趙 艷

(重慶應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院，重慶 401520)

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·研究報告·

BOT模式運(yùn)作下鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的發(fā)展路徑研究*
——以重慶市為例

趙 艷

(重慶應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院，重慶 401520)

鄉(xiāng)村生態(tài)旅游是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，其作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，已然成為解決“三農(nóng)”問題的重要渠道。重慶位于我國西南地區(qū)，農(nóng)業(yè)歷史悠久，旅游資源發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展已經(jīng)初現(xiàn)規(guī)模。但由于重慶整體經(jīng)濟(jì)水平在全國處于中游，加上城市基礎(chǔ)設(shè)施投入占去政府財政支出的大部分，因此發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目面臨資金短缺和管理不善的困境。BOT模式是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式，在我國又被稱為“特許經(jīng)營權(quán)”，是指政府將“特許經(jīng)營權(quán)”下放給私營企業(yè)，允許其參與建設(shè)和運(yùn)營公共設(shè)施項(xiàng)目，并通過經(jīng)營和管理獲得利潤回報的一種營銷運(yùn)作模式。BOT形式適用于我國當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的開發(fā)和發(fā)展，對改善鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目資金不足問題及提高項(xiàng)目管理水平具有明顯的促進(jìn)作用。但BOT模式也存在諸如規(guī)劃風(fēng)險、道德風(fēng)險和圈地風(fēng)險等現(xiàn)實(shí)問題，需要從政府和企業(yè)等2個角度分別采取有效措施，包括加強(qiáng)立法工作、加大政府監(jiān)管力度和制定嚴(yán)格的BOT協(xié)議等。

BOT模式 鄉(xiāng)村生態(tài)旅游 項(xiàng)目投融資 運(yùn)營管理 風(fēng)險防控 重慶

0 引言

近年來，重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)發(fā)展的新階段，為重慶區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們精神生活水平的提高貢獻(xiàn)了巨大的價值。2015年國家開始大力推進(jìn)社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，BOT模式成為重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展的重要途徑。BOT模式運(yùn)作重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目具有現(xiàn)實(shí)的可行性，具有明顯的優(yōu)勢，例如吸引大量的資金，吸引社會資本參與社會公共設(shè)施建設(shè)，提高政府提供公共服務(wù)的效率，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，將有限的財政資金投入到其他領(lǐng)域，提高財政支出在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，企業(yè)化運(yùn)作鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目，有利于提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率和管理質(zhì)量，更好地打造重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目發(fā)展模式，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和豐富人民群眾的精神生活。

1 BOT模式的含義及在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目中的應(yīng)用

1.1 BOT模式的含義與特征

BOT模式肇始于20世紀(jì)80年代，彼時西方資本主義國家在經(jīng)歷了20余年的快速發(fā)展之后遇到了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府在龐大的福利開支之外無力再撥款興建大型社會公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，而私營企業(yè)在資金和管理上有能力參與，部分企業(yè)主也提出了參與社會公共設(shè)施建設(shè)，利用技術(shù)和管理參與利潤分配的想法，并在英國、美國、日本等資本主義國家開展了實(shí)踐。實(shí)踐證明：BOT模式通過政府將項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)發(fā)放與企業(yè)，由企業(yè)開展建設(shè)并獲得為期不等的使用權(quán)，負(fù)責(zé)運(yùn)營、管理、維護(hù)，也獲得相應(yīng)的利潤，在特許經(jīng)營期滿后企業(yè)將管理權(quán)力交還政府。BOT模式下，政府和私營企業(yè)之間分工明確，政府的規(guī)劃通過有能力的企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)，節(jié)約財政資金的投入，實(shí)現(xiàn)政府“少花錢、多辦事、辦實(shí)事、辦大事”的目標(biāo)，并提高項(xiàng)目的管理效率，提升經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

