譚秋霞

(濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

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【比較借鑒】

日本國(guó)企改革的法律分析及對(duì)我國(guó)國(guó)企混改的啟示

譚秋霞

(濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革，一直是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年的理論研究和實(shí)踐摸索，混合所有制經(jīng)濟(jì)已逐漸發(fā)育成了我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度重要實(shí)現(xiàn)形式。混合所有制改革是中共十八屆三中全會(huì)確定的國(guó)企改革方向之一，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革迎來(lái)熱潮。20世紀(jì)80年代以來(lái)，日本的國(guó)有企業(yè)進(jìn)入衰退期，日本政府對(duì)其國(guó)有企業(yè)進(jìn)行全面改革。通過(guò)改革，日本的鐵路、通信、航空領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)相繼從國(guó)家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌纤械墓煞葜乒?。?jīng)過(guò)混合所有階段之后，部分混合所有公司中的國(guó)家股全部退出。日本國(guó)有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)混合所有及混合所有企業(yè)運(yùn)營(yíng)中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有不足。從法學(xué)的視角對(duì)日本國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行研究，能夠?yàn)槲覈?guó)正在推進(jìn)的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革提供些許制度借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)改革；混合所有制；現(xiàn)代企業(yè)制度

引言

中共十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)展混合所有制，指出混合所有制是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。這是對(duì)我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索的肯定，為國(guó)企改革指明了方向。在日本，國(guó)有企業(yè)*在日本，法律上并沒(méi)有“國(guó)有企業(yè)”、“國(guó)營(yíng)企業(yè)” 的稱謂，也沒(méi)有給予國(guó)有企業(yè)公認(rèn)的統(tǒng)一的定義。人們通常將國(guó)有企業(yè)稱為“公企業(yè)”，目前日本學(xué)者對(duì)公企業(yè)的概念并未取得一致的看法，存在著各種定義。為了符合我國(guó)的稱謂和閱讀方便，本文除特別指出的均把“公企業(yè)”統(tǒng)一使用為“國(guó)有企業(yè)”。被稱為“公營(yíng)企業(yè)”，既包括中央政府出資設(shè)立的企業(yè)，也包括地方政府出資設(shè)立的企業(yè)，地方國(guó)有企業(yè)一般被稱為“地方公營(yíng)企業(yè)”。日本的公營(yíng)企業(yè)在二戰(zhàn)之后得到較快發(fā)展，二戰(zhàn)剛剛結(jié)束時(shí)，日本政府設(shè)立的國(guó)有企業(yè)僅有7個(gè)，到20世紀(jì)70年代中期已增加至114個(gè)。*參見(jiàn)曾飛：《評(píng)〈國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革〉研究報(bào)告》.http://blog.ce.cn/html/89/487489-920521.html, 2015-3-15。20世紀(jì)70年代開(kāi)始在西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起的“非國(guó)有化”潮流深深影響了日本。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的低效暴露出諸多弊端。最終促使日本政府從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始推行國(guó)有企業(yè)改革。日本改革的途徑是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份公司化改造，一部分國(guó)企實(shí)行國(guó)有和私有的混合，另一部分國(guó)企則徹底完全轉(zhuǎn)為私有。而在實(shí)行混合所有的企業(yè)中，大部分企業(yè)最終走上了完全私有。

