李　明　超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,浙江 杭州 310008)

?

公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)來源的實(shí)證研究
——基于行政法學(xué)研究視角的考察

李明超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,浙江 杭州 310008)

摘要：公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革中存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，而對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的前提條件。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式具有多樣性，"三主體、四階段"模式則是行政法視角中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方式?；诠檬聵I(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐，以政府、特許經(jīng)營者和公眾(消費(fèi)者)三方主體為觀察對象，可以系統(tǒng)揭示公用事業(yè)特許經(jīng)營授予期、建設(shè)期、經(jīng)營期和移交期存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。總體來說，我國公用事業(yè)特許經(jīng)營期間存在的風(fēng)險(xiǎn)源主要包括意識風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力等外力風(fēng)險(xiǎn)五種基本類型。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè);特許經(jīng)營;風(fēng)險(xiǎn)源;風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式;風(fēng)險(xiǎn)類型

一、問題的提出

改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn),2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%[1],與世界平均水平大體相當(dāng)。隨著城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市群形態(tài)更加明顯,城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也越來越突出。城市公用事業(yè)領(lǐng)域投資總量不足,供需矛盾十分突出。2013年7月31日,國務(wù)院常務(wù)會議研究推進(jìn)政府向社會購買公共服務(wù),要求放開市場準(zhǔn)入,釋放改革紅利,將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng),交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān),利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營,促進(jìn)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)[2]。我國自20世紀(jì)90年代就開始了公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的進(jìn)程,在政府研究推進(jìn)向社會購買公共服務(wù)的背景下,有必要對我國城市公用事業(yè)經(jīng)營改革現(xiàn)狀進(jìn)行歸納總結(jié),揭示公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題,為公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的順利進(jìn)行提供理論和制度支撐。

風(fēng)險(xiǎn)社會的形成,歸根結(jié)底在于風(fēng)險(xiǎn)從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性的過渡。人口、資源環(huán)境、科學(xué)技術(shù)、組織制度和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會的五個(gè)基本風(fēng)險(xiǎn)源,而全球化、城市化、貧富兩極分化、社會治理能力弱化和大眾風(fēng)險(xiǎn)感知強(qiáng)化實(shí)際上扮演了風(fēng)險(xiǎn)社會的催化劑角色[3]。風(fēng)險(xiǎn)識別是政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的前提和基礎(chǔ),實(shí)際上就是收集有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事故和損失暴露等方面的信息,發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致潛在損失的風(fēng)險(xiǎn)因素。“只有充分揭示了風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),才能將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行合理的組合,并視政府與私人的性質(zhì)進(jìn)行分散,才能鋪平社會資金進(jìn)入的道路”[4]。

特許經(jīng)營市場化運(yùn)作中存在哪些風(fēng)險(xiǎn),不同研究者基于不同的研究視角進(jìn)行了不同的分類。有學(xué)者根據(jù)理論分析和國內(nèi)外的實(shí)踐,認(rèn)為公用事業(yè)市場化政策可能在經(jīng)濟(jì)效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)[5]。也有學(xué)者根據(jù)公用事業(yè)市場化運(yùn)營中風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的不同,將公用事業(yè)項(xiàng)目市場化運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)分為政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目承包商面臨的風(fēng)險(xiǎn)。其中政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括尋租風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和合同風(fēng)險(xiǎn);承包商面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括政府政策和信譽(yù)性風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)[6]。還有學(xué)者將公用事業(yè)運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)分為商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)[7]。法學(xué)學(xué)者則從不同視角揭示了公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營中存在的風(fēng)險(xiǎn)。例如,薛剛凌教授從風(fēng)險(xiǎn)來源劃分,認(rèn)為公用事業(yè)BOT項(xiàng)目中特許經(jīng)營人面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括政府導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)、特許經(jīng)營人自身引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)三類[8]。鐘明霞教授則詳細(xì)揭示了公用事業(yè)特許經(jīng)營過程中的市場準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)[9]。

在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生以前,發(fā)現(xiàn)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事故的風(fēng)險(xiǎn)源,是風(fēng)險(xiǎn)識別的核心,因?yàn)橹挥邪l(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源,才能有的放矢地選擇風(fēng)險(xiǎn)處理技術(shù),改變風(fēng)險(xiǎn)因素存在的條件,才能防止風(fēng)險(xiǎn)因素的增加或聚集[10]。從已有研究來看,公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)源大致分為政治(政策)風(fēng)險(xiǎn)源、法律(制度)風(fēng)險(xiǎn)源、經(jīng)濟(jì)(市場)風(fēng)險(xiǎn)源、社會風(fēng)險(xiǎn)源和物理(物質(zhì))風(fēng)險(xiǎn)源。但目前的研究并未提供公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)源的認(rèn)知模式,只是從特許經(jīng)營主體或運(yùn)營過程的視角揭示公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營中的部分風(fēng)險(xiǎn),而且大多只是理論的推演,缺乏實(shí)證材料的支撐。我國公用事業(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐中究竟存在哪些風(fēng)險(xiǎn)?如何認(rèn)知公用事業(yè)特許經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)?公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的主要類型有哪些?公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的誘因是什么？本文將對這些問題進(jìn)行分析、探討，揭示我國公用事業(yè)特許實(shí)踐中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知模式

現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)呈現(xiàn)出特定地域性以及非特定普遍性的特征,我們很難對其造成災(zāi)害的反復(fù)錯(cuò)綜的路徑進(jìn)行掌握和預(yù)期[11](P15)。以前,危險(xiǎn)是可以由人的身體感知的,如饑餓、旱災(zāi)、水災(zāi)等自然災(zāi)害完全可以由感覺器官感知,但現(xiàn)在的風(fēng)險(xiǎn)超越了普通感官感知的層面,只有在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生時(shí)才知道危險(xiǎn)的存在,或者籍由研究、知識、媒體報(bào)道人們才知道其危險(xiǎn)性[12]。然而,風(fēng)險(xiǎn)也具有客觀性,其發(fā)生具有一定的規(guī)律性,這種規(guī)律為人類認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)、避免風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