BOT模式具有模式多樣化、適用范圍廣、資金使用效率高等特征。

(1)模式多樣化，BOT模式一詞源于Build-Operate-Transfer，這說明BOT模式自身具有建造、運(yùn)營、轉(zhuǎn)交3個內(nèi)容。由于世界各國國情不同，因此BOT模式在不同國家有不同的表現(xiàn)形式，例如美國主要以議會授權(quán)政府將特許經(jīng)營權(quán)移交企業(yè)，企業(yè)在負(fù)責(zé)經(jīng)營的過程中享受稅收優(yōu)惠，但經(jīng)營成本全部自付，政府不再撥款； 而印度等國家在企業(yè)經(jīng)營期間，還需要企業(yè)繳納固定的特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)用。雖然BOT模式具體表現(xiàn)形式不同，但其核心內(nèi)容，即政府下發(fā)特許經(jīng)營權(quán)、企業(yè)承建和政府收回特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是內(nèi)在一致的。同時，正是通過特許經(jīng)營權(quán)收回的制度設(shè)計，也保障了BOT模式建設(shè)的項(xiàng)目具有公共服務(wù)性，沒有成為事實(shí)上企業(yè)的私營財產(chǎn)。

(2)適用范圍廣，BOT模式適用于重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展，同時也適用于短途高速公路建設(shè)，甚至是大學(xué)的建設(shè)。從理論上來看，BOT項(xiàng)目是政府將特許經(jīng)營權(quán)發(fā)放給企業(yè)，因此只要是與政府提供公共服務(wù)職能相關(guān)的項(xiàng)目就都能夠采用BOT模式。但適用范圍廣，不等于現(xiàn)實(shí)社會中都能適用，一些事關(guān)稅收、財政以及重要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有國防、軍工、警察、法院等政府職能不能夠行使BOT模式。因此從全世界范圍來看，BOT模式主要是應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施搭建，重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的建造及運(yùn)營屬于公共設(shè)施搭建，具備應(yīng)用BOT模式的現(xiàn)實(shí)可行性。

(3)資金使用效率高。BOT模式下，項(xiàng)目的搭建、經(jīng)營由政府以企業(yè)化模式進(jìn)行管理，政府除了是名義上的所有者以外，對項(xiàng)目的運(yùn)營和發(fā)展并不產(chǎn)生影響。企業(yè)經(jīng)營和管理相較政府能夠更好地利用資金。例如重慶發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目，除了項(xiàng)目本身的搭建以外，還有基礎(chǔ)設(shè)施的建造和完善，而這一部分使用資金量大，投資回收期長，地方政府在有限的財政預(yù)算水平下很難全面鋪開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而BOT模式給企業(yè)參與公共設(shè)施搭建和運(yùn)營的機(jī)會，讓企業(yè)自有的資金不至于沉淀，而是得到有效調(diào)動與利用，盤活存量，發(fā)展增量，讓資金起到服務(wù)項(xiàng)目建造，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

1.2 BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目中的應(yīng)用

圖1 2012～2015年重慶市鄉(xiāng)村生態(tài)旅游和BOT模式項(xiàng)目數(shù)量

黨的十八大以來，發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向之一和新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目如雨后春筍般發(fā)展起來。僅重慶一地， 2012～2015年鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的數(shù)量就呈幾何式的增長，具體見圖1所示。

通過圖1的數(shù)據(jù)可以看出， 2012～2015年重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目數(shù)量逐年增長，并在未來保持持續(xù)增長的態(tài)勢， 2015年數(shù)量超過100家，比2014年增長35%。同時BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目發(fā)展過程中得到較為廣泛的推廣及應(yīng)用，從2011年只有5家，到2015年增長至58家，且BOT模式下的項(xiàng)目數(shù)量始終占總數(shù)量的50%以上，是當(dāng)前重慶市鄉(xiāng)村生態(tài)旅游和BOT的主要形式之一。僅2014年與2015年，采用BOT建造模式的項(xiàng)目數(shù)量增長率就達(dá)到41.67%，而比重穩(wěn)定在50%左右。這說明一方面，BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游模式發(fā)展過程中起到重要作用，得到重視與認(rèn)可，另一方面也說明BOT模式的應(yīng)用得到了市場的肯定，占據(jù)了項(xiàng)目的市場份額，達(dá)到發(fā)展的高峰。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的完善和依法行政的深入發(fā)展，尤其是新一屆政府推進(jìn)政府簡政放權(quán)以來，企業(yè)通過BOT模式參與公共設(shè)施建設(shè)的積極性被有效地調(diào)動起來，政府將鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)交予有能力的私營企業(yè)，能有效地提高項(xiàng)目的經(jīng)營效率和盈利水平。BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)過程中的作用模式主要包括：(1)財政投資為主。政府將以財政補(bǔ)貼的形式補(bǔ)貼企業(yè)管理成本，簡而言之就是政府出錢、企業(yè)出管理，年底按照各自比例分配利潤。這種模式的優(yōu)勢在于能夠較好地貫徹政府宏觀調(diào)控的方向，同時發(fā)揮企業(yè)在管理和經(jīng)營鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目中的積極性。同時，這種模式也能盤活政府資金，優(yōu)化財政支出方向和比重，更好地發(fā)揮政府和企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中各自的地位和優(yōu)勢，發(fā)揮兩個積極性，更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的發(fā)展。(2)銀行貸款為輔。銀行給企業(yè)提供低息貸款，作為發(fā)展BOT模式的專項(xiàng)資金，這種模式是基于重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目數(shù)量近年來增長快，很多企業(yè)有意愿參與BOT模式參與建設(shè)和運(yùn)營，但囿于資金短缺，無法發(fā)揮管理方面的專業(yè)性，影響企業(yè)參與公共設(shè)施的積極性，不利于重慶市鄉(xiāng)村生態(tài)旅游模式的規(guī)?；l(fā)展。因此銀行會給一些有管理、技術(shù)的企業(yè)適當(dāng)?shù)牡拖①J款，更好地發(fā)揮企業(yè)的積極性。