日本公營(yíng)企業(yè)在改造為股份有限公司之后，出現(xiàn)兩種樣態(tài)：一是成為政府持股的股份有限公司(以日本電信電話公社和日本國(guó)有鐵道這二家公社改革為代表)；二是成為不受《地方公營(yíng)企業(yè)法》*日本的《地方公營(yíng)企業(yè)法》定于1952年，該法第2條第1款規(guī)定了地方公營(yíng)企業(yè)法的適用范圍為具有公共福利性質(zhì)的地方公共團(tuán)體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，具體包括從事自來(lái)水事業(yè)、工業(yè)用水事業(yè)、軌道交通事業(yè)、鐵道事業(yè)、天然氣事業(yè)、電力事業(yè)等的企業(yè)﹝『地方公営企業(yè)法』第2條第1項(xiàng)：この法律は、地方公共団體の経営する企業(yè)のうち次に掲げる事業(yè)(これらに附帯する事業(yè)を含む。以下「地方公営企業(yè)」という)に適用する。 一 水道事業(yè)(簡(jiǎn)易水道事業(yè)を除く)；二 工業(yè)用水道事業(yè)；三 軌道事業(yè)；四 自動(dòng)車運(yùn)送事業(yè)；五 鉄道事業(yè)；六 電気事業(yè)；七 ガス事業(yè)﹞。約束的完全私有化的股份有限公司?？梢?jiàn)，日本進(jìn)行的公營(yíng)企業(yè)改革，針對(duì)公營(yíng)企業(yè)不同性質(zhì)和類型，采取了不同改革模式。但從日本公營(yíng)企業(yè)改革的目標(biāo)和最終方向來(lái)看，其改革的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)私有化。這與我國(guó)混合所有制改革將混合所有作為一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)長(zhǎng)期存在的改革目標(biāo)與方向存在著本質(zhì)上不同。但是，日本公營(yíng)企業(yè)在改革過(guò)程中同樣經(jīng)歷了混合所有的階段，其改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革具有一定的借鑒意義。

一、日本國(guó)企改革的典型措施分析

1981年，日本政府成立了第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“臨調(diào)會(huì)”)。1981年7月到1983年3月，“臨調(diào)會(huì)”向政府提交了5份報(bào)告，提出對(duì)國(guó)有鐵路、電信電話公社*民營(yíng)化之前的日本國(guó)有鐵道、日本電信電話公社均為國(guó)家全資的特殊法人企業(yè)，其所有權(quán)歸屬國(guó)家。兩家公社的總裁均通過(guò)政府提名，由國(guó)會(huì)任命，公社的高級(jí)管理人員也必須經(jīng)由政府批準(zhǔn)，才能任免。兩家公社的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上統(tǒng)一歸屬于日本政府。而且，兩家公社的經(jīng)營(yíng)方式、財(cái)務(wù)預(yù)算、人事工資制度也受到政府和國(guó)會(huì)控制。等國(guó)有企業(yè)實(shí)行“私有民營(yíng)”化的方案。*日本総務(wù)省行政管理局「これまでの行政改革の経緯と理念」http://www.cao.go.jp/sasshin/kondan/meeting/2012/0704/pdf/ss1.pdf#search='%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%94%B9%E9%9D%A9%E3%81%AB%E9%96%A2%E3%81%99%E3%82%8B%E7%AC%AC3%E6%AC%A1%E7%AD%94%E7%94%B3'，最后訪問(wèn)時(shí)間2015年6月5日。日本政府以“臨調(diào)會(huì)”報(bào)告為藍(lán)本，在分別制定了電信電話公社和國(guó)有鐵路的民營(yíng)化法案，涉及日本電信電話公社、國(guó)有鐵路民營(yíng)化改革的法律——《日本電信電話股份公司法》(『日本電信電話株式會(huì)社等に関する法律』)和《日本國(guó)有鐵路改革法》(『日本國(guó)有鉄道改革法』)分別在1984年和1986年獲得國(guó)會(huì)通過(guò)。

