究水和食物中的有毒化學(xué)物質(zhì)。

四個(gè)協(xié)助政府部門(mén)包括：疾病預(yù)防控制中心，主要負(fù)責(zé)調(diào)查食源性疾病暴發(fā)及監(jiān)測(cè)防控措施的有效性，并收集食源性疾病的相關(guān)數(shù)據(jù)；商務(wù)部的國(guó)家海事漁業(yè)局，主要負(fù)責(zé)通過(guò)海產(chǎn)品項(xiàng)目分級(jí)與自愿檢驗(yàn)，保障海產(chǎn)品質(zhì)量與安全；動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局，主要負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)動(dòng)物疫情，確定病源，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，減少動(dòng)植物疫病的危害；美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局、經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)局及地方協(xié)作組織，主要負(fù)責(zé)開(kāi)展食品安全的相關(guān)研究。

兩個(gè)支持機(jī)構(gòu)分別為：美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品推廣服務(wù)局，主要負(fù)責(zé)畜禽以及蔬果的項(xiàng)目分級(jí)及檢測(cè)，保障其質(zhì)量與安全；美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生學(xué)院，主要職責(zé)范圍是專(zhuān)注于食品安全研究。

六個(gè)協(xié)調(diào)組織包括：總統(tǒng)食品安全委員會(huì)，旨在協(xié)調(diào)各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的活動(dòng)；食品安全聯(lián)合研究所，主要負(fù)責(zé)在聯(lián)邦層面對(duì)各機(jī)構(gòu)的食品安全研究計(jì)劃及重點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，密切公私部門(mén)、食品行業(yè)、學(xué)術(shù)界之間的聯(lián)系；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)，由科學(xué)家組成，負(fù)責(zé)提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性；食源性疾病暴發(fā)反應(yīng)協(xié)調(diào)組織，負(fù)責(zé)促進(jìn)聯(lián)邦與地方之間的協(xié)作；食品安全和應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)聯(lián)合研究所，主要負(fù)責(zé)整合食品藥品監(jiān)督管理局及其他協(xié)作機(jī)構(gòu)的信息，并開(kāi)展研究；國(guó)家食品安全系統(tǒng)工程，主要負(fù)責(zé)強(qiáng)化中央與地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)作。

地方層面基于權(quán)能分配的協(xié)作。美國(guó)一直在追求聯(lián)邦與州的權(quán)限分配與協(xié)調(diào)，遵循“聯(lián)邦權(quán)力列舉，剩余權(quán)力保留”［8］的原則，合理界定各地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限。美國(guó)各州及地方衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)在地方層面上進(jìn)行安全監(jiān)督，總計(jì)3000多個(gè)州及地方部門(mén)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。州與郡縣主要負(fù)責(zé)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的所有食品，并協(xié)同F(xiàn)DA及其他聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管海產(chǎn)品、魚(yú)類(lèi)、奶制品，以及本地生產(chǎn)的其他食品。此外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)以及銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)，禁止不安全食品在其轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)、銷(xiāo)售。

不難看出，美國(guó)在具體監(jiān)管方式方面實(shí)行的是一種與我國(guó)現(xiàn)行“分段監(jiān)管”方式截然不同的“以品種管理為主”的監(jiān)管方式，按照食品品種類(lèi)別進(jìn)行監(jiān)管職能劃分，歸屬于不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其具體分工與職責(zé)范圍，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)也可迅速按圖索驥，找到對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，追究責(zé)任和改善監(jiān)管。通過(guò)分析聯(lián)邦層面治理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)不難發(fā)現(xiàn)，參與治理網(wǎng)絡(luò)的機(jī)構(gòu)類(lèi)型及人員組成非常多樣，幾乎覆蓋食品安全所有環(huán)節(jié)與領(lǐng)域，充分體現(xiàn)治理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的多元性、多樣性和多維性。

（二）治理全過(guò)程的多維網(wǎng)絡(luò)

美國(guó)于1906年開(kāi)始施行 《純凈食品和藥物法案》，標(biāo)志著美國(guó)全面實(shí)施食品政府治理的大幕開(kāi)啟。經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展演變，美國(guó)目前已建立“從農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程的治理網(wǎng)絡(luò)。這一治理網(wǎng)絡(luò)可以從兩個(gè)向度來(lái)觀察：一是以食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售鏈為主線構(gòu)建了從食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)防，到食品安全信息公開(kāi)，再到食品安全生產(chǎn)質(zhì)量管理，最后到產(chǎn)品追溯與召回的貫穿全過(guò)程的治理網(wǎng)絡(luò)；二是貫穿全程網(wǎng)絡(luò)中的每一個(gè)構(gòu)成環(huán)節(jié)又可從網(wǎng)絡(luò)視角進(jìn)行考察，每個(gè)環(huán)節(jié)都不是一維單向的“組織原子”，而是縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