2 BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目發(fā)展中的優(yōu)勢和風(fēng)險

2.1 BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目發(fā)展中的優(yōu)勢

(1)吸引社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升企業(yè)融資能力與參與社會建設(shè)的積極性。重慶地處西南，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與東部沿海省份相比存在一定的差距，現(xiàn)行分稅制地方政府的財政事權(quán)大，財權(quán)小，往往面臨著財政資金捉襟見肘的窘狀。而BOT模式通過將特許經(jīng)營權(quán)，尤其是收益權(quán)賦予有能力的私營企業(yè)后，基于“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)，私營企業(yè)具有逐利性，因此BOT模式能夠有效地調(diào)動企業(yè)的積極性。另外，由于項(xiàng)目是政府規(guī)劃提出的，因此與其他商業(yè)項(xiàng)目相比，風(fēng)險小，且鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目收益性較高，因此商業(yè)銀行會適當(dāng)降低融資門檻，也有效地緩解了企業(yè)，特別是中小企業(yè)融資貸款難的問題。政府通過將項(xiàng)目以BOT的模式轉(zhuǎn)交私營企業(yè)后，也能夠有效避免由于行政流程導(dǎo)致的效率低下的問題，加快項(xiàng)目建設(shè)速度和效率。

(2)有效地調(diào)動民間資本，盤活存量，培育增量。新一屆政府提出了要加強(qiáng)社會資本參與政府公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)模，要盤活賬上資金，發(fā)揮好資金促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的流動性作用。多年發(fā)展下重慶已經(jīng)積累了大量的存量資金，這部分資金是未來以BOT模式建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可以充分調(diào)動的資金，如果缺乏有效的激勵手段，讓這些資金“躺在賬戶上睡大覺”，會影響企業(yè)資金的利用率，不利于優(yōu)化財政的支出方向與財政資金的充分補(bǔ)充。以重慶市銀行和存款余額來作為衡量重慶市資金存量規(guī)模的指標(biāo)，如圖2所示。

圖2 2011～2015年重慶銀行存款余額變化

分析圖2數(shù)據(jù)可以看出， 2012～2015年重慶銀行存款余額逐年提高，在2014年突破萬億元大關(guān)，存量資金水平雄厚，能夠支撐企業(yè)以BOT模式參與鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目。BOT模式可以有效緩解鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展中的資金短缺問題，更好地盤活存量資金，為農(nóng)業(yè)及旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

(3)提升項(xiàng)目的運(yùn)營層次和盈利能力。市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，能夠根據(jù)市場價格變動和供求關(guān)系變化而及時調(diào)整經(jīng)營發(fā)展的方向，對消費(fèi)者偏好的把握和引導(dǎo)能力強(qiáng)，而這些恰是政府行政力量無法達(dá)到的高效。再有，根據(jù)BOT模式的安排，在經(jīng)營期間，鄉(xiāng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)所有，企業(yè)能夠通過自身擁有的先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和方法來管理項(xiàng)目的建造和運(yùn)營，能夠有效地提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。而且企業(yè)自負(fù)盈虧的BOT模式，政府在鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目中通常不會有沉沒成本的投入，也有利于財政資金利用率的提高，更好地支持其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2 BOT模式在重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目發(fā)展中的風(fēng)險

