曾盛紅 樊佩佩

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發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機制的構建及其局限*

曾盛紅 樊佩佩

發(fā)展和環(huán)保是國家治理所要調(diào)處的一對基本關系，而實現(xiàn)對環(huán)境質量與環(huán)境問題的管控也是政權建設和國家治理發(fā)展的重要內(nèi)容。本文試圖探討發(fā)展型政府條件下，其支持性制度基礎——增長導向的財政分配體系、壓力驅動的政策執(zhí)行體系、統(tǒng)合取向的社會參與體系——對環(huán)境治理機制的型塑，并解析“政治性監(jiān)管”的運作與及其局限。

發(fā)展型政府 環(huán)境治理 政治性監(jiān)管

引 言

對“權力集裝器”的現(xiàn)代國家而言，①控制和管理國土范圍內(nèi)的環(huán)境狀況是其應有之義；當環(huán)境問題日益突出成為公共議題之后(尤其是20世紀六七十年代以降)，許多國家通過專門立法、建立環(huán)?？茖芋w制，構建起法治化的環(huán)境監(jiān)管與治理的“國家基礎”(state infrastructures)，②將政府、社會與市場多元主體的行為置于在環(huán)境法治的框架下，逐步扭轉了環(huán)境污染惡化的趨勢，實現(xiàn)了對環(huán)境質量的有效管控。同一時期的中國，由于早前在環(huán)保理念與制度上幾乎空白，加上政治運動導致工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的放任與混亂，對自然與生態(tài)環(huán)境的破壞和污染積少成多，政府也不得不開始正視和應對各種環(huán)境問題。③專門的政府環(huán)保體系初創(chuàng)于1970年代中期，以中央政府召開環(huán)境保護主題會議統(tǒng)一認識和進行動員，進而制定下達環(huán)境保護法規(guī)性文件、設立各級“環(huán)境保護領導小組(辦公室)”的方式，初步建立起一個從中央到地方、覆蓋相關工業(yè)經(jīng)濟部門的環(huán)保科層體制，或者說，在既有的科層體制基礎上擴展了國家專司環(huán)境保護的職責。

“不能走西方國家先污染后治理的老路。”數(shù)十年來領導層論及環(huán)境問題時一再作出如是的訓誡與宣誓。通過對《人民日報》歷年刊發(fā)的環(huán)保主題報道進行初步統(tǒng)計(圖1)，可以大體看出領導層對環(huán)保議題的重視程度：基本以1970年代初為界，在這之前只有零星的報道；而之后特別是改革開放以來，相關報道明顯增加并且在常常見諸重要版面。值得注意的是，在經(jīng)濟發(fā)展較快的時期(如1970年代末1980年代初、1980年代中后期、1990年代中后期)報道數(shù)量如圖所示呈顯著上升的態(tài)勢——這也從側面反映了經(jīng)濟快速發(fā)展的同時環(huán)境問題往往更為突出，顧發(fā)展而失環(huán)保的局面始終存在。事實上，相對于1980年代東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，1990年代各地基礎設施與工業(yè)項目大發(fā)展，以及2000年以來全國工業(yè)化與城市化起頭并進實現(xiàn)經(jīng)濟“騰飛”，同時期的環(huán)境保護卻始終相形見絀。縱觀國家環(huán)境監(jiān)管體系創(chuàng)立運作至今，其治下的環(huán)境質量狀況提示著中國在過去很長的時期內(nèi)并未能夠(至少是未能有效地)規(guī)避“先污染后治理”的覆轍，在發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境的巨大張力下，“法治-監(jiān)管”維度的治理架構與能力面臨著困境與挑戰(zhàn)。因此，提振環(huán)境治理將是政府必須直面的一項長期任務，而擺脫治理困境的重要一環(huán)，是追尋導致困頓的深層次體制與機制因素，為治理改革提供鏡鑒的資源。

圖1 《人民日報》的環(huán)保新聞：報道頻數(shù)與版面分布(1950-1999)