根據(jù)《日本電信電話股份公司法》第1條的規(guī)定，日本電信電話公社改制為股份公司；*『日本電信電話株式會(huì)社等に関する法律』第1條第1項(xiàng)：日本電信電話株式會(huì)社は、東日本電信電話株式會(huì)社及び西日本電信電話株式會(huì)社がそれぞれ発行する株式の総數(shù)を保有し、これらの株式會(huì)社による適切かつ安定的な電気通信役務(wù)の提供の確保を図ること並びに電気通信の基盤(pán)となる電気通信技術(shù)に関する研究を行うことを目的とする株式會(huì)社とする?！度毡緡?guó)有鐵路改革法》第6條和第8條也明確規(guī)定了國(guó)有鐵路的客運(yùn)鐵路事業(yè)和貨運(yùn)鐵路事業(yè)實(shí)行股份公司制和民營(yíng)化。*『日本國(guó)有鉄道改革法』第6條第2項(xiàng)：國(guó)は、旅客鉄道株式會(huì)社として、次の各號(hào)に掲げる株式會(huì)社を設(shè)立し、それぞれ、主として當(dāng)該各號(hào)に定める地方において日本國(guó)有鉄道が経営している旅客鉄道事業(yè)を當(dāng)該旅客會(huì)社に引き継がせるものとする。 一 北海道旅客鉄道株式會(huì)社 北海道；二 東日本旅客鉄道株式會(huì)社 東北及び関東；三 東海旅客鉄道株式會(huì)社 東海；四 西日本旅客鉄道株式會(huì)社 北陸、近畿及び中國(guó)；五 四國(guó)旅客鉄道株式會(huì)社 四國(guó)；六 九州旅客鉄道株式會(huì)社 九州?！喝毡緡?guó)有鉄道改革法』第8條第2項(xiàng)：國(guó)は、前項(xiàng)の規(guī)定により貨物鉄道事業(yè)を経営する株式會(huì)社として、日本貨物鉄道株式會(huì)社(以下「貨物會(huì)社」という。)を設(shè)立し、日本國(guó)有鉄道が経営している貨物鉄道事業(yè)を貨物會(huì)社に引き継がせるものとする。以上述法律為基礎(chǔ)，日本著手對(duì)國(guó)有鐵道、電信電話公社等實(shí)施股份公司制改革，以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分離。從1985年開(kāi)始，日本政府對(duì)包括國(guó)有鐵路、電信電話公社在內(nèi)的許多國(guó)有企業(yè)都進(jìn)行了股份制改革，其中日本汽車總站股份公司、東北開(kāi)放股份公司、日本航空股份公司、沖繩電力股份公司等4家公司被完全民營(yíng)化。*參見(jiàn)植炒益. 《日本公企業(yè)的民營(yíng)化及其啟示》， 載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》1994年第6期。1987年，日本政府又將已屬混合所有的日本航空公司完全私有化。*根據(jù)日本1958年制定，1981年修改的《日航法》規(guī)定，日本政府所持日本航空公司的股份應(yīng)在三分之一左右。1987年日本政府決定在證券交易所全部出售所持日本航空公司的股票前，日本政府實(shí)際持有日本航空公司34%的股份。

(一)日本國(guó)有鐵路從國(guó)有到混合再到民營(yíng)

1983年6月，日本政府成立了“國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)”(以下稱“監(jiān)理會(huì)”)， 討論國(guó)有鐵路民營(yíng)化的具體問(wèn)題。經(jīng)過(guò)反復(fù)審議，1985年7月，監(jiān)理會(huì)提出了《關(guān)于國(guó)鐵改革的意見(jiàn)》，主要內(nèi)容包括：對(duì)國(guó)有鐵路已陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)的基本認(rèn)識(shí)；對(duì)國(guó)有鐵路進(jìn)行分割、民營(yíng)化的具體措施(先由各公司作為政府持有全部股份的特殊公司, 若干年后將公司部分股份出售給民間, 使之過(guò)渡為純民營(yíng)化公司)；國(guó)有鐵路改造時(shí)應(yīng)解決的剩余人員和長(zhǎng)期債務(wù)的處理問(wèn)題等。1986年11月, 日本國(guó)會(huì)通過(guò)包括《日本國(guó)有鐵路改革法》在內(nèi)的《國(guó)有鐵路改革關(guān)聯(lián)法》，廢除了《日本國(guó)有鐵路法》等4部舊法規(guī)。

根據(jù)上述法律，1987年4月，日本國(guó)有鐵路實(shí)施民營(yíng)化，分割成JR*JR是日本鐵路公司的英文縮寫(xiě)(Japan Railways，縮寫(xiě)為JR)。東日本、JR東海、JR西日本、JR北海道、JR四國(guó)、JR九州等6 家客運(yùn)鐵路公司和全國(guó)唯一的日本貨運(yùn)鐵路股份公司。每家客運(yùn)公司原則上擁有鐵路網(wǎng)絡(luò)以及在鐵路上從事客運(yùn)業(yè)務(wù)的權(quán)利, 貨運(yùn)公司則通過(guò)向6家客運(yùn)公司租借鐵路的方式從事貨運(yùn)業(yè)務(wù)。*參見(jiàn)王忠宏、陳亮輝：《日本國(guó)有鐵路改革及啟示》，載《中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)》2013年第7期。