預(yù)防與食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)法律中很少明文表述預(yù)防原則，但沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家像美國(guó)這樣在國(guó)內(nèi)法中完全采用或接受預(yù)防原則的實(shí)質(zhì)。［9］1958年，美國(guó)食品安全法律就規(guī)定了預(yù)防措施，預(yù)防和基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析方法是美國(guó)長(zhǎng)期的、重要的、傳統(tǒng)的食品安全政策及決策機(jī)制，美國(guó)經(jīng)常采取靈活多樣的形式在食品安全監(jiān)管中應(yīng)用預(yù)防原則。［10］1958年，美國(guó)將德萊尼條款（The Delaney Clause）作為《美國(guó)聯(lián)邦食品藥品化妝品法》的修正案，規(guī)定“任何添加劑如果人或動(dòng)物食用后誘發(fā)癌癥，或經(jīng)食品添加劑安全評(píng)價(jià)試驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)致癌就不能被認(rèn)為其被人食用時(shí)是安全的”。任何添加劑如無(wú)合理的科學(xué)確定性，就不能批準(zhǔn)為食品添加劑。［11］20世紀(jì)80年代，為預(yù)防控制食源性疾病，美國(guó)在未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提下，決定對(duì)即食食品（readyto-eat foods）實(shí)行 “零耐受”（zero-tolerance）管理。［12］(P80-81)1989年，美國(guó)禁止所有活牛、牛乳、牛肉及牛骨頭膳食從英國(guó)出口到美國(guó)。美國(guó)的這項(xiàng)決定被歐洲視為 “一個(gè)異乎尋常的預(yù)防措施的事例”［13］。2011年，美國(guó)通過(guò)《美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局食品安全現(xiàn)代化法》，賦予美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）采取預(yù)防原則的權(quán)力。此前，F(xiàn)DA只能在有可信證據(jù)證明食品受到污染時(shí)才能采取扣留措施。

除在相關(guān)法律條文中多有體現(xiàn)，預(yù)防原則還突出體現(xiàn)在美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中?？傮w來(lái)看，美國(guó)食品安全規(guī)制的基石包括識(shí)別、評(píng)估、控制、溝通在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)。作為風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要依靠法律與經(jīng)驗(yàn)，即通過(guò)數(shù)據(jù)表現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型及程度，弄清數(shù)據(jù)與風(fēng)險(xiǎn)特征的相關(guān)性，分析其影響范圍、時(shí)間、目標(biāo)人群以及程度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是第二個(gè)環(huán)節(jié)，聯(lián)邦食品規(guī)制部門(mén)基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率與受災(zāi)情況的預(yù)判，對(duì)急性風(fēng)險(xiǎn)（如病原菌水平評(píng)估）的短期發(fā)作與慢性風(fēng)險(xiǎn)（如化學(xué)成分累積風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）的長(zhǎng)期發(fā)生所帶來(lái)的影響做出評(píng)估。聯(lián)邦食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年都要對(duì)食品中化學(xué)殘留進(jìn)行抽樣測(cè)定，將其作為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)與評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)。

