楊鳳英

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廣西基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)問(wèn)題研究

楊鳳英

（廣西大學(xué)，廣西 南寧，530005）

該文以政府行為外部性與道德風(fēng)險(xiǎn)為理論基礎(chǔ)，對(duì)廣西區(qū)以下的市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)化的狀況及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。分析發(fā)現(xiàn)：政府預(yù)算制度的完善與信息傳遞的有效性對(duì)政府部門(mén)，尤其是對(duì)具有行政遵從性的基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)具有很強(qiáng)的正面推動(dòng)作用。

廣西基層政府；部門(mén)預(yù)算；信息公開(kāi)

1 政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)涵

1.1政府部門(mén)預(yù)算

部門(mén)預(yù)算是政府預(yù)算三種分類(lèi)方式之一[1]。目前，對(duì)部門(mén)預(yù)算的認(rèn)知依舊缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的規(guī)定。但學(xué)術(shù)界對(duì)政府部門(mén)預(yù)算基本形成的普遍認(rèn)知是：部門(mén)預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門(mén)編制，反映政府各部門(mén)所有收入和支出情況的政府預(yù)算。即部門(mén)預(yù)算就是各預(yù)算部門(mén)以本部門(mén)為基本單位、為本部門(mén)編制的預(yù)算，是國(guó)家各預(yù)算部門(mén)預(yù)算活動(dòng)的真實(shí)反映[2]。其內(nèi)容具有充分的指明意義,如“誰(shuí)是花錢(qián)的主體、錢(qián)從哪里來(lái)、花往哪里去，具體花了多少等等”?？梢?jiàn)，部門(mén)預(yù)算對(duì)部門(mén)資金的使用具有很強(qiáng)的引導(dǎo)與監(jiān)督作用。

1.2基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容

各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)對(duì)政府財(cái)政信息公開(kāi)范圍應(yīng)當(dāng)包含除涉密信息外的所有財(cái)政資金的使用情況、財(cái)稅政策、管理制度和使用安排等等內(nèi)容?！邦A(yù)算信息公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容，也是財(cái)政部門(mén)政府信息公開(kāi)的核心所在”[3]。如表１，財(cái)政信息公開(kāi)目錄標(biāo)明了廣西自治區(qū)本級(jí)、市縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）信息公開(kāi)的主要內(nèi)容，主要有各級(jí)政府、部門(mén)的本年預(yù)算，上年度決算和“三公”經(jīng)費(fèi)等，政府預(yù)算信息公開(kāi)是地方政府財(cái)政信息公開(kāi)的主體內(nèi)容。此外，自治區(qū)本級(jí)及市縣政府將其他財(cái)政信息如政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保險(xiǎn)基金等納入政府預(yù)決算信息公開(kāi)范圍?？h級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門(mén)則將對(duì)關(guān)系基層民生的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理與使用等情況進(jìn)行公開(kāi)。

表１ 廣西財(cái)政信息公開(kāi)目錄

資料來(lái)源：[4]

1.3基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)化的意義

預(yù)算信息公開(kāi)化是以財(cái)政資金預(yù)算為源頭，貫穿整個(gè)財(cái)政資金使用過(guò)程及其結(jié)果的預(yù)算信息公開(kāi)化。公開(kāi)化主要涵蓋兩個(gè)層面，“第一個(gè)層面是部門(mén)預(yù)算對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)即人大的公開(kāi)化，第二個(gè)層面是部門(mén)預(yù)算對(duì)全體社會(huì)公眾的公開(kāi)化[5]”。這種多方面的信息公開(kāi)化的直接目的是實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)監(jiān)督，根本目標(biāo)是引導(dǎo)政府部門(mén)向陽(yáng)光政府、效率政府與服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)換?？梢?jiàn)，預(yù)算信息公開(kāi)對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府具有重要意義。

