宋英輝 林 琳

（北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875）

司法改革中檢察權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制思考

宋英輝 林 琳

（北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875）

新一輪司法改革的開啟對(duì)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)提出了更高要求，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)檢察權(quán)性質(zhì)的多樣化和復(fù)合性以及檢察權(quán)行使的一體化和獨(dú)立性，明確不同權(quán)力運(yùn)行主體之間的關(guān)系和責(zé)任，并在遵循訴訟規(guī)律的基礎(chǔ)上，優(yōu)化檢察職權(quán)配置。

檢察權(quán)；復(fù)合性；檢察一體；檢察獨(dú)立；運(yùn)行機(jī)制

任何檢察制度的設(shè)計(jì)及改革，均應(yīng)以實(shí)現(xiàn)檢察制度創(chuàng)設(shè)目的和保障檢察權(quán)充分行使為目標(biāo)。檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制是實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)能和價(jià)值目標(biāo)的重要載體，要確保檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制功能的正常發(fā)揮，首要前提便是要賦予和厘清檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制中推動(dòng)檢察權(quán)運(yùn)行的各主體應(yīng)當(dāng)享有的職權(quán)。［1］本文所探討的檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，主要是指在新一輪司法改革中，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)目標(biāo)下的檢察權(quán)內(nèi)部機(jī)制設(shè)計(jì)，包括檢察辦案組織形式、不同檢察權(quán)能行使方式和權(quán)力主體關(guān)系及責(zé)任問(wèn)題。

一、我國(guó)檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制之檢討

在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)辦理案件采取“檢察人員承辦——部門負(fù)責(zé)審核——檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”的逐級(jí)審批辦案機(jī)制，這種模式主要來(lái)源于我國(guó)黨政機(jī)關(guān)活動(dòng)應(yīng)遵循的民主集中制原則，即在廣泛民主的基礎(chǔ)上，進(jìn)行集體決策。在檢察機(jī)關(guān)成立初期，逐級(jí)審批制辦案模式起到了防止適用法律錯(cuò)誤的積極作用。然而隨著我國(guó)依法治國(guó)的推進(jìn)和人民群眾民主意識(shí)的提高，這種具有強(qiáng)烈行政性質(zhì)、采取單一式行政格局來(lái)塑造檢察制度、統(tǒng)合檢察權(quán)能的運(yùn)行模式，呈現(xiàn)出檢察權(quán)運(yùn)行主體享有的職責(zé)界限不明確、不具體、不均衡等諸多弊?。?/p>

第一，有悖于檢察權(quán)的司法屬性。對(duì)案件的審查判斷應(yīng)當(dāng)遵循司法親歷性原則，而在層級(jí)審批的辦案模式下，檢察長(zhǎng)無(wú)暇親自審查證據(jù)、核實(shí)案件事實(shí)、聆聽涉案當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)的意見，要根據(jù)案件承辦人提供的素材直接決策，有違司法親歷性的內(nèi)在要求，此等上命下從的行政特性與檢察活動(dòng)的司法屬性不相吻合，其決定的客觀合理性也一直備受質(zhì)疑。

第二，難以兼顧公正與效率二元價(jià)值目標(biāo)。公正與效率是現(xiàn)代司法制度追求的雙重價(jià)值目標(biāo)，美國(guó)學(xué)者波斯納曾指出，效率乃公正本身應(yīng)有之義，畢竟“遲來(lái)的正義為非正義。”案件審批制在一定程度上體現(xiàn)了權(quán)力行使的審慎與謙抑，但案件內(nèi)部流轉(zhuǎn)與層層匯報(bào)也難免造成不良后果：一方面，審批環(huán)節(jié)過(guò)多導(dǎo)致辦案時(shí)間的拖沓遲滯，危及訴訟效率的提升，也浪費(fèi)原本就比較稀缺的有限的司法資源；另一方面，造成案件偵辦最佳時(shí)機(jī)的貽誤，有時(shí)會(huì)喪失突破案件或獲取證據(jù)的機(jī)會(huì)，危及實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。此外，辦案環(huán)節(jié)多、效率低，也為外部因素干預(yù)司法提供了可乘之機(jī)，不利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。

第三，辦案權(quán)責(zé)不明，既不利于檢察官辦案積極性的提高，也難以確定和追究辦案責(zé)任?，F(xiàn)行辦案模式，一方面，承辦檢察官的意見在許多情況下難以在案件最終處理時(shí)得以反映和體現(xiàn)；另一方面，在一些案件中也成為一些承辦檢察官推卸責(zé)任的手段。就是說(shuō)，沒(méi)有賦予承辦檢察官一定的決定權(quán)力，在辦案過(guò)程中不利于激勵(lì)他們的主觀能動(dòng)性，不利于培養(yǎng)其工作責(zé)任心，提高其業(yè)務(wù)水平，也無(wú)法落實(shí)錯(cuò)案追究責(zé)任。