(1)決策風(fēng)險。BOT模式下的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目歸根結(jié)底也是項(xiàng)目，雖然由政府規(guī)劃但也不可避免地存在一定的風(fēng)險。決策風(fēng)險具體是指項(xiàng)目開辦后并沒有收到預(yù)期的收益，由于決策失誤導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)和企業(yè)受到經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。決策風(fēng)險主要來自政府在立項(xiàng)時的調(diào)查不夠全面，對項(xiàng)目自身的發(fā)展定位與市場前景估計不準(zhǔn)確，或是決策不科學(xué)，沒有提取足夠多的社情民意，甚至是“拍腦門”決策，再有，政府對市場行情的預(yù)判出現(xiàn)偏誤，尤其是對鄉(xiāng)村生態(tài)旅游市場的發(fā)展前景過于樂觀，對BOT模式下項(xiàng)目的建造、運(yùn)營、管理的困難估計不足，由此導(dǎo)致采用BOT模式發(fā)展重慶地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)項(xiàng)目出現(xiàn)決策偏誤。

(2)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的道德風(fēng)險。主要表現(xiàn)為政府授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)時，會利用自身所處的相對優(yōu)勢地位，給企業(yè)以高于市場實(shí)際預(yù)期的承諾，誤導(dǎo)企業(yè)認(rèn)為參與鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的BOT模式開發(fā)會有大量的超額利潤，對收益估計過好，對風(fēng)險估計不足。再有，在BOT模式的項(xiàng)目中，立項(xiàng)階段企業(yè)和政府之間存在信息不對稱，企業(yè)處于信息的弱勢一方，很容易被政府提供的信息所引導(dǎo)。如果政府信息有偏誤，將直接導(dǎo)致企業(yè)決策的失誤，對企業(yè)投資和未來的經(jīng)營都會造成損失。

(3)企業(yè)借BOT模式參與鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目而帶來的圈地風(fēng)險。所謂圈地風(fēng)險，就是企業(yè)以參與BOT模式建造鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的名義，在BOT模式下不開發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目，而是進(jìn)行收益更高的房地產(chǎn)行業(yè)，重慶已經(jīng)出現(xiàn)了鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目假借發(fā)展“景觀房產(chǎn)”，實(shí)質(zhì)開發(fā)商業(yè)房地產(chǎn)的案例。圈地運(yùn)動導(dǎo)致土地使用類型發(fā)生變化，改變了原有的土地規(guī)劃，破壞了政府宏觀調(diào)控和城市規(guī)劃布局，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展十分不利。造成圈地風(fēng)險的原因主要是企業(yè)缺少契約精神，將BOT模式開發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目作為從政府手中變相得到土地使用權(quán)的途徑，具備過度的商業(yè)開發(fā)動機(jī)； 再有，地方政府在授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)后，只關(guān)注每年末是否得到足額的利潤分配，對企業(yè)是否落實(shí)BOT模式合約安排，切實(shí)發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目缺乏必要的監(jiān)管，重慶個別地區(qū)的基層政府甚至明知企業(yè)變相圈地也不加以制止，當(dāng)中很有可能存在權(quán)力尋租行為。圈地風(fēng)險對BOT模式的進(jìn)一步完善以及重慶地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目有較大的負(fù)面影響。

3 完善BOT模式下重慶鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的發(fā)展路徑

雖然引入BOT模式存在一定的風(fēng)險，但政府可以在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上采取相應(yīng)措施和對策，對風(fēng)險進(jìn)行有效的規(guī)避，包括規(guī)避決策風(fēng)險、道德風(fēng)險和圈地風(fēng)險。規(guī)避風(fēng)險，應(yīng)從政府和企業(yè)等2個方面入手。