首先，基層政府財(cái)政信息公開(kāi)更加貼近民生?；鶎诱块T(mén)是各項(xiàng)事項(xiàng)執(zhí)行的最末端，接觸的社會(huì)事務(wù)層面更為具體，如地方公共服務(wù)、地方教育、醫(yī)療教育、社會(huì)保障等惠及民生的各項(xiàng)服務(wù)，直接體現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的效果。其次，預(yù)算信息公開(kāi)化是實(shí)現(xiàn)“間接民主”的有效方式，部門(mén)信息公開(kāi)化程度越高，越有利于民眾參與監(jiān)督，減少政府“制定公共政策、行使公共服務(wù)職能、出現(xiàn)缺陷的副產(chǎn)品[6]”。再次，政府層級(jí)越下移，信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，基層政府信息公開(kāi)化不失成為解決信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象的更好選擇。與此同時(shí)，基層部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)化也是破解基層政府部門(mén)財(cái)政困境的有效手段。從財(cái)政支出端考慮，越為基層的政府其財(cái)政組織能力越為薄弱，更多的是依靠上級(jí)政府的財(cái)政撥款。而財(cái)政支出層層下?lián)?，?cái)政資金在各級(jí)政府之間的腐敗與截留現(xiàn)象一直是中央政府、公眾以及財(cái)力薄弱的基層政府關(guān)注的問(wèn)題。預(yù)算信息陽(yáng)光化為解決該問(wèn)題提供可參考途徑，在一定程度上可有效改觀基層政府有“苦”不能言的局面，對(duì)基層政府而言更是促進(jìn)其財(cái)權(quán)與事權(quán)合理化發(fā)展、緩解基層財(cái)政困難的有效方式。

2 廣西基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)化存在的問(wèn)題

目前，廣西已形成了以廣西壯族自治區(qū)政府信息公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)為依托的信息公開(kāi)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，該平臺(tái)的信息由各級(jí)各部門(mén)審核和發(fā)布。平臺(tái)內(nèi)專(zhuān)設(shè)財(cái)政信息專(zhuān)欄，基本涵蓋自治區(qū)及以下市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)基層政府部門(mén)財(cái)政信息公開(kāi)化情況。查閱發(fā)現(xiàn)，廣西區(qū)級(jí)政府部門(mén)基本做到了本部門(mén)預(yù)算信息及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)預(yù)算信息的公開(kāi)。但市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)政府部門(mén)在信息公開(kāi)的口徑、范圍、程度以及公開(kāi)效果等方面表現(xiàn)不一，主要問(wèn)題表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

2.1信息公開(kāi)方式不統(tǒng)一，不規(guī)范

從整體上看，自治區(qū)及各級(jí)政府部分對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)均缺乏完整的、自上而下的、統(tǒng)一范式。市、縣、鄉(xiāng)基層政府與同級(jí)政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)方式、內(nèi)容差異明顯，越末端的基層部門(mén)，差異越大。由于中央政府對(duì)地方政府預(yù)算信息公開(kāi)的各項(xiàng)規(guī)定存在較為明顯的模糊地帶，直接導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生理解性差異和管理性偏差，一定程度上影響地方政府信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性。如“三公”經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)方法是怎樣的？如何把握“三公”經(jīng)費(fèi)等預(yù)算信息的公開(kāi)尺度？對(duì)預(yù)算中信息安全和信息公開(kāi)的具體界限又是什么？這些都沒(méi)有一個(gè)至上而下的規(guī)定和統(tǒng)一。基層政府“摸石頭過(guò)河”的預(yù)算信息公開(kāi)方式導(dǎo)致各級(jí)政府間信息公開(kāi)混亂，細(xì)化程度不一現(xiàn)象比比皆是。與此同時(shí)，同級(jí)政府部門(mén)間缺乏有效的可比性，也容易產(chǎn)生一系列后續(xù)問(wèn)題。

2.2信息公開(kāi)過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏完整性

部門(mén)預(yù)算公開(kāi)一般應(yīng)由財(cái)政撥款收支總表，一般公共預(yù)算支出表（按功能分類(lèi)）、一般公共預(yù)算基本支出表（按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)）、“三公”經(jīng)費(fèi)支出表、政府性基金預(yù)算支出表、部門(mén)收支總表、部門(mén)收入預(yù)算總表、部門(mén)支出總表及相關(guān)說(shuō)明組成。但有些基層部門(mén)卻只籠統(tǒng)公開(kāi)了收支預(yù)算總表和公共預(yù)算支出表等個(gè)別報(bào)表，對(duì)報(bào)表的相關(guān)說(shuō)明也只是淺顯說(shuō)明數(shù)字金額的總構(gòu)成等基本信息，信息公開(kāi)過(guò)于籠統(tǒng)。其次，基層政府部門(mén)信息公開(kāi)不到位，越基層的部門(mén)信息公開(kāi)化程度越低。按要求，縣級(jí)以下政府部門(mén)在全面公開(kāi)預(yù)決算信息的基礎(chǔ)上，應(yīng)另行公開(kāi)本部門(mén)與民生緊密相關(guān)的如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、“三農(nóng)”等各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)支出。但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的信息公開(kāi)很不到位，一方面，是作為導(dǎo)航性的信息公開(kāi)目錄內(nèi)容形式化，表象化，不能很好地體現(xiàn)信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容；另一方面，信息公開(kāi)化程度遠(yuǎn)不夠。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)僅僅公布了一張簡(jiǎn)單的部門(mén)預(yù)算收支總表和預(yù)算說(shuō)明，專(zhuān)項(xiàng)資金根本未提交。這種籠統(tǒng)的資金匯總模式根本無(wú)法進(jìn)行信息解讀，公開(kāi)的層面過(guò)于淺顯。