以上問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致陷入辦案質(zhì)量無(wú)法提高的惡性循環(huán)，以及冤錯(cuò)案件發(fā)生后，責(zé)任倒查及承擔(dān)的困難，最終影響的是案件公平正義的實(shí)現(xiàn)和司法公信力出現(xiàn)危機(jī)。

二、以我國(guó)檢察權(quán)的特殊性審視其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

檢察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力中一項(xiàng)獨(dú)立的憲法權(quán)力發(fā)揮著特有的作用，只有深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確揭示檢察權(quán)自身的特殊性，才有可能設(shè)計(jì)符合檢察權(quán)內(nèi)在要求的運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴訟活動(dòng)中檢察權(quán)的獨(dú)立行使履行法律監(jiān)督職能，既具有合法性又具有正當(dāng)性。［2］從理論基礎(chǔ)的角度講，受到列寧法律監(jiān)督理論①列寧所提出的事由乃是我國(guó)在憲法上將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法理基礎(chǔ)，即法律效力的普適性要求法律監(jiān)督、法制的統(tǒng)一性要求法律監(jiān)督及司法的公正性需要法律監(jiān)督。除此之外，在我國(guó)還具有社會(huì)基礎(chǔ)，即缺乏法治的傳統(tǒng)、司法腐敗與執(zhí)法不公比較嚴(yán)重，具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。參見朱孝清、張智輝主編：《檢察學(xué)》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第174-184頁(yè)。的影響以及權(quán)力制衡理論的要求，由我國(guó)人民民主專政理論決定，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然地承擔(dān)了國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能；從實(shí)踐根據(jù)的角度講，中國(guó)傳統(tǒng)文化蘊(yùn)含的對(duì)權(quán)力的崇尚、中國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法司法狀況和建設(shè)法治國(guó)家的要求決定了法律監(jiān)督的必要性；而檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展歷程和性質(zhì)也賦予了其行使法律監(jiān)督權(quán)的適格性。

（一）檢察權(quán)性質(zhì)的多樣化與復(fù)合性

同人民代表大會(huì)的立法權(quán)、人民政府的行政權(quán)和人民法院的審判權(quán)相比，法律監(jiān)督權(quán)屬性設(shè)定使其包含著多樣權(quán)能，具有復(fù)合特征：

首先，訴訟職權(quán)與訴訟監(jiān)督職權(quán)的復(fù)合性。在理論層面厘清檢察訴訟職權(quán)與監(jiān)督權(quán)能之間的關(guān)系是檢察權(quán)優(yōu)化配置的前提和基礎(chǔ)，近年來(lái)學(xué)者和司法實(shí)務(wù)專家對(duì)這一問(wèn)題都在避免走絕對(duì)化路線，而是采取比較理性和務(wù)實(shí)的態(tài)度。［3］其實(shí)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)是一個(gè)完整的整體，訴訟職權(quán)和訴訟監(jiān)督職權(quán)均隸屬于法律監(jiān)督職權(quán)，但兩種權(quán)能所應(yīng)遵循的司法規(guī)律有所不同。在行使訴訟職能時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循程序法定、無(wú)罪推定、審判獨(dú)立及控辯平等原則；在行使監(jiān)督職能時(shí)，則要體現(xiàn)監(jiān)督者在訴訟中沒(méi)有訴訟利益的中立性、監(jiān)督區(qū)別于制約的單向性、以及監(jiān)督效力的程序性。但兩種權(quán)能在行使方面又存在一定的交叉。從權(quán)力性質(zhì)看，一些檢察職權(quán)，如二審抗訴權(quán)、審判監(jiān)督抗訴權(quán)以及審查批捕中追捕追訴權(quán)和審查起訴中漏罪漏犯的追訴權(quán)等職權(quán)的履行，既有訴訟職權(quán)的性質(zhì)，又有訴訟監(jiān)督職權(quán)的屬性，很難進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分；從權(quán)力行使階段看，在司法實(shí)踐中，“訴訟監(jiān)督的運(yùn)行與訴訟程序具有同步性，隨著訴訟程序的啟動(dòng)，訴訟監(jiān)督程序也開始發(fā)揮其監(jiān)視和督促的作用”。［4］從權(quán)力運(yùn)行結(jié)果看，實(shí)踐中往往存在一個(gè)權(quán)力違法行為同時(shí)產(chǎn)生兩種法律后果的情形，比如在對(duì)證據(jù)合法性進(jìn)行審查后，一是根據(jù)訴訟職權(quán)排除了非法證據(jù)，二是根據(jù)偵查監(jiān)督職權(quán)對(duì)偵查機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書。同樣情況也存在在庭審時(shí)對(duì)法院違法行為的審查，這種職權(quán)處理上的交叉在實(shí)踐中具有普遍性?？梢哉f(shuō)，訴訟職能是監(jiān)督職能的前提，監(jiān)督職能是訴訟職能的保障，二者是相輔相成的。