美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵是風(fēng)險(xiǎn)控制，其基本原則是分析為先，預(yù)防為主。首先，通過(guò)建立食品與飼料成分控制系統(tǒng)以及食品上市前的審批制度，加強(qiáng)預(yù)防；其次，通過(guò)強(qiáng)化管理上的ISO9000、安全衛(wèi)生上的HACCP、環(huán)保上的ISO14000等認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)從源頭上嚴(yán)控市場(chǎng)流通的農(nóng)產(chǎn)品；再次，通過(guò)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析與關(guān)鍵點(diǎn)控制制度 （HACCP），在操作規(guī)范（GMP）、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作（SSOP）、衛(wèi)生控制（SCP）等幾方面加強(qiáng)規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)綜合有效的風(fēng)險(xiǎn)防控；最后，通過(guò)構(gòu)建聯(lián)邦、各州及地方、各行業(yè)、農(nóng)場(chǎng)等在內(nèi)的安全檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全程管控，編織縝密的食品安全網(wǎng)絡(luò)，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)就是風(fēng)險(xiǎn)溝通，即風(fēng)險(xiǎn)信息的交流與傳播。一方面，美國(guó)通過(guò)有效的信息發(fā)布與傳播，如通過(guò)大眾傳媒告知全國(guó)民眾并分享至國(guó)際組織等，使消費(fèi)者盡量多地掌握食品安全信息，消除信息不對(duì)稱(chēng)，減少不安全食品的危害；另一方面，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)信息的充分交流溝通實(shí)現(xiàn)與民眾的互動(dòng)，接受大眾的可行建議，提高風(fēng)險(xiǎn)分析的明確性與風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性。預(yù)防原則指導(dǎo)下的美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、合作高效的治理網(wǎng)絡(luò)，各環(huán)節(jié)間密切配合，通力合作，共同為實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確分析與有效預(yù)防而努力，具體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

圖1 美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析網(wǎng)絡(luò)

食品安全信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)。作為美國(guó)食品安全全程治理網(wǎng)絡(luò)重要環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)，是食品安全管理透明化、公開(kāi)化、科學(xué)化的重要保障，同時(shí)也是消除信息不對(duì)稱(chēng)、提高消費(fèi)者信任、增進(jìn)治理績(jī)效的基礎(chǔ)。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)食品安全信息公開(kāi)機(jī)制不斷完善更新，逐漸形成現(xiàn)今從聯(lián)邦到地方、分工明確、全方位、多領(lǐng)域、廣覆蓋的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)美國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，涉及食品安全的各部門(mén)、各機(jī)關(guān)、各地方政府均需披露各自管轄范圍內(nèi)的食品安全信息，以保證食品安全信息的公開(kāi)性，保障消費(fèi)者及企業(yè)對(duì)于食品安全信息獲得的可及性。就信息獲取渠道而言，形成了以官方網(wǎng)站公開(kāi)為主要渠道，以報(bào)紙、廣播、電視等大眾傳媒為輔助的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)。

通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)食品安全信息的披露網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是注重對(duì)食品安全投資，使信息公開(kāi)具有充足的經(jīng)費(fèi)保障。進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)空前重視食品安全問(wèn)題，明顯加大了投資力度。根據(jù) “總統(tǒng)食品安全行動(dòng)計(jì)劃”，2000年聯(lián)邦政府為FDA增加撥款1.69億元，用于擴(kuò)大進(jìn)口食品的檢測(cè)范圍，提高檢測(cè)頻率及對(duì)國(guó)家和企業(yè)的食品安全人員的培訓(xùn)；2002年和2003年美國(guó)國(guó)會(huì)共批準(zhǔn)撥款近2億元給食品安全領(lǐng)域；2004年，健康和人類(lèi)服務(wù)部共申請(qǐng)1.163億元經(jīng)費(fèi)用于食品安全項(xiàng)目，比上一財(cái)政年度增加2020萬(wàn)元。二是先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備與技術(shù)使其具有超強(qiáng)信息采集能力。美國(guó)擁有多層次、網(wǎng)絡(luò)化的公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)體系，美國(guó)早在1999年就建立了由疾病預(yù)防控制中心、公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室協(xié)會(huì)及陸軍感染研究所合作建設(shè)的實(shí)驗(yàn)室應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)（LRN），這是一個(gè)包括衛(wèi)生、食品、農(nóng)業(yè)等多學(xué)科在內(nèi)的由各級(jí)公共衛(wèi)生部門(mén)、工業(yè)實(shí)驗(yàn)室、醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室、獸醫(yī)藥實(shí)驗(yàn)室及大學(xué)科研院所等組成的多學(xué)科、跨部門(mén)、多層次的實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)，其目的是通過(guò)各實(shí)驗(yàn)室的協(xié)作，在突發(fā)公共衛(wèi)生及重大傳染病疫情時(shí)，能準(zhǔn)確及時(shí)地找到病源。此外，美國(guó)FDA所掌握的農(nóng)藥多殘留檢測(cè)方法可檢測(cè)360多種農(nóng)藥，獲得國(guó)際公職分析化學(xué)家聯(lián)合會(huì)的認(rèn)證，處于國(guó)際領(lǐng)先水平。三是信息采集多元化渠道保障美國(guó)食品安全信息的全面性、綜合性、精確性與完整性。美國(guó)對(duì)其他國(guó)家乃至世界總體食品安全狀況的資料搜集十分重視，經(jīng)常針對(duì)禽流感、瘋牛病等一些全球范圍的食品安全問(wèn)題召開(kāi)國(guó)際性學(xué)術(shù)研討會(huì)，全面搜集各國(guó)食品安全治理的材料與經(jīng)驗(yàn)。此外，美國(guó)還建立了國(guó)際監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在過(guò)去的十多年間，美國(guó)一共通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)了15起國(guó)際性微生物食源性疾病，為其進(jìn)行食品安全治理研究及國(guó)內(nèi)食品信息公開(kāi)奠定了堅(jiān)實(shí)信息基礎(chǔ)。四是美國(guó)非常注重信息反饋以保證信息的實(shí)效性與適用性。信息反饋是進(jìn)一步廣泛收集食品安全信息，準(zhǔn)確掌握食品安全動(dòng)態(tài)，增強(qiáng)民眾主體意識(shí)，鼓勵(lì)其積極參與，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題，促進(jìn)食品安全監(jiān)管公開(kāi)化、高效化、有序化的需要。［14］為更好實(shí)現(xiàn)信息反饋，美國(guó)通過(guò)在線提問(wèn)、免費(fèi)熱線、調(diào)查與評(píng)估等方式及時(shí)了解消費(fèi)者對(duì)食品安全的反饋信息，并綜合評(píng)價(jià)這些信息。