3.1 規(guī)避決策風(fēng)險

規(guī)避決策風(fēng)險，關(guān)鍵在政府。政府在鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的立項(xiàng)時要遵循民主決策的基本原則，必要時召開聽證會。鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)建立在項(xiàng)目所在地的市場實(shí)際情況的基礎(chǔ)上。鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目關(guān)鍵在于要有旅游景點(diǎn)，要有相對便利的交通和完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，周邊還要有一定的人口集聚，亦即要有充分的消費(fèi)潛力。此外，政府在立項(xiàng)時應(yīng)當(dāng)根據(jù)謹(jǐn)慎決策的原則，廣泛聽取民眾，尤其是城市規(guī)劃方面的專家的意見。重慶一些地區(qū)的基層政府委托專業(yè)的調(diào)研機(jī)構(gòu)和咨詢公司進(jìn)行市場先期調(diào)研的做法可以考慮未來在全市范圍內(nèi)推廣，通過事先加強(qiáng)市場調(diào)查，合理預(yù)估市場發(fā)展?jié)摿颓熬?，收集多方面的材料信息，利用大?shù)據(jù)的方法對重慶市不同區(qū)域發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目繪制出可行性地圖。此外，政府還要利用財務(wù)技術(shù)，對物價指數(shù)、銀行利率等進(jìn)行科學(xué)評價，確定有無必要采取BOT模式建造具體的項(xiàng)目，而且要確定采取政府投資企業(yè)經(jīng)營，還是商業(yè)銀行低息貸款的形式。只有在立項(xiàng)階段做好準(zhǔn)備工作與調(diào)研工作，才能讓企業(yè)在具體經(jīng)營和管理的過程中，不會出現(xiàn)因?yàn)闆Q策風(fēng)險而導(dǎo)致不必要的經(jīng)濟(jì)損失的情況。更好地規(guī)避決策風(fēng)險，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益和參與BOT模式建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的積極性，更好地推動重慶地區(qū)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的跨越式發(fā)展。

3.2 規(guī)避道德風(fēng)險

規(guī)避道德風(fēng)險，關(guān)鍵在項(xiàng)目進(jìn)展過程中對政府行為的規(guī)制。政府與企業(yè)達(dá)成某項(xiàng)BOT模式建造鄉(xiāng)村生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目背景與各項(xiàng)數(shù)據(jù)向全社會公開，必要時要考慮通過第三方公證的形式提供擔(dān)保，從而提高項(xiàng)目數(shù)據(jù)的透明度與公正客觀性。而企業(yè)在得到特許經(jīng)營權(quán)后，亦應(yīng)聘請專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目未來發(fā)展前景以及市場供求變化做出必要的預(yù)估，要堅持公開、公平、公正的基本原則，讓整個項(xiàng)目從立項(xiàng)到簽訂合同的全過程都有客觀記錄，例如書面聲明、紙質(zhì)合同以及新聞公告等。同時，政府與企業(yè)要簽署條文準(zhǔn)確、表達(dá)嚴(yán)密的BOT協(xié)議，政府要將授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)提高到對公眾負(fù)責(zé)的思想高度上來，而不是一個簡單的政府行為。政府要建立專門工作小組專司BOT模式建造鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目，嚴(yán)格履行國家關(guān)于行政機(jī)關(guān)信息公開的制度要求，更好地規(guī)避道德風(fēng)險。

規(guī)避道德風(fēng)險，加強(qiáng)立法工作也十分有必要。當(dāng)前我國針對政府行政行為的法律不多，主要是《行政法》和《行政訴訟法》，這兩部法律在規(guī)范政府行為方面有一定的積極作用，但由于BOT模式發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是近年來的新情況，因此這兩部法律對這一塊的規(guī)定顯得比較原則化，缺乏落實(shí)性的細(xì)節(jié)，這一點(diǎn)對規(guī)避道德風(fēng)險有一定的不理作用，沒能發(fā)揮法律在規(guī)范政府行為方面的積極作用。因此加強(qiáng)立法，尤其是對政府在BOT模式發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的決策過程進(jìn)行細(xì)致性、可操作性的細(xì)則規(guī)定，亦是規(guī)避道德風(fēng)險的重要途徑與手段。