其次，司法屬性與行政屬性的復(fù)合性。檢察權(quán)的此種復(fù)合性得到學(xué)界普遍的認(rèn)可，比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者林鈺雄教授在談及檢察官的定位時(shí)曾指出“大陸法系所創(chuàng)設(shè)之檢察官制，當(dāng)初既未采行政府代言人的一般行政官模式，亦未采納完全獨(dú)立自主的雙法官模式，因而自始具有居間的雙重性質(zhì)，而由創(chuàng)設(shè)之目的以觀，檢察官向來(lái)亦居于法官與警察、行政權(quán)與司法權(quán)兩者之間的中介樞紐。檢察官的守護(hù)人，既要追訴犯罪，更須保護(hù)被告免受于法官恣意及警察濫權(quán)，擔(dān)當(dāng)國(guó)家權(quán)力雙重控制的任務(wù)；檢察官不是法官，但要監(jiān)督法官，共同追求客觀正確之裁判結(jié)果；檢察官也不是警察，但要以司法之屬性控制警察的偵查活動(dòng)，確保偵查活動(dòng)之合法性?！保?］就其行政性而言，主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：一方面，上命下從的縱向關(guān)系。即檢察機(jī)關(guān)存在的上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面，檢察行為的自發(fā)性、主動(dòng)性及積極性也反應(yīng)出其較為濃厚的行政色彩。就其司法屬性而言，主要體現(xiàn)為如下兩點(diǎn)：一方面，檢察活動(dòng)以適用法律為目的，法律性特征較為突出。另一方面，從檢察權(quán)行使的方式來(lái)看，在認(rèn)同上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同時(shí)也認(rèn)可強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立性，而非完全長(zhǎng)官的附庸口舌，“檢察官是具有行使檢察權(quán)限的政府機(jī)關(guān)。每個(gè)檢察官作為政府機(jī)關(guān)，都有行使檢察權(quán)的權(quán)限，并非只有檢察廳的首長(zhǎng)才有這種權(quán)限。就是說(shuō)，在檢察事務(wù)方面，是具有自己決定和表示國(guó)家意志的獨(dú)立機(jī)關(guān)，而不是唯上司之命是從的行使檢察權(quán)。檢察官所以被稱作獨(dú)任制機(jī)關(guān)的原因就在于此?！保?］

著眼于我國(guó)檢察權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)，檢察權(quán)兼具行政性與司法性是一個(gè)普遍共識(shí)。［7］而從我國(guó)憲法對(duì)檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的定位和中央對(duì)司法獨(dú)立包括審判獨(dú)立與檢察獨(dú)立的解讀角度看，檢察權(quán)司法性質(zhì)是其應(yīng)有之義。兩大程序法的修改使檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)力更加突出的同時(shí)也強(qiáng)化了檢察權(quán)的司法屬性，如對(duì)于非法證據(jù)排除、羈押必要性審查、受理訴訟當(dāng)事人的侵權(quán)申訴等方面的賦權(quán)，都從立法層面強(qiáng)調(diào)了檢察權(quán)的司法性。由此可見，對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多維視角和復(fù)合理解，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建其運(yùn)行機(jī)制。

