曾盛紅 樊佩佩

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發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建及其局限*

曾盛紅 樊佩佩

發(fā)展和環(huán)保是國(guó)家治理所要調(diào)處的一對(duì)基本關(guān)系，而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境問題的管控也是政權(quán)建設(shè)和國(guó)家治理發(fā)展的重要內(nèi)容。本文試圖探討發(fā)展型政府條件下，其支持性制度基礎(chǔ)——增長(zhǎng)導(dǎo)向的財(cái)政分配體系、壓力驅(qū)動(dòng)的政策執(zhí)行體系、統(tǒng)合取向的社會(huì)參與體系——對(duì)環(huán)境治理機(jī)制的型塑，并解析“政治性監(jiān)管”的運(yùn)作與及其局限。

發(fā)展型政府 環(huán)境治理 政治性監(jiān)管

引 言

對(duì)“權(quán)力集裝器”的現(xiàn)代國(guó)家而言，①控制和管理國(guó)土范圍內(nèi)的環(huán)境狀況是其應(yīng)有之義；當(dāng)環(huán)境問題日益突出成為公共議題之后(尤其是20世紀(jì)六七十年代以降)，許多國(guó)家通過專門立法、建立環(huán)保科層體制，構(gòu)建起法治化的環(huán)境監(jiān)管與治理的“國(guó)家基礎(chǔ)”(state infrastructures)，②將政府、社會(huì)與市場(chǎng)多元主體的行為置于在環(huán)境法治的框架下，逐步扭轉(zhuǎn)了環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境質(zhì)量的有效管控。同一時(shí)期的中國(guó)，由于早前在環(huán)保理念與制度上幾乎空白，加上政治運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的放任與混亂，對(duì)自然與生態(tài)環(huán)境的破壞和污染積少成多，政府也不得不開始正視和應(yīng)對(duì)各種環(huán)境問題。③專門的政府環(huán)保體系初創(chuàng)于1970年代中期，以中央政府召開環(huán)境保護(hù)主題會(huì)議統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和進(jìn)行動(dòng)員，進(jìn)而制定下達(dá)環(huán)境保護(hù)法規(guī)性文件、設(shè)立各級(jí)“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組(辦公室)”的方式，初步建立起一個(gè)從中央到地方、覆蓋相關(guān)工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的環(huán)?？茖芋w制，或者說，在既有的科層體制基礎(chǔ)上擴(kuò)展了國(guó)家專司環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。

“不能走西方國(guó)家先污染后治理的老路?！睌?shù)十年來領(lǐng)導(dǎo)層論及環(huán)境問題時(shí)一再作出如是的訓(xùn)誡與宣誓。通過對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》歷年刊發(fā)的環(huán)保主題報(bào)道進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)(圖1)，可以大體看出領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)環(huán)保議題的重視程度：基本以1970年代初為界，在這之前只有零星的報(bào)道；而之后特別是改革開放以來，相關(guān)報(bào)道明顯增加并且在常常見諸重要版面。值得注意的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期(如1970年代末1980年代初、1980年代中后期、1990年代中后期)報(bào)道數(shù)量如圖所示呈顯著上升的態(tài)勢(shì)——這也從側(cè)面反映了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)環(huán)境問題往往更為突出，顧發(fā)展而失環(huán)保的局面始終存在。事實(shí)上，相對(duì)于1980年代東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，1990年代各地基礎(chǔ)設(shè)施與工業(yè)項(xiàng)目大發(fā)展，以及2000年以來全國(guó)工業(yè)化與城市化起頭并進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“騰飛”，同時(shí)期的環(huán)境保護(hù)卻始終相形見絀?？v觀國(guó)家環(huán)境監(jiān)管體系創(chuàng)立運(yùn)作至今，其治下的環(huán)境質(zhì)量狀況提示著中國(guó)在過去很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)并未能夠(至少是未能有效地)規(guī)避“先污染后治理”的覆轍，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的巨大張力下，“法治-監(jiān)管”維度的治理架構(gòu)與能力面臨著困境與挑戰(zhàn)。因此，提振環(huán)境治理將是政府必須直面的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，而擺脫治理困境的重要一環(huán)，是追尋導(dǎo)致困頓的深層次體制與機(jī)制因素，為治理改革提供鏡鑒的資源。

圖1 《人民日?qǐng)?bào)》的環(huán)保新聞：報(bào)道頻數(shù)與版面分布(1950-1999)