(一)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不同模式

狹義的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是一個(gè)既注重目標(biāo)又注重方法的、自覺謀劃和反思的、經(jīng)驗(yàn)性或理論性的、描述性或規(guī)范性的過程。在這個(gè)過程中,不僅要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)知和把握,對可能的損害和危險(xiǎn)維度進(jìn)行提示和追蹤,對因果關(guān)系、贏利機(jī)會、虧損可能和潛在危險(xiǎn)等進(jìn)行研究;還可以對風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象及其描述進(jìn)行有理有據(jù)的預(yù)測,對風(fēng)險(xiǎn)情勢和風(fēng)險(xiǎn)行為、潛在后果、發(fā)生條件等作出系統(tǒng)性的闡述。廣義的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知除包括上述含義之外,還指這樣一些知覺,它們是(經(jīng)常是直覺性的或純粹建立在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的)“前”科學(xué)和科學(xué)“之外”的,(還)沒有通過具體的問題設(shè)定得以限定、初步加工或者有所指向(從而變?yōu)樽杂X的專注于特定情境的)知覺。通過這類知覺,人們可以把握成功和失敗的概率、危險(xiǎn)界點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)情勢、行為和后果之間可能的關(guān)聯(lián),以及相關(guān)的數(shù)據(jù)及其相互關(guān)系等;還可以對風(fēng)險(xiǎn)和損害可能性進(jìn)行比較、評判和分級,對危險(xiǎn)進(jìn)行揭示,對限制、降低或避免風(fēng)險(xiǎn)的行為和行動(dòng)進(jìn)行(初步)思考[13]。

基于風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的主客觀劃分,有學(xué)者歸納出風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的兩種基本模式:實(shí)存論和建構(gòu)論。實(shí)存論預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是客觀存在的,并且可以透過測算及計(jì)算來找出并控制風(fēng)險(xiǎn);建構(gòu)論則強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)是在社會互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)中被建構(gòu)的產(chǎn)物,并非是固定不變的[14]。也有學(xué)者將這兩種基本模式稱為經(jīng)驗(yàn)/直覺模式和理性/規(guī)則模式。經(jīng)驗(yàn)/直覺模式對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是快速的,在很多情況下是自動(dòng)發(fā)生的,公眾通過相似的經(jīng)歷、聯(lián)想、圖像、情感等對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)知,從而將環(huán)境中的不確定性和威脅性因素轉(zhuǎn)變?yōu)榍楦行缘姆磻?yīng);理性/規(guī)制模式則認(rèn)為專家通過運(yùn)用規(guī)范的定量分析方法能夠較為客觀地判斷風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度。兩種認(rèn)知模式在風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)、判斷風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度之因素和評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)之方法等方面都存在較大分歧[15]。

經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶屠硇阅Ｊ绞巧鐣W(xué)家和心理學(xué)家基于公眾和專家在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的差異性提出的,屬于社會心理學(xué)的認(rèn)知范疇。對基本認(rèn)知和感知的實(shí)驗(yàn)室研究表明:由于在理解概率過程、偏頗的媒體報(bào)道、誤導(dǎo)性的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和由生命賭博所帶來的焦慮時(shí)存在種種困難,可能導(dǎo)致人們否認(rèn)不確定性,錯(cuò)誤地判斷風(fēng)險(xiǎn)(或高估或低估),或是盲目自信地堅(jiān)持對某些事實(shí)的判斷。專家們的判斷常常會與公眾的判斷一樣存在偏見,特別是當(dāng)專家不得不在缺乏足夠的數(shù)據(jù)而必須依靠直覺來判斷時(shí)更是如此[16]?？傮w來說,這兩種認(rèn)知模式都過于偏重理論解釋,而忽視了對現(xiàn)實(shí)問題的認(rèn)知和解決。要想全面認(rèn)知公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn),就有必要放寬研究視野,從行政法學(xué)的角度對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式進(jìn)行重新審視。

(二)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的行政法模式:“三主體、四階段”模式

從行政法角度認(rèn)知公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營中存在的風(fēng)險(xiǎn),就需要以行政法的基本要素構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的基本模式。首先,風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的行政法模式具有結(jié)果導(dǎo)向性。公用事業(yè)特許經(jīng)營是政府的一種行政許可行為,并在此基礎(chǔ)上展開了一系列的法律行為,從而產(chǎn)生各種各樣的法律后果,這些法律后果是觀察特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的重要素材。其次,風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的行政法模式具有主體多元性。公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及多方法律主體的權(quán)益,形成了多種不同的法律關(guān)系。其中政府、特許經(jīng)營者和消費(fèi)者(公眾)是最基本的法律關(guān)系主體,也是特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的主要制造者和承擔(dān)者。因此,這三方法律主體是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的主要觀察對象。最后,風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的行政法模式具有過程階段性?！胺沙绦蚴且?guī)定法律主體行使權(quán)利(權(quán)力),承擔(dān)義務(wù)(職責(zé))時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方法、步驟和時(shí)限等所構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過程。”[17]公用事業(yè)特許經(jīng)營是一個(gè)較為漫長的過程,往往需要幾年甚至幾十年的時(shí)間。一般來說,公用事業(yè)特許經(jīng)營主要包括四個(gè)階段:授予期、建設(shè)期、經(jīng)營期和移交期。這四個(gè)階段涵蓋了公用事業(yè)特許經(jīng)營的整個(gè)過程,是觀察公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間線索?？傮w來說,“三主體、四階段”模型是公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的行政法模式,是一種基于公用事業(yè)特許經(jīng)營法律關(guān)系的后果,以政府、特許經(jīng)營者和消費(fèi)者(公眾)三方主體為觀察對象的涵蓋特許經(jīng)營全過程的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式。