3.3 規(guī)避圈地風(fēng)險

圈地風(fēng)險是近年來重慶市在BOT模式下發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目過程中一個比較突出的風(fēng)險，圈地風(fēng)險的本質(zhì)也是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)性的驅(qū)動下的逐利行為，具有一定的合理性，但從BOT模式以及發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的大局來看，如果放任企業(yè)圈地行為，將會擾亂整個鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的發(fā)展，對重慶市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與政府產(chǎn)業(yè)調(diào)控的目標(biāo)達(dá)成十分不利。因此規(guī)避圈地風(fēng)險，首先要求政府在鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目立項(xiàng)時對土地規(guī)劃類型做出嚴(yán)格的規(guī)定，重點(diǎn)防范企業(yè)可能用地發(fā)展房地產(chǎn)的行為，發(fā)現(xiàn)一起，堅決查處一起，決不姑息。政府要通過多種技術(shù)手段綜合監(jiān)控BOT模式下的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目用地情況，加大監(jiān)管力度，對違反規(guī)劃用地的行為予以經(jīng)濟(jì)處罰，堅決遏制圈地行為，降低圈地風(fēng)險。土地管理部門也要起到監(jiān)管作用，對政府不作為現(xiàn)象要堅決曝光，發(fā)生一起曝光一起，堅決規(guī)制上有政策、下有對策的政府行為，要下大決心、下大力度堅決規(guī)制圈地風(fēng)險。制止圈地風(fēng)險，還要對現(xiàn)行的土地管理法進(jìn)行細(xì)節(jié)性的修訂，尤其是對未經(jīng)合法途徑變更禿頂用途行為的處罰，由此保障BOT模式下重慶市鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

4 總結(jié)

運(yùn)用BOT模式是解決我國西南地區(qū)旅游景區(qū)開發(fā)融資難的一條有效途徑重慶市發(fā)展BOT模式下的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目，順應(yīng)了當(dāng)前我國旅游業(yè)的發(fā)展趨勢。BOT模式能夠充分調(diào)動政府和企業(yè)兩個積極性，共同參與到鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的建設(shè)中來。BOT模式具有明顯的優(yōu)勢，即能夠吸引社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升企業(yè)融資能力與參與社會建設(shè)的積極性，有效地調(diào)動民間資本，盤活存量，培育增量以及提升項(xiàng)目的運(yùn)營層次和盈利能力，但也存在諸如決策風(fēng)險、道德風(fēng)險和圈地風(fēng)險等現(xiàn)實(shí)問題，因此要從政府、企業(yè)等多個方面入手，規(guī)避決策風(fēng)險、道德風(fēng)險及圈地風(fēng)險，促進(jìn)重慶市BOT模式運(yùn)行下鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展，為重慶當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型注入新的活力。

[1] 張欣旻.鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項(xiàng)目的BOT模式運(yùn)作對新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略性影響.改革與戰(zhàn)略， 2010,(11)： 102～105

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《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》稿件流程

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THE DEVELOPMENT PATH OF RURAL ECOLOGICAL TOURISM PROJECTS UNDER THE OPERATION OF BOT MODEL*——TAKING CHONGQING AS AN EXAMPLE

Zhao Yan

(Chongqing Vocational College of Applied Technology，Chongqing 401520，China)

Rural eco-tourism is a combination of agriculture and tourism industry, which is an important engine of rural economic developmentand an important channel to solve the "three rural" issues. Chongqing is located in Southwest China with a long history of agriculture, rich tourism resources, and relative scale of the village eco-tourism. However,the development of rural eco-tourism project in Chongqing is facing the problems of shortage of funds and poor management due to the overall economic level, and weak urban infrastructure investment. BOT mode is a way of providing public services of a private enterprise to societyby participating in the construction of infrastructure. It is also named as"franchise" in China which means the government would devolve the "franchise" to private enterprise, and allow it to participate in construction and operation of public infrastructure projects, and obtain returns from the marketing operation model. This mode is suitable for the development of China′s current rural ecological tourism projects, and improving the rural tourism project funds and the level of project management. But there are some risk problems such as planning risk, moral risk and property risk in the BOT mode. Therefore, it needs to take effective countermeasures such as strengthening the legislative work, improving government supervision, and establishing strict BOT agreement, and so on.

BOTmodel; rural ecological tourism; project investment and financing; operation management; risk prevention and control; Chongqing

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161006

2015-09-11

趙艷(1981—)，女，四川蒼溪人，講師。研究方向：旅游管理。Email：zhaoyan12@163.com

*資助項(xiàng)目：重慶市教育科學(xué)規(guī)劃課題“高職旅游管理專業(yè)多元化創(chuàng)新型人才培養(yǎng)模式研究與實(shí)踐”(2013-GX-210)

F592.7; F303.4

A

1005-9121[2016]10-0039-06