目前對(duì)于環(huán)境治理問題的研究視角和路徑有多種，包括檢視宏觀層面的體制制度、中觀層面的政策過程、微觀層面的主體行為等。有不少研究者從中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策的沿革來考察環(huán)境治理發(fā)生的變化，如吳荻等指出了政策工具從直接管制轉(zhuǎn)向間接管制、政策作用機(jī)制從事后轉(zhuǎn)向全過程、政策理念從防治污染轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展；④張連輝等則評(píng)估了不同階段環(huán)境政策出臺(tái)的政經(jīng)背景與實(shí)施績(jī)效，指出了環(huán)境保護(hù)受限與滯后的政經(jīng)原因。⑤許多經(jīng)管領(lǐng)域的研究者從財(cái)經(jīng)體制、政策的角度探討期對(duì)環(huán)境治理的影響，楊瑞龍、潘孝珍等通過實(shí)證考察了中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響，揭示了財(cái)政分權(quán)程度與環(huán)境污染嚴(yán)重程度存在正向的相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)機(jī)制加劇了地方政府間追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，而激勵(lì)相容機(jī)制的缺乏則使這種競(jìng)爭(zhēng)更加重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而輕環(huán)保指標(biāo)，最終導(dǎo)致政府環(huán)境治理的不力和環(huán)境質(zhì)量的退化；⑥張凌云等則分析了財(cái)政約束與政治激勵(lì)的耦合導(dǎo)致了地方政府環(huán)境監(jiān)管困境的成因機(jī)制；⑦郭璞等通過個(gè)案考察了縣級(jí)財(cái)政體制對(duì)環(huán)境保護(hù)的影響，揭示了縣域財(cái)力狀況對(duì)轄內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作的影響，指出了財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配對(duì)于地方治理的重要性；⑧蘇明、王亞菲則專門考察了公共財(cái)政對(duì)環(huán)境治理的投入及其效果，揭示了數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理以及投融資引導(dǎo)機(jī)制不暢等方面的問題。⑨

制度環(huán)境：“發(fā)展型政府”的制度體系及其環(huán)境之維

從1970年代末開始，中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制開啟并進(jìn)入了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革與發(fā)展的長(zhǎng)周期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為政權(quán)建設(shè)的中心目標(biāo)和國(guó)家治理的基礎(chǔ)任務(wù)，并且相應(yīng)地逐步形成了由國(guó)家主導(dǎo)的支持性制度體系，包括以增長(zhǎng)為導(dǎo)向的財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制，以壓力驅(qū)動(dòng)的政策執(zhí)行體制，以統(tǒng)合為取向的社會(huì)參與體制。盡管政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系在從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的過程中不斷進(jìn)行著調(diào)整，政府職能在不同的領(lǐng)域有退有進(jìn)，中央與地方之間的權(quán)責(zé)利劃分也在不斷地變革，但這些支持性的制度體系其基本面向并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)的改變，在某種程度上構(gòu)造了一個(gè)“發(fā)展型政府”，成為這一時(shí)期治理“事件-過程”展開的基本背景和約束條件。

制度安排：激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)造與政治性監(jiān)管的介入

結(jié) 論

面對(duì)環(huán)境治理體系自身無法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)均衡而陷于困頓，除了找出其結(jié)構(gòu)性缺陷之外，更重要的是揭示其背后真正發(fā)揮作用的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，即發(fā)展型政府條件下的“政治性監(jiān)管”。一方面，“政治性監(jiān)管”依靠的是組織紀(jì)律、高層批示、督查問責(zé)等“超科層化”手段，并且基本是與社會(huì)相隔離的。在社會(huì)約束力不強(qiáng)的政治形態(tài)下這些手段往往可以超越經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性監(jiān)管而發(fā)揮作用。另一方面，國(guó)家致力于為發(fā)展創(chuàng)造各種有利條件，但同時(shí)也要調(diào)和發(fā)展所伴生的多元利益訴求，力圖通過“政治性監(jiān)管”將環(huán)保議題嚴(yán)格限制于低階政治的范圍內(nèi)，約束環(huán)保公共領(lǐng)域的批判功能，引導(dǎo)發(fā)展其合作功能。應(yīng)當(dāng)看到的是，對(duì)“政治性監(jiān)管”過度依賴，政治體系中國(guó)家“專斷性權(quán)力”的增強(qiáng)，會(huì)使經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性監(jiān)管的權(quán)威和公信力受到削弱而逐步邊緣化，可能會(huì)影響甚至消解常態(tài)化科層體制與政治權(quán)威發(fā)揮作用。同時(shí)，“政治性監(jiān)管”對(duì)社會(huì)參與的抑制，會(huì)使得政治結(jié)構(gòu)趨向于封閉而影響其合法性。因此，從總體上看，這種“政治吸納行政”的策略會(huì)加重政治系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。