（二）檢察權(quán)運(yùn)作的一體化與獨(dú)立性

所謂檢察一體化是指“在承認(rèn)檢察官獨(dú)立性的前提之下而建立的，這是為了防止檢察權(quán)的運(yùn)行遭立法權(quán)或檢察權(quán)以外的行政權(quán)不當(dāng)干預(yù)，而影響司法追訴的中立及公平；同時(shí)又考慮到檢察官系代表國(guó)家追訴犯罪，檢察權(quán)的行使必須有全國(guó)一致性，以免追訴標(biāo)準(zhǔn)不一，造成人民無(wú)所適從，故才有‘檢察一體'原則的設(shè)立?？傊?，‘檢察一體'除了使檢察權(quán)的行使更具有效能的集中、發(fā)揮團(tuán)隊(duì)力量外，最主要的還是在于發(fā)揮內(nèi)控及監(jiān)督的功能，使檢察權(quán)的行使具有一致性且不致濫用?！保?］134檢察一體原則產(chǎn)生的深層次原因在于檢察權(quán)兼具行政與司法的雙重性格屬性，既要確保檢察權(quán)獨(dú)立公正的行使，又要對(duì)檢察權(quán)因積極主動(dòng)性所具有的侵略性加以節(jié)制，所以才會(huì)有檢察一體原則的出現(xiàn)，賦予檢察首長(zhǎng)對(duì)下屬檢察官指揮監(jiān)督及指令權(quán)，作為節(jié)制檢察獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。此種檢察一體與行政機(jī)關(guān)的行政一體運(yùn)作原則有所不同，“其最大不同之處在于檢察一體原則下，仍賦予個(gè)別檢察官行使職權(quán)的獨(dú)立性與自主性；而一般行政機(jī)關(guān)的成員則沒(méi)有獨(dú)立性，他們只不過(guò)是首長(zhǎng)手腳的延伸而已?！保?］而所謂檢察官的獨(dú)立性在于檢察官執(zhí)行職務(wù)不受法律以外因素的干擾，特別是政治力的影響，對(duì)于案件不問(wèn)涉案人的身分、地位、黨派，不問(wèn)案件所涉及的價(jià)值判斷、意識(shí)形態(tài)，一切依照法律規(guī)定。［8］88二者有時(shí)存在一定的沖突，不當(dāng)?shù)剡\(yùn)用檢察一體化會(huì)危及檢察官的獨(dú)立性。如何在維系檢察一體化及檢察官獨(dú)立之間確定一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn)一直是理論實(shí)務(wù)界探求的目標(biāo)。①不當(dāng)運(yùn)用檢察一體化原則主要表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面：一方面，檢察首長(zhǎng)為了明哲保身而不愿積極進(jìn)行職務(wù)監(jiān)督，從而使得檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職務(wù)倫理關(guān)系變得比較脆弱，從而導(dǎo)致該原則難以健全運(yùn)作；另一方面，檢察首長(zhǎng)過(guò)于積極地進(jìn)行職務(wù)監(jiān)督，將指揮監(jiān)督及指令權(quán)運(yùn)用到極致，會(huì)影響到檢察官的獨(dú)立性。以上均走向極端，不利于檢察官的獨(dú)立性合法有效地行使。為了保障檢察一體化的有效運(yùn)行就需要為檢察首長(zhǎng)的指揮監(jiān)督及指令權(quán)設(shè)置一定的界限。

我國(guó)《憲法》第132條第2款和《人民檢察院組織法》第3條、第10條均規(guī)定了檢察一體原則的核心內(nèi)容。②《憲法》第132條第2款規(guī)定：最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第三條規(guī)定：各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察長(zhǎng)一人，副檢察長(zhǎng)和檢察員若干人。檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定；第十條規(guī)定：最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。這一原則直接影響著檢察機(jī)關(guān)的外部和內(nèi)部關(guān)系：就外部而言，檢察一體強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立性，排斥其他權(quán)力對(duì)具體檢察事務(wù)的干涉；就內(nèi)部而言，檢察一體原則調(diào)整著檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)和檢察官之間的關(guān)系。但檢察一體并不排斥檢察官獨(dú)立行使職權(quán)這一內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則，檢察官獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的內(nèi)部獨(dú)立和個(gè)體獨(dú)立的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代司法的一般原則。我國(guó)憲法明確確立了此項(xiàng)原則，比如我國(guó)《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！倍鴻z察權(quán)獨(dú)立的核心在于檢察官獨(dú)立，檢察官獨(dú)立要求突出檢察官在案件辦理中的主體地位和作用，使檢察官?gòu)娜狈ψ灾餍院酮?dú)立性的案件承辦人成為有職有權(quán)有責(zé)的行使檢察權(quán)的主體。