三、食品安全網(wǎng)絡(luò)化治理的中國(guó)路徑：基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的范式重構(gòu)

獲譽(yù)“世界上食品最安全國(guó)家”的美國(guó)，其食品安全治理模式自有其獨(dú)到之處，尤其是網(wǎng)絡(luò)式的治理架構(gòu)，無(wú)論是治理機(jī)構(gòu)之間的多維網(wǎng)絡(luò)，還是治理全過(guò)程的多維網(wǎng)絡(luò)，在實(shí)際操作過(guò)程中均體現(xiàn)出很強(qiáng)的科學(xué)性，值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。

充實(shí)網(wǎng)絡(luò)參與主體間的信任存量。信任之于治理網(wǎng)絡(luò)，等同于權(quán)威之于科層制。在食品安全治理網(wǎng)絡(luò)中，各參與主體能否通過(guò)緊密合作而擺脫集體行動(dòng)困境，主要取決于相互之間信任關(guān)系的聯(lián)系度及依存度。正如鮑威爾所言：“讓信任充分發(fā)揮作用，就像在經(jīng)濟(jì)交換中合作功效卓著的潤(rùn)滑劑，通過(guò)它化解復(fù)雜問(wèn)題，比利用預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、運(yùn)用權(quán)威、討價(jià)還價(jià)等手段，快速且省力得多?！保?5］(P263)美國(guó)食品安全治理實(shí)行“多部門(mén)監(jiān)管”，共有十幾個(gè)部門(mén)被納入治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，多部門(mén)以信任為基礎(chǔ)共同推進(jìn)治理績(jī)效的做法值得我們總結(jié)。要以機(jī)制約束參與主體的自利性并弘揚(yáng)利他性，以信息促溝通，以溝通增信任，最終以相互利益之讓渡推進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)主體間相互信任關(guān)系的建構(gòu)。［16］充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等公共媒體，建立并完善各種食品安全信息公開(kāi)及披露機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及評(píng)估機(jī)制。作為食品生產(chǎn)者的企業(yè)必須公布相應(yīng)的食品安全信息，作為監(jiān)管者的政府必須完善監(jiān)督機(jī)制，督促企業(yè)公布信息。政府與專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織通力合作，評(píng)估食品行業(yè)從業(yè)者并將結(jié)果公之于眾，科學(xué)引導(dǎo)消費(fèi)選擇。暢通利益表達(dá)與綜合渠道，組織、召集食品企業(yè)代表、消費(fèi)者代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表舉行公開(kāi)座談會(huì)，鼓勵(lì)各參與主體進(jìn)行充分的利益表達(dá)，并以公共利益為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)有效的利益綜合，通過(guò)主體間的充分交流溝通構(gòu)建平等伙伴關(guān)系以及信任關(guān)系。