“三主體、四階段”風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式相較傳統(tǒng)的社會心理學(xué)認(rèn)知模式具有以下特點(diǎn)。第一,該模式采取價(jià)值中立的觀點(diǎn),消弭了傳統(tǒng)模式中主觀風(fēng)險(xiǎn)和客觀風(fēng)險(xiǎn)的對立關(guān)系,將客觀風(fēng)險(xiǎn)與主觀風(fēng)險(xiǎn)融合于同一種認(rèn)知模式中,以揭示風(fēng)險(xiǎn)來源的多樣性。第二,該模式以“三主體、四階段”為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知視角,保證了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知主體的明確性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知階段的過程性,可以對公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行較為全面和系統(tǒng)的認(rèn)識。第三,該模式以特許經(jīng)營項(xiàng)目產(chǎn)生的法律后果為素材,克服了傳統(tǒng)認(rèn)知模式理論推演的局限性,可以較為客觀地揭示特許經(jīng)營中存在的風(fēng)險(xiǎn),保證風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的真實(shí)性。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)來源的實(shí)證分析

筆者從新聞報(bào)道和書籍資料中搜集整理了40個(gè)內(nèi)容較為詳實(shí)的公用事業(yè)特許案例,這些案例雖然不能反映我國公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的全貌,但運(yùn)用“三主體、四階段”的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式,對公用事業(yè)特許經(jīng)營案例進(jìn)行詳細(xì)地梳理,可以管窺當(dāng)下我國公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。

(一)授予期的風(fēng)險(xiǎn)源

授予期的風(fēng)險(xiǎn)源是指從政府或相關(guān)部門提出公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目至政府選定特許經(jīng)營者并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。這一時(shí)期存在的風(fēng)險(xiǎn)并不會立即顯現(xiàn),但會對后續(xù)的特許經(jīng)營活動(dòng)造成極大的困擾。這一階段存在的風(fēng)險(xiǎn)源主要包括:

1.特許經(jīng)營各方主體存在認(rèn)知偏差

這方面的因素主要有三個(gè):一是政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營定位不清,存在“甩包袱”的思想傾向,缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識。例如,北京市在20世紀(jì)90年代初率先在全國開始了公交民營化的嘗試,但由于改革初期政府對公交民營化的定位脫離了公交公益性的本質(zhì),政府把包袱扔給企業(yè),對企業(yè)的補(bǔ)貼不斷減少,最終導(dǎo)致公交公司嚴(yán)重虧損,在歷經(jīng)了十年市場化改革后重歸公益[18]。又如,在沈陽水源九廠BOT項(xiàng)目中，政府決策缺乏對投資風(fēng)險(xiǎn)和投資成本的正確認(rèn)識,盲目引入外資,并未引進(jìn)任何管理經(jīng)驗(yàn),造成了自來水公司的嚴(yán)重虧損[19](P74)。二是特許經(jīng)營者對公用事業(yè)性質(zhì)缺乏明確的認(rèn)識,忽視其公益性的本質(zhì),一味地追求自身利益的最大化。例如,以水泥生產(chǎn)為主的浙江浦峰集團(tuán)有限公司在買斷了湖北南漳縣自來水公司后,片面追求利益最大化,漠視供水企業(yè)所擔(dān)負(fù)的公共安全、社會穩(wěn)定等職責(zé),自來水公司內(nèi)部不僅沒有建立健全監(jiān)控機(jī)制,在洪水季節(jié)也無值班人員,最終引發(fā)了轟動(dòng)一時(shí)的濁水事件,引發(fā)市民不滿[20]。三是公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營的認(rèn)識存在誤差,缺乏社會認(rèn)同感。一方面原公用企業(yè)員工擔(dān)心自己的利益受損,另一方面消費(fèi)者擔(dān)心民營化后價(jià)格上漲而不得不為過去“免費(fèi)”的公共服務(wù)付錢。例如,在湖北十堰公交改革初期，原公交公司職工對特許經(jīng)營認(rèn)識不足,當(dāng)時(shí)職工存在三怕:一怕下崗,二怕收入減少,三怕賣斷企業(yè)后政府撒手不管,為抵制改革,全市公交線路停運(yùn)一天,這極大地阻礙了市民的正常出行。當(dāng)湖北十堰公交收歸國有后,市民對政府收回表示歡迎,認(rèn)為公交是公益性事業(yè),老板是來賺錢的,畢竟政府控股會讓人放心些[21]。

2.前期準(zhǔn)備工作不足,缺乏風(fēng)險(xiǎn)評估程序

“民營化就像拆除炸彈,必須審慎對待,因?yàn)殄e(cuò)誤的決定會導(dǎo)致危險(xiǎn)的后果。”[22]公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目提出后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究,進(jìn)行成本效益分析和風(fēng)險(xiǎn)評估,待可行性論證通過之后才可進(jìn)行后續(xù)的活動(dòng),否則特許經(jīng)營項(xiàng)目將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。例如,遵義市水廠在進(jìn)行市場化改革之前一直虧損經(jīng)營,自身債務(wù)累累,遵義市政府急于甩掉“包袱”,在未進(jìn)行任何前期風(fēng)險(xiǎn)評估和可行性研究的情況下,經(jīng)過談判就與法國威立雅公司簽訂了特許經(jīng)營合同。遵義市雖然在此次經(jīng)營權(quán)出讓中獲得1.52億元轉(zhuǎn)讓資金,但是,市供排水公司卻因?yàn)橛?jì)劃購買威立雅公司已處理水中的基本水量而面臨巨額虧損[23]。