簡(jiǎn)而言之，由誰(shuí)來(lái)決定就當(dāng)然需要由誰(shuí)來(lái)實(shí)質(zhì)上審查案件，并最終負(fù)責(zé)。在檢察一體原則下的檢察官獨(dú)立，既要求上級(jí)檢察官依據(jù)法定程序和方式行使指令權(quán)，又要求指令在法定主義和客觀公正義務(wù)限制下具有合法性，當(dāng)指令不具備上述條件時(shí)，應(yīng)賦予下級(jí)檢察官對(duì)抗上級(jí)指令的途徑和方式。檢察一體與檢察官獨(dú)立相互設(shè)定著對(duì)方的界限，構(gòu)成了檢察權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)機(jī)制。①我國(guó)學(xué)者龍宗智教授曾就如何處理檢察官的獨(dú)立與檢察一體化的內(nèi)在緊張關(guān)系提出如下處置原則：其一，鑒于隸屬關(guān)系和指令權(quán)的存在，檢察官一般應(yīng)服從上級(jí)的指令以維護(hù)檢察權(quán)的整體性。其二，上級(jí)的指令并非絕對(duì)。各國(guó)法制有所不同，可能受到如下三種限制：1.法定主義即法制原則對(duì)指令權(quán)的限制。對(duì)于違法指令，檢察官可以拒絕服從。2.對(duì)追訴行為指令權(quán)的限制。當(dāng)檢察官拒絕服從上級(jí)的指令而自行采取追訴（起訴、不起訴及撤回起訴），這一決定在訴訟上仍具有效力，上級(jí)檢察官不得更改這一決定。3.檢察官在庭審中的言論自由權(quán)對(duì)指令權(quán)的限制。參見龍宗智著：《檢察制度教程》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第77-78頁(yè)。檢察一體是檢察權(quán)系統(tǒng)運(yùn)行的基本原則，而檢察官獨(dú)立是檢察權(quán)公正行使的內(nèi)部規(guī)則。沒(méi)有檢察官獨(dú)立的檢察一體，就是純粹的行政體制，檢察權(quán)就可能成為長(zhǎng)官的個(gè)人意志，沒(méi)有檢察一體的檢察官獨(dú)立，是純粹的司法體制，也不利于執(zhí)法的統(tǒng)一和公正高效。我國(guó)檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的改革也面臨著如何通過(guò)權(quán)力的合理科學(xué)重構(gòu)配置協(xié)調(diào)處置好二者關(guān)系以實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)的問(wèn)題。妥善處理好二者關(guān)系將有助于優(yōu)化檢察權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)司法公正與提升訴訟效率。

三、重構(gòu)檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制之設(shè)想

鑒于我國(guó)檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制尚存在一些不足，需要予以重構(gòu)完善：

（一）內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)應(yīng)遵循的原則

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的改革重構(gòu)從宏觀上應(yīng)遵循如下幾項(xiàng)原則：第一，維護(hù)司法公正原則。檢察改革的進(jìn)一步深化，一方面是中國(guó)司法體制改革進(jìn)程的必經(jīng)階段，另一方面也是對(duì)人民群眾法治訴求和司法公信力現(xiàn)狀迫切性的倒逼式回應(yīng)。近年來(lái)，司法不公與司法腐敗兩大問(wèn)題愈演愈烈，一些冤假錯(cuò)案陸續(xù)被媒體披露，對(duì)于普通民眾而言，宏觀意義上的體制合理性過(guò)于遙遠(yuǎn)，但司法不公最終都會(huì)通過(guò)個(gè)案的不公而為民眾真切感知。司法公正是當(dāng)前統(tǒng)領(lǐng)包括檢察改革在內(nèi)的司法改革的總體目標(biāo)，各項(xiàng)內(nèi)外部改革措施都要以司法公正作為基本遵循，并且避免出現(xiàn)其他細(xì)化目標(biāo)統(tǒng)攝下對(duì)公平正義這一目標(biāo)有意無(wú)意的偏離。第二，堅(jiān)持遵循司法規(guī)律與確保權(quán)能合理運(yùn)作相統(tǒng)一的原則，充分尊重司法工作規(guī)律與檢察工作特性，以檢察權(quán)屬性、內(nèi)容、特征為依歸，避免僅以制度格局設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)而忽略權(quán)能自身特征，出現(xiàn)“本末倒置”“舍本求末”的局面。第三，堅(jiān)持完善組織體系與健全運(yùn)行機(jī)制相統(tǒng)一原則，立足建立符合法律監(jiān)督職能要求的辦案基本組織，在完善組織體系基礎(chǔ)上，合理下放權(quán)限，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；堅(jiān)持突出主體地位與強(qiáng)化監(jiān)督制約相統(tǒng)一原則，強(qiáng)化檢察官主體地位，突出檢察官辦案主體作用。同時(shí)，健全完善相關(guān)配套制度機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法辦案人員尤其是檢察官的監(jiān)督制約，確保嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法。