目前對于環(huán)境治理問題的研究視角和路徑有多種，包括檢視宏觀層面的體制制度、中觀層面的政策過程、微觀層面的主體行為等。有不少研究者從中國環(huán)境保護政策的沿革來考察環(huán)境治理發(fā)生的變化，如吳荻等指出了政策工具從直接管制轉向間接管制、政策作用機制從事后轉向全過程、政策理念從防治污染轉向科學發(fā)展；④張連輝等則評估了不同階段環(huán)境政策出臺的政經(jīng)背景與實施績效，指出了環(huán)境保護受限與滯后的政經(jīng)原因。⑤許多經(jīng)管領域的研究者從財經(jīng)體制、政策的角度探討期對環(huán)境治理的影響，楊瑞龍、潘孝珍等通過實證考察了中國式財政分權對環(huán)境質量的影響，揭示了財政分權程度與環(huán)境污染嚴重程度存在正向的相關關系，認為財政分權的激勵機制加劇了地方政府間追逐經(jīng)濟增長的競爭，而激勵相容機制的缺乏則使這種競爭更加重經(jīng)濟指標而輕環(huán)保指標，最終導致政府環(huán)境治理的不力和環(huán)境質量的退化；⑥張凌云等則分析了財政約束與政治激勵的耦合導致了地方政府環(huán)境監(jiān)管困境的成因機制；⑦郭璞等通過個案考察了縣級財政體制對環(huán)境保護的影響，揭示了縣域財力狀況對轄內(nèi)環(huán)境保護工作的影響，指出了財權與事權相匹配對于地方治理的重要性；⑧蘇明、王亞菲則專門考察了公共財政對環(huán)境治理的投入及其效果，揭示了數(shù)量不足、結構不合理以及投融資引導機制不暢等方面的問題。⑨

制度環(huán)境：“發(fā)展型政府”的制度體系及其環(huán)境之維

從1970年代末開始，中國社會政治經(jīng)濟體制開啟并進入了“以經(jīng)濟建設為中心”的改革與發(fā)展的長周期，經(jīng)濟發(fā)展成為政權建設的中心目標和國家治理的基礎任務，并且相應地逐步形成了由國家主導的支持性制度體系，包括以增長為導向的財政經(jīng)濟體制，以壓力驅動的政策執(zhí)行體制，以統(tǒng)合為取向的社會參與體制。盡管政府與市場、社會之間的關系在從計劃體制向市場體制轉型的過程中不斷進行著調(diào)整，政府職能在不同的領域有退有進，中央與地方之間的權責利劃分也在不斷地變革，但這些支持性的制度體系其基本面向并沒有發(fā)生實質的改變，在某種程度上構造了一個“發(fā)展型政府”，成為這一時期治理“事件-過程”展開的基本背景和約束條件。

制度安排：激勵機制的構造與政治性監(jiān)管的介入

結 論

面對環(huán)境治理體系自身無法實現(xiàn)結構均衡而陷于困頓，除了找出其結構性缺陷之外，更重要的是揭示其背后真正發(fā)揮作用的結構和機制，即發(fā)展型政府條件下的“政治性監(jiān)管”。一方面，“政治性監(jiān)管”依靠的是組織紀律、高層批示、督查問責等“超科層化”手段，并且基本是與社會相隔離的。在社會約束力不強的政治形態(tài)下這些手段往往可以超越經(jīng)濟性和社會性監(jiān)管而發(fā)揮作用。另一方面，國家致力于為發(fā)展創(chuàng)造各種有利條件，但同時也要調(diào)和發(fā)展所伴生的多元利益訴求，力圖通過“政治性監(jiān)管”將環(huán)保議題嚴格限制于低階政治的范圍內(nèi)，約束環(huán)保公共領域的批判功能，引導發(fā)展其合作功能。應當看到的是，對“政治性監(jiān)管”過度依賴，政治體系中國家“專斷性權力”的增強，會使經(jīng)濟性和社會性監(jiān)管的權威和公信力受到削弱而逐步邊緣化，可能會影響甚至消解常態(tài)化科層體制與政治權威發(fā)揮作用。同時，“政治性監(jiān)管”對社會參與的抑制，會使得政治結構趨向于封閉而影響其合法性。因此，從總體上看，這種“政治吸納行政”的策略會加重政治系統(tǒng)的負擔。