3.市場準(zhǔn)入不規(guī)范

這方面的因素主要有三個(gè):一是特許經(jīng)營者不適格。例如,上海友聯(lián)聯(lián)合體由上海友聯(lián)企業(yè)發(fā)展有限公司、上海建工和北京華金信息產(chǎn)業(yè)投資公司3家單位投資組成,于2002年獲得了上海竹園污水處理廠BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)。其中上海友聯(lián)公司是一家在上海經(jīng)營歌廳、高爾夫球場和出租車而沒有城市水業(yè)專業(yè)經(jīng)營業(yè)績的公司,其投資城市水業(yè)很大程度上是一種資本投機(jī)行為。在經(jīng)營一段時(shí)間后,上海友聯(lián)公司于2005年初先后撤出竹園二期和一期項(xiàng)目[19](P91-98)。二是特許經(jīng)營者數(shù)量過多,導(dǎo)致市場競爭秩序的混亂。例如,長沙市將公交特許經(jīng)營權(quán)授予9家公交公司,在成本激增的背景下全市9家公交公司為了爭搶客源、搶時(shí)間都成為了交通違法大戶,交通違法率高達(dá)152.17%。特許經(jīng)營者過多導(dǎo)致的惡性競爭問題,給公眾的交通安全帶來極大隱患[24]。三是特許經(jīng)營者的選擇方式缺乏競爭性。例如,在遵義水務(wù)特許經(jīng)營案中,政府沒有采用招投標(biāo)等競爭性的準(zhǔn)入方式,而是采用了雙方談判方式,在缺乏競爭的情況下,政府被迫接受了過高的固定回報(bào)率,造成日后供排水公司的巨大虧損[23]。

4.特許經(jīng)營協(xié)議不健全

這方面的因素主要有兩個(gè):一是協(xié)議內(nèi)容違反相關(guān)法律和政策的規(guī)定。例如,在水務(wù)領(lǐng)域中,政府為了引進(jìn)投資、甩掉包袱,往往在協(xié)議中設(shè)定固定回報(bào)或變相規(guī)定回報(bào),但我國政府相關(guān)部門最早于1995年發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批問題有關(guān)問題的通知》中就明確指出政府不提供固定投資回報(bào)率的保證,設(shè)定固定回報(bào)不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,也不利于市場競爭。二是協(xié)議內(nèi)容不完整,重要條款和政府承諾未完整寫入?yún)f(xié)議。例如,在湖北十堰公交民營化中由于政府承諾的公交優(yōu)先和相關(guān)優(yōu)惠政策未寫入?yún)f(xié)議中,這成為日后政府推卸責(zé)任的借口,引發(fā)了雙方的矛盾和沖突[25];又如,在徐州三八河污水處理BOT項(xiàng)目中雖然協(xié)議約定每5年根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變化,據(jù)實(shí)重新調(diào)整一次污水處理價(jià)格,但調(diào)整的具體方式?jīng)]有明確,公式?jīng)]有給定,價(jià)格調(diào)整無法達(dá)成共識,遂起糾紛[19](P54-60)。

5.政策變動(dòng)

我國正處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,體制、機(jī)制和政策的不斷調(diào)整和變化成為這個(gè)時(shí)代的特征,但政策變動(dòng)背后也隱藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)。例如,2002年,四川邛崍市政府同四川瑞云集團(tuán)簽訂了《邛崍市新區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書》,規(guī)定瑞云集團(tuán)享有新城區(qū)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán),經(jīng)營性土地的增值收益作為投資回報(bào)。但之后不久,國土資源部出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)決定》,規(guī)定各類經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過招標(biāo)或拍賣方式出讓。土地政策的變化誘發(fā)了政府與特許經(jīng)營者之間的矛盾,使這個(gè)轟動(dòng)一時(shí)的BOT項(xiàng)目頓時(shí)陷入困境,無法收場[26]。

6.信息公開和公眾參與機(jī)制缺失

信息公開是公眾知情的重要渠道,公眾參與則是消費(fèi)者表達(dá)利益和訴求最直接的方式,如果兩個(gè)渠道都被阻塞,公眾的利益將會面臨重大損害。例如,廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從2004年確定地址、2006年通過審批、2009年開始征地,5年中沒有情況通報(bào)、沒有聽證,當(dāng)?shù)鼐用駴]有參與的機(jī)會和渠道,居民通過私下的渠道了解整個(gè)項(xiàng)目情況后引起了軒然大波,最終導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目被擱淺,前期的準(zhǔn)備工作都付之一炬[27];又如,蘭州市居民對本市供水企業(yè)的信息知之甚少,只是在水價(jià)上漲的過程中才知道給自己供水的已經(jīng)不是原來自來水公司那樣的事業(yè)單位,而是變成了企業(yè)[28]。

(二)建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)源

建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)源是指特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。公用事業(yè)特許經(jīng)營的模式具有多樣性,并不是所有的模式都要經(jīng)歷建設(shè)期。一般來說,新建項(xiàng)目如BOT模式都要經(jīng)歷這一階段。這一階段存在的風(fēng)險(xiǎn)源主要包括:

1.工程投資中斷

公用事業(yè)項(xiàng)目的投資要求很高,盡管目前開放了多元的投資渠道,但對于欲進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的一般企業(yè)來說,資本的門檻還是很高的。如果投資者不能在工程建設(shè)期間按時(shí)籌集資金,將會使項(xiàng)目中途夭折,造成直接經(jīng)濟(jì)損失和其他間接損失。例如,在黑龍江省方正縣供熱特許經(jīng)營案中,A熱力公司因?yàn)槌霈F(xiàn)資金困難的情況而無法對新建樓房鋪設(shè)供熱管線,方正縣政府不得不出資救急,以保證居民的正常取暖,使之最終演變?yōu)殡p方矛盾的導(dǎo)火索[29]。

2.工程工期延誤或停建

這方面的因素主要有三個(gè):一是由于特許經(jīng)營者設(shè)計(jì)不當(dāng)、施工技術(shù)不當(dāng)或成本超支等因素而導(dǎo)致的工程工期延誤或停建風(fēng)險(xiǎn);二是由于政府在土地供給、拆遷、稅費(fèi)和水電優(yōu)惠等方面落實(shí)不到位等原因造成的工程拆遷延誤或停建風(fēng)險(xiǎn);三是由于不可抗力因素，如地震、洪水或基于考古和歷史文物的保護(hù)等原因造成的工程工期延誤或停建風(fēng)險(xiǎn)。

3.工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)

身處市場經(jīng)濟(jì)的特許經(jīng)營者不可能脫離其逐利的本性,為了獲取高額利潤,在工程建設(shè)中偷工減料、以次充好,加之政府監(jiān)管的疏漏,極易出現(xiàn)工程質(zhì)量問題。例如,河北省正定縣亞太污水處理廠是一座以BOT模式建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目,于2006年通過驗(yàn)收。然而,在正式運(yùn)營6個(gè)月后,因?yàn)橥顿Y者的偷工減料致使二沉地的濾料出現(xiàn)問題,石英砂直徑不合格,需要全部更換,這造成了設(shè)備故障部分停產(chǎn),對居民的正常生產(chǎn)和生活造成了嚴(yán)重的影響[30]。

(三)經(jīng)營期的風(fēng)險(xiǎn)源

經(jīng)營期的風(fēng)險(xiǎn)源是指在特許經(jīng)營項(xiàng)目建成或移交之后,特許經(jīng)營者自主經(jīng)營期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。經(jīng)營期是整個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目中最重要、歷時(shí)最長的階段,其間存在的風(fēng)險(xiǎn)直接影響消費(fèi)者的切身利益。這一階段存在的風(fēng)險(xiǎn)源主要包括:

1.經(jīng)營管理不善

這方面的因素主要有三個(gè):一是因特許經(jīng)營者自身原因?qū)е碌慕?jīng)營管理不善問題。例如,江蘇省鹽城市供水民營化后,特許經(jīng)營者出于節(jié)約成本的考慮,沒有安置專門的水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施,水質(zhì)控制完全靠檢驗(yàn)人員鼻聞口嘗,最終造成水廠水源遭酚類化合物嚴(yán)重污染的后果,迫使兩家水廠關(guān)閉,數(shù)十萬市民飲水受到影響[31];又如,合肥公交民營化之后,公交公司制定了嚴(yán)苛的規(guī)章制度,司乘人員為了在公司限定的時(shí)間內(nèi)跑完一趟車,往往采取違章、超速等非常手段,以至于在2007年5個(gè)月內(nèi)造成了11位市民死亡的惡果,公交車被稱為“社會公害”,民營資本最終被清退[32]。二是因市場因素導(dǎo)致的經(jīng)營管理不善問題,這主要是指不可預(yù)見的市場經(jīng)濟(jì)因素及市場行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛。例如,南京公交在市場化改制初期取得了顯著成效,但隨著油價(jià)的暴漲,公交公司成本迅速上升,虧損嚴(yán)重,公交公司不愿也無力追加投入,早先購置的公交車“超期服役”,公交吸引力下降,市民不愿坐公交,造成了惡性循環(huán)[33];又如,新疆通達(dá)熱力有限公司是烏魯木齊供熱企業(yè)之一,因?yàn)闅v史遺留的經(jīng)濟(jì)糾紛問題遲遲沒有解決,加之某物業(yè)管理中心拖欠數(shù)十萬采暖費(fèi),多次討要未果,其采取了切斷供暖管線的方法,造成11.8萬平方米近千戶居民家停暖[34]。三是因政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)導(dǎo)致的經(jīng)營管理不善問題。例如,河北方舟熱力有限公司于2002年開始投資河北省平山縣供熱事業(yè),雙方協(xié)議中明確規(guī)定由熱力公司投資建設(shè),獨(dú)立經(jīng)營,自負(fù)盈虧,但實(shí)際上縣建設(shè)局一直參與公司的日常經(jīng)營,有些工作甚至具體到為公司提供煤燃料,最終雙方對簿公堂,企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)被迫移交,損失慘重[35]。

2.監(jiān)管機(jī)制不健全

這方面的因素主要有三個(gè):一是政府職能界定不清,監(jiān)管部門怠于行使職責(zé),造成嚴(yán)重的質(zhì)量和安全問題。例如,2009年江蘇鹽城市、湖北南漳市和內(nèi)蒙古赤峰市接連發(fā)生了三起嚴(yán)重的飲用水污染事件,政府監(jiān)管缺位在這三起事件中得到集中凸顯,受到輿論的一致指責(zé)。二是價(jià)格形成機(jī)制不健全,公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格構(gòu)成不合理,調(diào)價(jià)機(jī)制不靈活。例如,長沙公交企業(yè)在油價(jià)猛漲、成本激增的背景下向政府主管部門申請調(diào)價(jià),以緩解企業(yè)壓力,但政府不同意調(diào)價(jià),票價(jià)雷打不動(dòng),為了爭客源、搶時(shí)間,全市9家公交公司竟然都成了交通違法大戶,給公眾的交通安全帶來極大隱患[24]。三是績效評估制度的缺失。例如,湖北十堰公交民營化后,監(jiān)管部門在5年內(nèi)并未就雙方協(xié)議的履行程度和公交公司的績效進(jìn)行成本效益的評估分析,未及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法規(guī)定,導(dǎo)致公交司機(jī)集體停運(yùn)事件的發(fā)生[25]。