（二）內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制組織體系的完善

整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)辦案組織專業(yè)化、職業(yè)化、扁平化是檢察改革的另一大深層次問(wèn)題。以下僅從內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的角度局部地提出組織機(jī)構(gòu)整合的部分設(shè)想：

首先，根據(jù)訴訟規(guī)律合理分配內(nèi)部檢察權(quán)。按照刑事訴訟中受案、立案、偵查、提起公訴、執(zhí)行等環(huán)節(jié)將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為：負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪舉報(bào)的受理、分流和處理的控告申訴檢察部門；整合反貪、反瀆和預(yù)防部門，成立反職務(wù)犯罪偵查部門；整合審查批準(zhǔn)逮捕與審查起訴的偵查監(jiān)督部門與公訴部門，成立刑事檢察部門；保障法院生效裁判、裁定順利執(zhí)行的刑事執(zhí)行檢察部門；對(duì)應(yīng)新刑訴法特別程序設(shè)立涉及未成年人案件特殊性的未成年人案件檢察部門；承擔(dān)民事行政訴訟監(jiān)督職能的民行檢察部門以及負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)管理監(jiān)督和疑難案件及問(wèn)題研究的檢察業(yè)務(wù)管理部門。

其次，訴訟監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)依附于訴訟職能履行。二者因?yàn)樽裱亩际菣z察官客觀公正義務(wù)的價(jià)值取向，且兩種職權(quán)唯有依托執(zhí)法辦案才能得以充分發(fā)揮，所以不宜在訴訟部門之外設(shè)立單一的訴訟監(jiān)督部門，而要在維持現(xiàn)有部門格局的基礎(chǔ)上，通過(guò)正面的激勵(lì)措施和管理上的優(yōu)化提升監(jiān)督效果。

（三）完善檢察辦案組織形式

檢察官辦案組織可以依據(jù)案件情況及不同檢察業(yè)務(wù)類型設(shè)置獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組兩種形式，一般案件由一名檢察官配備必要的檢察輔助人員辦理，重大、疑難、復(fù)雜案件可由兩名以上檢察官，組成辦案組。檢察官辦案組，可由案件承辦確定機(jī)制或檢察長(zhǎng)依據(jù)專業(yè)化辦案需要相對(duì)固定設(shè)置，也可依需要臨時(shí)設(shè)置，辦案組負(fù)責(zé)人為主任檢察官。不同檢察職權(quán)和業(yè)務(wù)類型，適用的辦案組織形式不同，如審查批捕、審查起訴類檢察業(yè)務(wù)司法屬性強(qiáng)，且受偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、當(dāng)事人、訴訟參與人等多方制約，可較大程度下放職權(quán)，一般案件均可由獨(dú)任檢察官辦理；而職務(wù)犯罪偵查工作須上命下從、檢察一體發(fā)揮合力，行政性強(qiáng)，且其權(quán)力行使關(guān)涉公職人員政治生命和自由權(quán)利，職權(quán)下放要更為慎重，一般案件應(yīng)由檢察官辦案組辦理；訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)并非訴訟的必經(jīng)程序，一般情況下，處于被動(dòng)、中立狀態(tài)，一旦啟動(dòng)，又具有積極性、主動(dòng)性，其受制約程度介于制約型與偵查型業(yè)務(wù)之間，應(yīng)當(dāng)依據(jù)訴訟監(jiān)督事項(xiàng)，靈活采用獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組辦理案件。