①關于國家是“權力集裝器”的論述參見安東尼·吉登斯《民族-國家與暴力》，胡宗澤等譯，三聯(lián)書店，1998年，第14頁。

②二戰(zhàn)后工業(yè)經(jīng)濟的大發(fā)展給許多國家?guī)砹巳找鎳乐氐沫h(huán)境后果，環(huán)境污染事件頻發(fā)，民眾生活與健康受到很大影響。各種類型的環(huán)保社會運動開始興起，政府也開始加大環(huán)境污染的防治力度。美國修訂和創(chuàng)制了《潔凈空氣法》、《潔凈水法》、《國家環(huán)境政策法》等一系列的環(huán)保法案，并于1970年設立了環(huán)保署(EPA)；日本在1967年頒布《公害對策基本法》，1971年成立了環(huán)境廳；聯(lián)邦德國從1972年出臺《垃圾處理法》開始大力推動環(huán)境立法，1986年聯(lián)邦和各州陸續(xù)建立環(huán)保機構。另，文中“國家基礎”及與其相關的“基礎性權力”(infrastructural power)、專斷性權力(despotic power)的概念，援引和參考邁克爾曼(Michael Mann)的著作，Michael Mann. 1993. The Sources of Social Power (Vol. 2): The Rise of Classes and Nation-states, 1790-1914. New York: Cambridge University Press.

③主要表現(xiàn)為工業(yè)布局缺乏科學規(guī)劃，建設生產(chǎn)一哄而上，工藝落后粗放；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上也存在著圍湖造田、山林過度墾殖等情況。而“大躍進”、“文革”等政治運動則加劇了生產(chǎn)建設和管理上的失序，僅有的一些有關環(huán)境衛(wèi)生的規(guī)章制度也基本失效。1970年代初期，以治理官廳水庫污染等事件為標志，中國的環(huán)境監(jiān)管開始起步。參見曲格平《中國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展歷程提要》，載國家環(huán)境保護局《光輝的事業(yè)：紀念中國環(huán)境保護事業(yè)開創(chuàng)十五周年》，中國環(huán)境科學出版社，1988年。

④吳荻、武春友：《堅果以來中國環(huán)境政策的演進分析》，《大連理工大學學報》(社會科學版)2006年第4期。

⑤張連輝、趙凌云：《1953-2003年間中國環(huán)境保護政策的歷史演變》，《中國經(jīng)濟史研究》2007年第4期。

⑥楊瑞龍、章泉、周業(yè)安：《財政分權、公眾偏好和環(huán)境污染——來自中國省級面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》，中國人民大學經(jīng)濟研究所研究報告，2007年；潘孝珍：《財政分權與環(huán)境污染：基于省級面板數(shù)據(jù)的分析》，《地方財政研究》2009年第7期。

⑦張凌云、齊曄：《地方環(huán)境監(jiān)管困境揭示——政治激勵與財政約束假說》，《中國行政管理》2010年第3期。

⑧郭璞、葛察忠、許文：《縣級財政體制與環(huán)境保護》，《環(huán)境保護》2008年第6B期。

⑨蘇明：《我國環(huán)境保護的公共財政政策走向》，《學習論壇》2009年第1期；王亞菲：《公共財政環(huán)保投入對環(huán)境污染的影響分析》，《財政研究》2011年第2期。

⑩李萬新、李多多：《中國環(huán)境信息的主動發(fā)布與被動公開——兩個環(huán)境信息公開試點項目的比較研究》，《公共行政評論》2011年第6期。

〔責任編輯：畢素華〕

*本文系國家社科基金青年項目“流動性背景下的城市社區(qū)公共性重建與治理績效研究”(項目號：15CSH073)的階段性成果。

曾盛紅，南京大學政府管理學院政治學系博士研究生。南京，210023；樊佩佩，江蘇省社會科學院區(qū)域現(xiàn)代化研究院助理研究員。南京，210013