3.雙方違約

這方面的因素主要有兩個(gè):一是政府部門基于自己的意愿或利益而隨意改變或終止合同。例如,在云南首例公交公司特許經(jīng)營權(quán)糾紛案中,因公交公司線路的擴(kuò)展損害了某些部門的利益,政府主管部門便發(fā)文終止特許經(jīng)營協(xié)議,極大地?fù)p害了特許經(jīng)營者的利益,進(jìn)而影響到了公眾的利益[36]。二是企業(yè)基于自身利益而違反特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)定。例如,長沙市政府與公交公司簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中明確規(guī)定禁止將公交車轉(zhuǎn)包,但一些民營公交企業(yè)仍然暗地操作,導(dǎo)致交通違法事故頻發(fā)[37]。

4.政策的落實(shí)和變動(dòng)問題

這方面的因素主要有兩個(gè):一是政府先前承諾的政策未落實(shí)到位。例如,在公交民營化領(lǐng)域,政府都承諾落實(shí)公交優(yōu)先政策,對企業(yè)的低票價(jià)和公益性義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼,但在特許經(jīng)營實(shí)施過程中政府并未兌現(xiàn)其承諾,給企業(yè)經(jīng)營造成了沉重的負(fù)擔(dān)[38]。二是政府政策頻繁變動(dòng),損害了特許經(jīng)營者和公眾的利益。例如,重慶市政府因公交民營化中出現(xiàn)的問題而頻繁發(fā)布文件進(jìn)行整改,最終將公交收歸國有,嚴(yán)重?fù)p害了特許經(jīng)營者的利益,阻礙了公交市場化改革的順利進(jìn)行[39]。

5.信息公開和公眾參與機(jī)制不健全

政府信息公開的片面性和相關(guān)參與制度的缺失阻礙了公民權(quán)利的順利行使。例如,在水價(jià)聽證中,政府并未公開供水企業(yè)的相關(guān)成本和信息,消費(fèi)者只占聽證人數(shù)的極少部分,并且其提出的意見常常得不到主管部門的重視[40]。又如,在內(nèi)蒙古赤峰供水特許項(xiàng)目中,政府并未對項(xiàng)目的任何信息進(jìn)行公開,公民參與也就無從談起,若不是水污染事件的發(fā)生,廣大市民將永不會知道他們喝的水早已由民營企業(yè)掌控[41]。

(四)移交期的風(fēng)險(xiǎn)源

移交期的風(fēng)險(xiǎn)源是指特許經(jīng)營項(xiàng)目在經(jīng)營期滿或非正常終止的情況下,特許經(jīng)營者向政府移交特許經(jīng)營權(quán)期間存在的能夠引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。這一階段存在的風(fēng)險(xiǎn)源主要包括:

1.特許經(jīng)營期限過長

正常情況下,特許經(jīng)營期限屆滿意味著特許經(jīng)營權(quán)移交的開始,通過案例的考察可以發(fā)現(xiàn)大部分特許經(jīng)營項(xiàng)目的期限規(guī)定過長,往往長達(dá)幾十年甚至被買斷,這極易產(chǎn)生行業(yè)壟斷,也增加了政府被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。例如,在湖北南漳供水特許經(jīng)營案中供水企業(yè)一次性買斷了自來水公司的經(jīng)營期限,之后由于政府缺乏必要的審查和監(jiān)管措施導(dǎo)致了水源嚴(yán)重污染的后果,給公眾的生活和生產(chǎn)造成了不利的影響[20]。

2.應(yīng)急機(jī)制不健全

在發(fā)生突發(fā)事件,特許經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)被中止或終止時(shí),政府應(yīng)急預(yù)案的缺失和應(yīng)急措施的滯后延誤了危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī),造成了巨大損失。例如,在黑龍江方正縣臨時(shí)接管特許經(jīng)營權(quán)案中,方正縣政府事先并未做好突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案,僅是在事件發(fā)生后才緊急召開政府常務(wù)會議,討論通過了應(yīng)急預(yù)案,對供熱企業(yè)進(jìn)行了臨時(shí)接管,直接危及到了廣大用戶的利益[29]。

3.移交程序不規(guī)范

這方面的因素主要有兩個(gè):一是非正常中止或終止情況下臨時(shí)接管程序的缺失,導(dǎo)致暴力接管等情形的出現(xiàn),造成特許經(jīng)營者利益的損害。例如,在湖北十堰公交民營化案中十堰市政府在未經(jīng)任何程序聽取特許經(jīng)營者和公眾意見及未說明任何理由的情況下就強(qiáng)行單方面收回了企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán),嚴(yán)重?fù)p害了公交企業(yè)的利益,系違法之舉[38]。二是特許經(jīng)營期限屆滿時(shí)移交程序不健全,缺少必要的檢驗(yàn)和評估等程序。在大部分的特許經(jīng)營案例中,特許經(jīng)營期限屆滿之前政府并未就即將收回的特許經(jīng)營設(shè)施進(jìn)行全面的檢查和評估,缺乏必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制,不利于特許經(jīng)營設(shè)施的保護(hù)。