（四）厘清各權(quán)力主體之間的關(guān)系及責(zé)任

司法改革同時(shí)還應(yīng)厘清如下幾種關(guān)系，只有如此才能保持檢察權(quán)公正高效地運(yùn)行：

首先，檢察官與檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的關(guān)系。檢察委員會(huì)主要審議涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件和法律適用問(wèn)題；檢察長(zhǎng)依照法律和有關(guān)規(guī)定履行決定檢察人員的回避、決定職務(wù)犯罪案件的立案、不立案、撤銷案件、采取強(qiáng)制措施，決定采取技術(shù)偵查措施以及扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等重要偵查措施、決定重大案件的批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕、決定不起訴、決定是否提出抗訴等職責(zé)，案件事實(shí)、證據(jù)由檢察官依法獨(dú)立審查認(rèn)定。屬于檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)，檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)對(duì)案件法律適用和政策把握負(fù)責(zé)，檢察官對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)及所提出的處理意見負(fù)責(zé)。屬于檢察官職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)，檢察委員會(huì)或檢察長(zhǎng)有異議的，應(yīng)區(qū)別情況對(duì)待，如果檢察官認(rèn)為案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，但檢察委員會(huì)或檢察長(zhǎng)認(rèn)為證據(jù)不足，可以改變檢察官?zèng)Q定；如果檢察官認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足，而檢察委員會(huì)或檢察長(zhǎng)持不同意見，則不能直接改變檢察官?zèng)Q定。確有必要時(shí)可以采取更換檢察官或由檢察長(zhǎng)親自辦理案件。檢察長(zhǎng)改變檢察官?zèng)Q定的，對(duì)改變的部分承擔(dān)責(zé)任，檢察官對(duì)改變的部分及由此產(chǎn)生的法律后果不承擔(dān)責(zé)任。檢察委員會(huì)決定的案件，應(yīng)當(dāng)追究司法責(zé)任的，根據(jù)檢察委員會(huì)委員發(fā)表意見時(shí)的過(guò)錯(cuò)大小，確定委員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。檢察官匯報(bào)案件時(shí)，故意隱瞞主要證據(jù)或重要情節(jié)，或故意提供虛假情況，導(dǎo)致檢察委員會(huì)作出錯(cuò)誤決定的，由檢察官承擔(dān)責(zé)任；檢察委員會(huì)委員根據(jù)錯(cuò)誤決定形成的具體原因和主觀過(guò)錯(cuò)情況承擔(dān)部分責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任。

其次，檢察官與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系。檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革最重要和核心的內(nèi)容，就是妥善處理檢察官與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系，這是強(qiáng)化辦案活動(dòng)司法屬性，弱化權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)行政色彩的關(guān)鍵。在檢察官辦案責(zé)任制下，刑事檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人沒(méi)有案件審核權(quán)，職務(wù)犯罪偵查部門負(fù)責(zé)人原則上保留案件審核權(quán)。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人除作為檢察官承辦案件外，僅行使部門行政事務(wù)管理權(quán)，組織研究涉及本部門業(yè)務(wù)的法律政策問(wèn)題。對(duì)于案件分配，應(yīng)由案件管理部門建立隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機(jī)制，部門負(fù)責(zé)人不負(fù)責(zé)分配案件，重大、復(fù)雜、疑難案件可以由檢察長(zhǎng)指定檢察官辦案組或獨(dú)任檢察官承辦。

第三，主任檢察官與辦案組成員的關(guān)系。在檢察官辦案組中，主任檢察官是辦案組負(fù)責(zé)人，指揮、協(xié)調(diào)辦案組工作，在職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)辦案事項(xiàng)作出處理決定或提出處理意見。主任檢察官不同意組內(nèi)其他檢察官對(duì)辦案事項(xiàng)的處理意見時(shí)，可以提出改變的意見，但必須親自審閱有關(guān)材料，核實(shí)主要證據(jù)，并以書面形式作出，歸入案件卷宗。檢察官辦案組承辦的案件，由主任檢察官和其他檢察官共同承擔(dān)責(zé)任。主任檢察官對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任，其他檢察官對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任。

最后，檢察官之間的關(guān)系。無(wú)論是同部門還是不同部門的檢察官，他們之間都是橫向平等平行的辦案主體。在具體業(yè)務(wù)工作中，是相互獨(dú)立又互相支持的關(guān)系，立足本組業(yè)務(wù)工作實(shí)際和辦案情況，開展案件研討、程序配合、協(xié)作辦案等工作。

（五）健全檢察管理監(jiān)督機(jī)制

充分利用和依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)辦案信息網(wǎng)上錄入、辦案流程網(wǎng)上管理，對(duì)案件分流、受理、立案、批捕、起訴等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

1.日常審查

檢察業(yè)務(wù)管理辦公室應(yīng)當(dāng)定期就各部門辦案情況進(jìn)行抽查，就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋給部門負(fù)責(zé)人；實(shí)行日常案件考核體系，對(duì)案件質(zhì)量考核中出現(xiàn)的C類案件，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)逐件向檢察業(yè)務(wù)管理辦公室提交書面報(bào)告。