2.3信息公開(kāi)缺乏普適的可讀性，信息公開(kāi)形式性較強(qiáng)

信息公開(kāi)的目的是為了提升財(cái)政資金運(yùn)作的透明化，使人民群眾更好地實(shí)行監(jiān)督，這就要求信息公開(kāi)在規(guī)范性的同時(shí)滿(mǎn)足普適的可讀性。但目前，預(yù)算信息的公開(kāi)依舊存在專(zhuān)業(yè)性太強(qiáng)的問(wèn)題，普通大眾尤其是知識(shí)文化水平不是很高的民眾根本不知 “怎么看、從哪里開(kāi)始看”、“如何理解”這些專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的報(bào)表，民眾“監(jiān)督力”很難形成。另一方面，相關(guān)說(shuō)明附件的引導(dǎo)力不足，使得信息公開(kāi)更加浮于形式。一是信息公開(kāi)的條款、法規(guī)不十分明確，普通民眾對(duì)此沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)知渠道，不知道每級(jí)政府和部門(mén)信息公開(kāi)的確切職責(zé)在哪個(gè)度，其公開(kāi)的做法是否達(dá)到條款、法規(guī)的要求；二是說(shuō)明附件過(guò)于簡(jiǎn)潔，沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的解讀引導(dǎo)作用，其說(shuō)明更多的是對(duì)總體金額的一個(gè)簡(jiǎn)單列明、收支增減情況的籠統(tǒng)解釋。而公眾同樣很難從這些概括性的解釋中對(duì)報(bào)表進(jìn)行解讀。特別是信息公開(kāi)程度越弱的基層政府部門(mén)，其信息公開(kāi)程度更為簡(jiǎn)單，民眾監(jiān)督起來(lái)更加費(fèi)勁。

2.4預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制薄弱

目前，廣西各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)信息公開(kāi)都形成了共識(shí)，即預(yù)算信息要公開(kāi)。但具體怎么公開(kāi)，公開(kāi)到哪個(gè)度，細(xì)化到什么點(diǎn)，大家都沒(méi)有一致性的認(rèn)知，也沒(méi)有統(tǒng)一性的規(guī)范。直接導(dǎo)致的結(jié)果是各級(jí)政府、各部門(mén)特別是最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的信息公開(kāi)各有特色，公開(kāi)程度參差不齊?；鶎硬块T(mén)預(yù)算信息公開(kāi)內(nèi)容不完整，時(shí)滯性較長(zhǎng)，公開(kāi)不及時(shí)等問(wèn)題層出不窮。此外，各級(jí)部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)更多限于年初與年終預(yù)決算信息的公開(kāi)，缺乏長(zhǎng)效的過(guò)程化監(jiān)督管理。新《預(yù)算法》第八十八條規(guī)定了“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門(mén)及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行”，第九十條規(guī)定“政府各部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行，及時(shí)向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)反映本部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況，依法糾正違法預(yù)算的行為”，說(shuō)明財(cái)政部門(mén)有權(quán)對(duì)政府各部門(mén)的預(yù)算情況進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督的力量依舊是薄弱的，部門(mén)預(yù)算信息的公開(kāi)審查權(quán)更多落在各政府部門(mén)自身當(dāng)中，有點(diǎn)“既是裁判長(zhǎng)又是運(yùn)動(dòng)員”意味，這顯然是不合理的。這也從側(cè)面反應(yīng)出預(yù)算信息公開(kāi)缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督機(jī)制與審查標(biāo)準(zhǔn)。

3 促進(jìn)基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)的建議

基于上述分析，基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)化最大的瓶頸是缺乏完善的制度安排，主要體現(xiàn)在基層政府各部門(mén)信息公開(kāi)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，容易造成政府與公眾之間信息的不對(duì)稱(chēng)。這種不對(duì)稱(chēng)一方面會(huì)使基層部門(mén)在信息接收上產(chǎn)生偏差，提高了基層部門(mén)的遵從成本，產(chǎn)生了政府行為的外部性，另一方面則影響公眾對(duì)信息的理解，削弱公眾監(jiān)督的效率，弱化預(yù)算信息公開(kāi)化的目標(biāo)要求。所以要從降低政府行為在制度安排中的外部性、弱化委托代理問(wèn)題兩個(gè)方面出發(fā)，提出促進(jìn)基層政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)化的建議。