四、結(jié)語

現(xiàn)代社會中公共風(fēng)險(xiǎn)大量存在,政府實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的首要問題應(yīng)該是對哪些風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行規(guī)制。對公用事業(yè)特許經(jīng)營中風(fēng)險(xiǎn)來源的認(rèn)識,有利于對公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)來源進(jìn)行全方位的識別,對風(fēng)險(xiǎn)的成因、危害和機(jī)理等方面進(jìn)行深入的思考。

隨著人類活動(dòng)頻率的增大和范圍的擴(kuò)大,其決策和行動(dòng)對自然和人類社會本身的影響力大大增強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)從自然風(fēng)險(xiǎn)占主導(dǎo)逐漸演變成人為的不確定性占主導(dǎo),風(fēng)險(xiǎn)的“人化”程度顯著提高,“內(nèi)生”特點(diǎn)更加明顯。通過分析可知(參見下表),公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的制造者主要包括4類主體:政府、特許經(jīng)營者、公眾和自然力,排除不可抗力等自然因素外,特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)基本都是由人為因素造成的。現(xiàn)代社會,人類本身已經(jīng)成為風(fēng)險(xiǎn)的根本來源,“我們所面對的最令人不安的威脅是那種‘人造風(fēng)險(xiǎn)’,它們來源于科學(xué)與技術(shù)的不受限制的推進(jìn)?？茖W(xué)理應(yīng)使世界的可預(yù)測性增強(qiáng),但與此同時(shí),科學(xué)也造成新的不確定性——其中許多具有全球性,對這些捉摸不定的因素,我們基本上無法用以往的經(jīng)驗(yàn)來消除”[42]。因此,“人造風(fēng)險(xiǎn)”成為公用事業(yè)特許經(jīng)營中最具威脅性的風(fēng)險(xiǎn),是政府規(guī)制的首要風(fēng)險(xiǎn)。

人類的活動(dòng)可能帶來風(fēng)險(xiǎn)或者加重自然界本身具有的風(fēng)險(xiǎn),與此同時(shí),很多制度如資本市場,為冒險(xiǎn)提供了激勵(lì),也有很多制度為安全提供庇護(hù)。但是這些制度都可能運(yùn)轉(zhuǎn)失靈,從而帶來“制度化”的風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的“制度化”。然而,風(fēng)險(xiǎn)是一種尚未認(rèn)定、尚未發(fā)展出來的共生體,是由自然與人文科學(xué)、由日常生活理性與專家理性、由利益與事實(shí)結(jié)合產(chǎn)生的,是以因果詮釋為基礎(chǔ)而存在的。[11](P16)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因不同,我們可以將風(fēng)險(xiǎn)分為意識風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力等外力風(fēng)險(xiǎn)五種基本類型。通過對案例的深入分析,我們可以發(fā)現(xiàn)這五種類型的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是引發(fā)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的“幕后真兇”,前述風(fēng)險(xiǎn)源僅是其外在表現(xiàn)形式而已。其中,不可抗力等外力風(fēng)險(xiǎn)屬于自然風(fēng)險(xiǎn),是我們所無法準(zhǔn)確預(yù)知和防范的;意識風(fēng)險(xiǎn)深深根植于人類的恐懼之中,無法從根源上消除;市場風(fēng)險(xiǎn)具有自身的規(guī)律性,受制于經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展。這三種風(fēng)險(xiǎn)都超越了行政法的研究范疇。因此,政策風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)成為行政法領(lǐng)域政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的主要面向,有待我們進(jìn)行更加深入的分析,為公用事業(yè)特許經(jīng)營市場化改革的繼續(xù)推進(jìn)提供更加堅(jiān)實(shí)的智識支持。

參考文獻(xiàn):

[1] 徐硙，楊維漢. 52.57%我國城鎮(zhèn)化率與世界水平相當(dāng)[N]. 河北日報(bào)，2013-06-28.

[2] 李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議 研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù) 部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[EB/OL].(2013-07-31). http://www.gov.cn/ guowuyuan/2013-07/31/content_2591067.html.

[3] 張成福,謝一帆. 風(fēng)險(xiǎn)社會及其有效治理的戰(zhàn)略[J]. 中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(5):25-32.

[4] [英]達(dá)霖·格里姆塞,[澳]莫文·K·劉易斯. 公私合作伙伴關(guān)系:基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命[M]. 濟(jì)幫咨詢公司譯. 北京:中國人民大學(xué)出版社,2008:7.

[5] 汪永成. 公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制對策研究[J]. 江海學(xué)刊,2005,(1):90-96.

[6] 陳志華. 城市公用事業(yè)項(xiàng)目市場化運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)管理[J]. 技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2007,(6):62-63.

[7] 歐陽仁根,李平平. BOT風(fēng)險(xiǎn)分析及其防范[J]. 江淮論壇,2003,(3):69-73.

[8] 薛剛凌,王霽霞. BOT項(xiàng)目中特許經(jīng)營人的風(fēng)險(xiǎn)防范及利益保護(hù)研究[J]. 浙江學(xué)刊,2005,(5):134-141.

[9] 鐘明霞. 公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)研究[J]. 現(xiàn)代法學(xué),2003,(6):122-126.

[10] 劉鈞. 風(fēng)險(xiǎn)管理概論(第二版)[M]. 北京:清華大學(xué)出版社,2008:36.

[11] [德] Ulrich Beck. 風(fēng)險(xiǎn)社會:通往另一個(gè)現(xiàn)代的路上[M]. 汪浩譯. 臺北:巨流圖書公司,2004:15.

[12] 李海平. 風(fēng)險(xiǎn)社會與現(xiàn)代行政法的危機(jī)[J]. 行政與法,2004,(1):85-88.

[13] [德] 格哈德·班塞. 風(fēng)險(xiǎn)研究的緣由和目標(biāo)[G]// 劉剛. 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國的理論與實(shí)踐. 北京:法律出版社,2012:38.