1993 年日本國(guó)有鐵路進(jìn)行了第二階段的改革，即實(shí)行私有化。1993年10月，日本政府出售了所持JR東日本公司的250萬(wàn)股股票，之后在1999年和2002年兩次出售該公司股票，最終使JR東日本公司完全私有化。另外，日本政府還在1996年和2004年出售JR西日本公司的股票，1997年和2006年出售JR東海公司股票，將本州島的三家客運(yùn)公司全部實(shí)現(xiàn)了私有化。但另外三家鐵路公司(JR北海道、JR九州和JR四國(guó))由于客流少等原因無(wú)法自負(fù)盈虧，仍由政府完全持股，沒(méi)有上市。為了對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)的公益性進(jìn)行監(jiān)督，日本通過(guò)立法規(guī)定7家JR客貨運(yùn)公司的總經(jīng)理、監(jiān)察委員須得到交通大臣認(rèn)可，且公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)也需交通大臣許可。*參見(jiàn)[日]日本壟斷分析研究會(huì)編：《日本的公企業(yè)》，新日本出版社，1973年版，第49-50頁(yè)。

經(jīng)過(guò)1987年的國(guó)有鐵路改革，7家JR公司的效益均有大幅度的提高。客運(yùn)、貨運(yùn)穩(wěn)步增長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)扭虧為贏，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，*在國(guó)鐵民營(yíng)化之前，不但幾乎沒(méi)有向國(guó)家交納稅金，反而每年從國(guó)庫(kù)得到約6000億日元的補(bǔ)助。民營(yíng)化后的6年中平均每年交納給國(guó)庫(kù)的法人稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)1000億日元。服務(wù)質(zhì)量大幅提高。

(二)日本電信電話公社從國(guó)有到混合

日本政府對(duì)電信電話公司進(jìn)行民營(yíng)化改革的目的是通過(guò)民營(yíng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高工作效率和經(jīng)營(yíng)效益?！芭R調(diào)會(huì)”的提案是把企業(yè)按事業(yè)部門(mén)以及地區(qū)進(jìn)行分割，并使之轉(zhuǎn)化為股份公司。

1984年12月，日本政府通過(guò)《電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》和《相關(guān)法律整備法》等3個(gè)法案，次年4月1日起正式對(duì)電話電訊業(yè)務(wù)實(shí)行私有化改革，直接改制為日本電信電話股份公司，并沒(méi)有像國(guó)有鐵路公社那樣進(jìn)行分割。成立之初的日本電信電話股份公司100%的股份由日本大藏省持有。

日本電信電話股份公司經(jīng)過(guò)1985年民營(yíng)化改革后, 在一定程度上實(shí)現(xiàn)了電信自由化和規(guī)制緩和, 一些新型企業(yè)能夠進(jìn)入電信領(lǐng)域。但日本電信電話股份公司的組織壟斷問(wèn)題卻一直沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展, 電信領(lǐng)域未能形成合理組織結(jié)構(gòu)下的電信競(jìng)爭(zhēng)格局。*參見(jiàn)劉軒：《戰(zhàn)后日本民營(yíng)化政策過(guò)程的制度分析》，載《日本學(xué)刊》2007年第4期。為實(shí)現(xiàn)日本電信電話股份公司的民營(yíng)化以及增加國(guó)家收入，日本政府先后多次在證券市場(chǎng)上出售日本電信電話股份公司股票。截至2014年9月30日，日本政府持有日本電信電話股份公司35.65%的股份，外國(guó)法人投資者持有27.92%的股份。*日本電信電話公司主頁(yè).http://www.ntt.co.jp/ir/shares/digest.html#anc03, 2015-3-15。同時(shí)，為了確保電信業(yè)務(wù)的公共安全利益，《日本電信電話股份公司法》規(guī)定，日本政府必須持有日本電信電話股份公司三分之一以上的股份，而外國(guó)投資者持有公司股份不得超過(guò)三分之一。

(三)日本航空公司從混合所有到完全民營(yíng)