①關(guān)于國(guó)家是“權(quán)力集裝器”的論述參見安東尼·吉登斯《民族-國(guó)家與暴力》，胡宗澤等譯，三聯(lián)書店，1998年，第14頁。

②二戰(zhàn)后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展給許多國(guó)家?guī)砹巳找鎳?yán)重的環(huán)境后果，環(huán)境污染事件頻發(fā)，民眾生活與健康受到很大影響。各種類型的環(huán)保社會(huì)運(yùn)動(dòng)開始興起，政府也開始加大環(huán)境污染的防治力度。美國(guó)修訂和創(chuàng)制了《潔凈空氣法》、《潔凈水法》、《國(guó)家環(huán)境政策法》等一系列的環(huán)保法案，并于1970年設(shè)立了環(huán)保署(EPA)；日本在1967年頒布《公害對(duì)策基本法》，1971年成立了環(huán)境廳；聯(lián)邦德國(guó)從1972年出臺(tái)《垃圾處理法》開始大力推動(dòng)環(huán)境立法，1986年聯(lián)邦和各州陸續(xù)建立環(huán)保機(jī)構(gòu)。另，文中“國(guó)家基礎(chǔ)”及與其相關(guān)的“基礎(chǔ)性權(quán)力”(infrastructural power)、專斷性權(quán)力(despotic power)的概念，援引和參考邁克爾曼(Michael Mann)的著作，Michael Mann. 1993. The Sources of Social Power (Vol. 2): The Rise of Classes and Nation-states, 1790-1914. New York: Cambridge University Press.

③主要表現(xiàn)為工業(yè)布局缺乏科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)生產(chǎn)一哄而上，工藝落后粗放；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上也存在著圍湖造田、山林過度墾殖等情況。而“大躍進(jìn)”、“文革”等政治運(yùn)動(dòng)則加劇了生產(chǎn)建設(shè)和管理上的失序，僅有的一些有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的規(guī)章制度也基本失效。1970年代初期，以治理官廳水庫污染等事件為標(biāo)志，中國(guó)的環(huán)境監(jiān)管開始起步。參見曲格平《中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展歷程提要》，載國(guó)家環(huán)境保護(hù)局《光輝的事業(yè)：紀(jì)念中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開創(chuàng)十五周年》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1988年。

④吳荻、武春友：《堅(jiān)果以來中國(guó)環(huán)境政策的演進(jìn)分析》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第4期。

⑤張連輝、趙凌云：《1953-2003年間中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策的歷史演變》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2007年第4期。

⑥楊瑞龍、章泉、周業(yè)安：《財(cái)政分權(quán)、公眾偏好和環(huán)境污染——來自中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所研究報(bào)告，2007年；潘孝珍：《財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染：基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析》，《地方財(cái)政研究》2009年第7期。

⑦張凌云、齊曄：《地方環(huán)境監(jiān)管困境揭示——政治激勵(lì)與財(cái)政約束假說》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期。

⑧郭璞、葛察忠、許文：《縣級(jí)財(cái)政體制與環(huán)境保護(hù)》，《環(huán)境保護(hù)》2008年第6B期。

⑨蘇明：《我國(guó)環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政政策走向》，《學(xué)習(xí)論壇》2009年第1期；王亞菲：《公共財(cái)政環(huán)保投入對(duì)環(huán)境污染的影響分析》，《財(cái)政研究》2011年第2期。

⑩李萬新、李多多：《中國(guó)環(huán)境信息的主動(dòng)發(fā)布與被動(dòng)公開——兩個(gè)環(huán)境信息公開試點(diǎn)項(xiàng)目的比較研究》，《公共行政評(píng)論》2011年第6期。

〔責(zé)任編輯：畢素華〕

*本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“流動(dòng)性背景下的城市社區(qū)公共性重建與治理績(jī)效研究”(項(xiàng)目號(hào)：15CSH073)的階段性成果。

曾盛紅，南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系博士研究生。南京，210023；樊佩佩，江蘇省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院助理研究員。南京，210013