促進(jìn)規(guī)范信息的交流共享。食品安全治理網(wǎng)絡(luò)的顯著特性就在于各參與主體間實(shí)現(xiàn)了多向多維的交流，而參與主體的個(gè)體目標(biāo)、信息資源及其分配方式等都能在一定程度上影響交流互動(dòng)頻率的高低，加強(qiáng)信息交流溝通共享將有助于強(qiáng)化互動(dòng)頻率。美國(guó)實(shí)現(xiàn)了由政府及協(xié)會(huì)發(fā)布與消費(fèi)者反饋的雙向多維互動(dòng)，信息在公共部門(mén)與消費(fèi)者間真正實(shí)現(xiàn)發(fā)散性流動(dòng)，政府監(jiān)管部門(mén)非常注重消費(fèi)者對(duì)食品安全信息的反饋，對(duì)其進(jìn)行細(xì)致分析并加以回應(yīng)。為避免合作網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)“溝通堵塞”與“信息獨(dú)白”，必須通過(guò)信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)推進(jìn)知識(shí)創(chuàng)新，在完善信息公開(kāi)及披露機(jī)制的同時(shí)，確保信息的真實(shí)性與公開(kāi)的規(guī)范性。一方面，政府、企業(yè)、社會(huì)組織等信息發(fā)布方充分利用擁有巨大而穩(wěn)定訪問(wèn)量的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)食品信息，開(kāi)展食品安全教育；利用微博、微信、QQ空間等搭建互動(dòng)交流的平臺(tái)；利用地方時(shí)報(bào)、晚報(bào)等擴(kuò)大信息影響力；借鑒歐美國(guó)家“門(mén)板得分”做法激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者改善食品安全，將食品安全檢查、評(píng)估結(jié)果直接粘貼于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的顯著位置以便消費(fèi)者知悉，保證信息的易接近性與可得性。［17］另一方面，新聞媒體要強(qiáng)化職業(yè)道德，堅(jiān)持媒體人的職業(yè)操守與價(jià)值導(dǎo)向，為公眾提供正確科學(xué)的食品信息；政府、公眾、企業(yè)、社會(huì)等多元主體要加強(qiáng)對(duì)新聞的監(jiān)督，以外部機(jī)制約束假新聞的出現(xiàn)，通過(guò)自律與他律之結(jié)合，規(guī)范信息發(fā)布。

推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)主體的誘導(dǎo)動(dòng)員。誘導(dǎo)及動(dòng)員各參與主體對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)的共同事業(yè)——“保障食品安全”做出莊嚴(yán)承諾，這成為網(wǎng)絡(luò)組織協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵一環(huán)。在誘導(dǎo)及動(dòng)員協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)中，要遴選合適的參與者，動(dòng)員相關(guān)資源參與進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，如專(zhuān)業(yè)人員、信息、金錢(qián)等。動(dòng)員是治理網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán)，因?yàn)椤靶畔?、技術(shù)、財(cái)富、資源可以有效整合網(wǎng)絡(luò)”［18］(P13)。如何完善誘導(dǎo)和動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制呢？本文認(rèn)為，可以嘗試引入“激勵(lì)性治理”理念。參與治理者，尤其是主導(dǎo)者——政府，在準(zhǔn)確認(rèn)定其他各方利益訴求基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行有效激勵(lì)以誘導(dǎo)其積極參與治理。以政府動(dòng)員企業(yè)為例，政府首先制定生產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)，并依照這一標(biāo)準(zhǔn)建立激勵(lì)機(jī)制，隨后將安全標(biāo)準(zhǔn)與激勵(lì)機(jī)制信息完整準(zhǔn)確地告知企業(yè)，鼓勵(lì)其進(jìn)行自主選擇。為了保障激勵(lì)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，政府要靈活運(yùn)用肯定性獎(jiǎng)勵(lì)與否定性處罰兩種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)誘導(dǎo)與動(dòng)員?，F(xiàn)行《食品安全法》對(duì)于企業(yè)處罰的金額過(guò)低且措施過(guò)松，明顯無(wú)助于形成威懾力。因此，必須加大處罰力度，從處罰手段、罰款金額甚至退出機(jī)制等方面入手，增加企業(yè)的違法成本，使其不愿、不想、不敢再?gòu)氖虏环ㄐ袨?，主?dòng)加入治理網(wǎng)絡(luò)，自愿發(fā)揮治理食品安全的責(zé)任與作用。

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【責(zé)任編輯：陳保林】

D035.4

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1004－518X（2016）04－0191-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金青年項(xiàng)目“企業(yè)社會(huì)責(zé)任視域下的食品安全治理模式研究”（12YJCZH108）