3.1實(shí)施有章可循的信息公開(kāi)條例

信息公開(kāi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的必要條件，信息公開(kāi)的主體部門(mén)行動(dòng)的前提是知道該怎么做。這就需要有一個(gè)自上而下的、清晰明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)。另一方面，讓參與監(jiān)督的民眾知道政府部門(mén)實(shí)行信息公開(kāi)的規(guī)范指導(dǎo)是什么、怎么做，這才能形成有效的民眾監(jiān)督力。所以，應(yīng)詳細(xì)制定各級(jí)政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)和原則，每一級(jí)政府部門(mén)信息公開(kāi)的具體內(nèi)容、格式、時(shí)間和范圍等都應(yīng)該做詳盡說(shuō)明，做到信息公開(kāi)有章可循。

3.2實(shí)現(xiàn)內(nèi)容詳實(shí)的預(yù)算信息公開(kāi)材料

內(nèi)容詳實(shí)的預(yù)算信息公開(kāi)材料主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是材料公開(kāi)的完整性，二是材料公開(kāi)的詳細(xì)性。完整性是指每一級(jí)的政府部門(mén)所公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算信息材料所包含的報(bào)表和附件必須統(tǒng)一完整，各部門(mén)對(duì)有余缺部分的報(bào)表也應(yīng)當(dāng)做詳細(xì)說(shuō)明，盡可能豐富預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容。詳細(xì)性是指預(yù)算信息公開(kāi)的相關(guān)報(bào)表的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量細(xì)化至“項(xiàng)”或到“目”，并對(duì)相關(guān)金額進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

3.3融入通俗易懂的預(yù)算信息公開(kāi)原則

預(yù)算信息公開(kāi)的目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息的可視化，預(yù)算信息公開(kāi)的很大一個(gè)目標(biāo)要讓公眾看得懂政府部門(mén)所公開(kāi)的預(yù)算信息。實(shí)現(xiàn)可視化一個(gè)重要的途徑是政府所公開(kāi)的信息通俗易懂，老百姓可以切切實(shí)實(shí)看得明白。所以，部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)在盡量詳實(shí)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮部門(mén)預(yù)算說(shuō)明材料的作用，在說(shuō)明材料中對(duì)每張報(bào)表的作用、收支來(lái)源、以及報(bào)表中各項(xiàng)資金的使用和增減情況等進(jìn)行通俗化的解釋說(shuō)明，而不是像現(xiàn)有說(shuō)明材料一樣，僅簡(jiǎn)單列明資金的總額及增減等情況。

3.4建立多方制約的預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督事務(wù)繁雜多樣，這就需要一個(gè)有效的制約機(jī)制對(duì)其監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行制衡。具體包括以下兩個(gè)方面：一是列明各部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，具體包括部門(mén)預(yù)算信息是否滿(mǎn)足完整性、詳細(xì)性以及及時(shí)性等規(guī)范，對(duì)不及時(shí)公開(kāi)的責(zé)任人以及沒(méi)有做好信息公開(kāi)監(jiān)督的相關(guān)責(zé)任人施以一定的批評(píng)和處分；二是將預(yù)算信息公開(kāi)的質(zhì)量融入到部門(mén)和個(gè)人績(jī)效考核當(dāng)中，對(duì)個(gè)人和部門(mén)形成多方面的制約，切實(shí)建立起有效的部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制。

[1]鄧淑蓮.部門(mén)預(yù)算透明度：指標(biāo)、問(wèn)題與建議[J].中國(guó)行政管理，2012(9).

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[3]廣西財(cái)政廳課題組.預(yù)算信息公開(kāi)問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（17）.

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[6]李郁芳，鄭杰.論政府行為外部性的形成[J].學(xué)術(shù)研究，2004（06）.

On the Departmental Budget Information Disclosure of Grass-roots Government of Guangxi

YANG Feng-ying

(Guangxi University, Nanning, Guangxi 530005)

Based on the externality of government behavior and moral hazard theory, this paper analyzes the situations of budget information disclosure of governments at all levels (below provincial level) in Guangxi. The results show that the improvement of government budget system and the effectiveness of information transfer can help to promote the budget information disclosure especially positive for those local governments.

grass-roots government of Guangxi; departmental budget; information disclosure

F812.3

A

1674-3083（2016）04-0072-04

2016-07-13

楊鳳英（1992-），女 ，廣西柳州人，在讀碩士研究生。