2.專項(xiàng)審查

對(duì)于初查后決定不立案引發(fā)群眾信訪或者媒體、輿論關(guān)注的職務(wù)犯罪案件；人民監(jiān)督員提出不同意見，或者在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在重大意見分歧的職務(wù)犯罪案件；捕后變更強(qiáng)制措施的職務(wù)犯罪案件、捕后撤銷案件、不起訴或者撤回起訴的普通刑事案件；偵查機(jī)關(guān)對(duì)不捕或不訴提出復(fù)議、復(fù)核的案件；人民法院作出無(wú)罪判決或判決刑期與量刑建議相差較大案件；當(dāng)事人申訴、上訪超過(guò)一年，經(jīng)備案審查、復(fù)查、復(fù)核后改變?cè)幚頉Q定的刑事案件及民事案件，或者決定給予國(guó)家賠償?shù)男淌掳讣?；社?huì)普遍關(guān)注，或者人民群眾反映強(qiáng)烈的刑事案件、民事案件；上級(jí)要求重點(diǎn)監(jiān)督的刑事案件、民事案件，檢察官應(yīng)當(dāng)定期提交分析報(bào)告，檢察業(yè)務(wù)管理辦公室可以就辦案中出現(xiàn)的問(wèn)題，根據(jù)院領(lǐng)導(dǎo)和檢察委員會(huì)的要求，開展案件質(zhì)量專項(xiàng)審查。

3.全程監(jiān)管

對(duì)于督辦案件、在本地區(qū)有重大影響的案件以及其他疑難復(fù)雜的案件，檢察業(yè)務(wù)管理辦公室有權(quán)就程序和實(shí)體進(jìn)行全程監(jiān)管。

4.違紀(jì)監(jiān)管

紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)檢察官違紀(jì)違法情況進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)檢察官涉嫌違紀(jì)違法的案件進(jìn)行個(gè)案督查并向檢察長(zhǎng)報(bào)告；對(duì)檢察官執(zhí)法辦案過(guò)程中存在的冷硬橫推、消極懈怠等辦案作風(fēng)不當(dāng)現(xiàn)象，可以進(jìn)行誡勉談話；對(duì)檢察官及其辦案組成員辦案中涉嫌違紀(jì)違法行為展開調(diào)查，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為立案查處。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)于檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革，因?yàn)槭冀K存在著權(quán)能對(duì)立統(tǒng)一的一面，所以固守符合某項(xiàng)權(quán)能的單一制度性設(shè)計(jì)思路都可能影響相異權(quán)能的運(yùn)作行使，這就為改革實(shí)踐提出了更高要求。同時(shí)，合理配置檢察官員額、設(shè)置選拔選任條件、規(guī)范考核管理及責(zé)任追究程序、完善對(duì)檢察官的執(zhí)業(yè)保障機(jī)制，都是保證檢察內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和責(zé)任體系科學(xué)合理的重要配套制度，為此應(yīng)始終保持一種開放性的思考和認(rèn)識(shí)進(jìn)行職權(quán)配置和制度設(shè)計(jì)。

［1］ 向澤選：《檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制與檢察權(quán)配置》，《政法論壇》2012年第6期。

［2］ 田宏杰、溫長(zhǎng)軍：《守望法治：法律監(jiān)督的價(jià)值分析與機(jī)制變革》，《政法論壇》2012年第3期。

［3］ 孫春雨、盧鳳英：《檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能應(yīng)符合配置——2011年直轄市分院檢察長(zhǎng)論壇述要》，《人民檢察》2011年第23期。

［4］ 慕平：《在訴訟監(jiān)督實(shí)踐中探索規(guī)律》，《人民檢察》2011年第12期。

［5］ 林鈺雄：《檢察官論》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版，第95頁(yè)。

［6］ ［日］法務(wù)省刑事局編：《日本檢察講義》，楊磊、張仁等譯，中國(guó)檢察出版社1990年版，第18頁(yè)。

［7］ 謝佑平、燕星宇：《我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)的復(fù)合式解讀》，《人民檢察》2012年第9期。

［8］ 蔡碧玉等：《檢察官倫理規(guī)范釋論》，元照出版有限公司2013年版，第134頁(yè)。

［9］ 蔡碧玉：《檢察手記：你所不知道的臺(tái)灣檢察官》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第118頁(yè)。

（責(zé)任編輯 劉永俊）

Reflection on the Internal Operation Mechanism of the Prosecutorial Power in the Judicial Reform

SONG Ying-hui，LIN Lin
（College for Criminal Law Science，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

A new round of judicial reform puts forward higher requirements for the independent implementation of prosecutorial power.It requires fully understanding of the diversification and complexity of prosecutorial power and integration and independence of the exercise of prosecutorial power and to clarify the relationship and the responsibility between different power operation subjects.On the basis of being in compliance with the procedural principle，we should optimize the distribution of prosecutorial authority.

prosecutorial power；complexity；prosecutorial integration；prosecutorial independence；operation mechanism

D926.3

A

1672-4917（2016）01-0094-06

2015-09-24

宋英輝（1957—），男，河北趙縣人，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師；林琳（1983—），女，北京市人，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院博士研究生，北京市東城區(qū)人民檢察院研究室副主任。