[14] 陳海嵩. 風(fēng)險(xiǎn)社會中的公共決策困境——以風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知為視角[J]. 社會科學(xué)管理與評論,2010,(1):94-101.

[15] 戚建剛. 風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式及其行政法制之意蘊(yùn)[J]. 法學(xué)研究,2009,(5):100-110.

[16] [美]保羅·斯洛維奇. 風(fēng)險(xiǎn)的感知[M]. 趙延?xùn)|等譯. 北京:北京出版社,2007:262.

[17] 章劍生. 現(xiàn)代行政法基本理論[M]. 北京:法律出版社,2008:292.

[18] 黃小偉. 十年輪回 重歸公益——北京公交真的姓“公”了[N]. 南方周末,2007-10-18.

[19] 傅濤，等. 中國城市水業(yè)改革實(shí)踐與案例[M]. 北京:中國建筑工業(yè)出版社,2006.

[20] 鄭燕峰. 湖北南漳濁水事件凸顯供水改革中政府責(zé)任缺位[N]. 中國青年報(bào),2009-06-09.

[21] 金明大. 湖北十堰公交民營化尷尬謝幕:5年間停運(yùn)4次[N]. 中國青年報(bào),2008-05-01.

[22] [美]E·S·薩瓦斯. 民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M]. 周志忍等譯. 北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:305.

[23] 劉文先. 遵義市出讓兩水廠經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)賬[N]. 貴州日報(bào),2004-04-26.

[24] 禹志明. 長沙9家公交公司竟成交通違法大戶[N]. 經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2008-06-18.

[25] 丁補(bǔ)之. 十堰:一場突發(fā)的公交車停運(yùn)風(fēng)波[N]. 南方周末,2008-02-28.

[26] 穆易. “邛崍模式”陷入困局[J]. 中國經(jīng)濟(jì)周刊,2004,(24):26-27.

[27] 鄧建新. 廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目擱淺,彰顯政府觀念轉(zhuǎn)變[EB/OL]. (2013-02-19). http://www.bj.xinhuanet.com/bjpd-shenghuo/2009-12/23/content-18644845.htm.

[28] 劉世昕. 7年水務(wù)改革:越改越漲,沒有明白賬[N]. 中國青年報(bào),2009-11-20.

[29] 郭毅. 供熱企業(yè)糾紛危及近4萬人取暖,當(dāng)?shù)卣R時(shí)接管供熱——首例政府臨時(shí)接管特許經(jīng)營權(quán)案背后深意[N]. 法制日報(bào),2009-08-04.

[30] 劉力敏. 子牙河污水處理廠問題不少[N]. 中國環(huán)境報(bào),2007-04-09.

[31] 盧雁. 拷問鹽城水危機(jī):洋水務(wù)失足中國[N]. 時(shí)代周報(bào),2007-02-26.

[32] 向賢峰. “星辰巴士”退出合肥公交,民營身影淡出省城公交運(yùn)營》[N]. 江淮晨報(bào),2008-12-12.

[33] 顧巍鐘. 公交改制遇難題,南京醞釀?wù)a(bǔ)貼推動(dòng)公交優(yōu)先[N]. 新華日報(bào),2008-10-29.

[34] 高振慶. 取暖企業(yè)切斷管線,烏魯木齊近千戶居民再挨凍[N]. 中國青年報(bào),2007-03-19.

[35] 民企進(jìn)軍公用事業(yè)受挫河北[EB/OL]. (2013-02-19). http://news.sohu.com/20040906/n221898844.shtml.

[36] 周慧瓊. 祥云公交特許經(jīng)營權(quán)之爭[N]. 云南法制報(bào),2008-08-01.

[37] 楊興云. 長沙公交民營化亂象[J]. 運(yùn)輸經(jīng)理世界,2008,(5):28-29.

[38] 陳鋒. 政府強(qiáng)制收回特許經(jīng)營權(quán),公交民營第一人折戟十堰[N]. 華夏時(shí)報(bào),2008-06-01.

[39] 蘭燕飛. 重慶民營公交謝幕,公交民營化路在何方[N]. 中國周刊,2009-05-21.

[40] 呂宗恕. 水價(jià):一邊迷局一邊漲聲[N]. 南方周末,2009-12-24.

[41] 胡印斌. 赤峰污染暴露政府輿情渠道的狹窄[N]. 中國青年報(bào),2009-07-30.

[42] [英]安東尼·吉登斯. 現(xiàn)代性的后果[M]. 田禾譯. 上海:譯林出版社,2000:115.

(責(zé)任編輯:劉越)

Sources of Risk of Public Utilities Franchise——An empirical study from theperspective of administrative law research

LI Ming-chao

(School of Law, Zhejiang University, Hangzhou Zhejiang 310008, China)

Abstract：There are many risks in the reform of public utilities franchise, and risk perception is the precondition of the government regulation. The model of "Three Subjects and Four Stages" is the mode of risk perception in administrative law. This paper argues that based on the practice of public utilities franchise, study on the subjects of government, franchisee, and consumer can systematically reveal the various risks in the periods of awarding, constructing, operating and transferring. In general, the main sources of public utilities franchise risks include perception risk, policy risk, institutional risk, market risk and force majeure risks.

Key words：public utilities; franchise; source of risk; risk perception mode; risk types

中圖分類號:F299.24

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-8106(2016)02-0147-08

作者簡介:李明超,男,浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士生,浙江大學(xué)公法與比較法研究所研究人員。研究方向:行政法學(xué)、公用事業(yè)法。

基金項(xiàng)目:國家社科基金資助項(xiàng)目“行政法視野下的公私合作治理研究”(12BFX044)。

收稿日期:2015-06-16