日本航空公司設(shè)立于1951年，最初為民營(yíng)企業(yè)。1953年，日本通過(guò)《日本航空公司法》，將日本航空公司定性為特殊法人，對(duì)其進(jìn)行了國(guó)有化，形成混合所有的企業(yè)。*1953年日本政府在日本航空公司的20億日元總資本中占有50%股份，到1955年這一持股比例增加到了69.8%。日本政府一方面給予日本航空公司以特殊的優(yōu)惠政策，另一方面又加強(qiáng)了對(duì)日本航空公司的干預(yù)，如政府掌握了公司重大人事任命權(quán)。這使得日本航空公司雖然名義上為混合所有的特殊法人，實(shí)質(zhì)上成為受政府左右的公營(yíng)企業(yè)。*參見(jiàn)樊紀(jì)偉：《從日本國(guó)企改革中借鑒混改經(jīng)驗(yàn)》，載《企業(yè)觀察報(bào)》2015年4月14日。

日本政府對(duì)日本航空公司的過(guò)度控制和干預(yù)的弊端逐漸顯現(xiàn)，如公司內(nèi)部勞資關(guān)系矛盾糾紛頻繁、公司管理漏洞突出、安全事故不斷、公司職員義務(wù)意識(shí)差等。在這種背景下，日本政府決定給予公司更多經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。1981年日本修改《日本航空公司法》，規(guī)定國(guó)家持有日本航空公司的股份應(yīng)在三分之一左右。之后，受到國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化浪潮的影響，日本政府決定對(duì)日本航空公司進(jìn)行民營(yíng)化改革。在政府主導(dǎo)下，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了日本航空公司民營(yíng)化法案，廢除了《日本航空公司法》。1987年，日本政府在證券市場(chǎng)上公開(kāi)出售了其所持有的日本航空公司的全部股份。日本航空公司由政府持有三分之一左右的混合所有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆接械墓尽?/p>

完全私有化后的日本航空公司在經(jīng)歷了多年經(jīng)營(yíng)之后，2010年1月向東京地方法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，由政府主導(dǎo)進(jìn)行破產(chǎn)重組。日本航空公司的破產(chǎn)重組，除受到企業(yè)經(jīng)營(yíng)方略、政府失誤的航空政策、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等因素影響之外，*參見(jiàn)馬永光：《日本航空公司破產(chǎn)保護(hù)對(duì)中國(guó)國(guó)企改革的啟示》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。另一個(gè)重要原因是日本政府對(duì)日本航空公司人事和經(jīng)營(yíng)管的過(guò)多，且公司內(nèi)部官僚主義嚴(yán)重，企業(yè)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有真正民營(yíng)化、市場(chǎng)化。

二、日本國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)

(一)推行漸進(jìn)有序式改革

鑒于改革的復(fù)雜性和多重相關(guān)性，日本在對(duì)國(guó)有鐵路和電信電話公社等國(guó)企進(jìn)行改革時(shí)都采取了漸進(jìn)展開(kāi)，系統(tǒng)推進(jìn)的方式。在對(duì)國(guó)有公司進(jìn)行股份制改革，改組為股份公司后再出售國(guó)有股份。第一步，在股份制改造階段，即國(guó)有企業(yè)改革初期，通過(guò)股份公司改革將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高公司經(jīng)營(yíng)效益，改變公司財(cái)務(wù)日益惡化的趨勢(shì)。第二步，在條件成熟之際，將股份化的國(guó)有企業(yè)的股票放置證券市場(chǎng)出售，實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有到私有或者混合所有的轉(zhuǎn)化。而對(duì)涉及公共利益、國(guó)計(jì)民生的企業(yè)，日本通過(guò)立法明確規(guī)定政府對(duì)公司的監(jiān)管權(quán)或者國(guó)家持股的最低比例。如賦予交通大臣對(duì)各鐵路公司的監(jiān)督權(quán)，《日本電信電話股份公司法》要求政府至少須持有日本電信電話股份公司三分之一以上的股份。

(二)公司制改革后通過(guò)證券市場(chǎng)出售國(guó)有股份

日本進(jìn)行的國(guó)企改革，最終目標(biāo)并不非將國(guó)有企業(yè)改制為股份公司，而是混合所有化甚至私有化。在國(guó)有企業(yè)公司制改造完成后，日本政府將國(guó)有企業(yè)的股份在證券市場(chǎng)上進(jìn)行出售，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有股份公司混合所有化甚至私有化。在已經(jīng)成為混合所有的企業(yè)中，如對(duì)營(yíng)利的三家鐵路公司(JR東日本公司、JR東海公司、JR西日本公司)，日本政府最終通過(guò)證券市場(chǎng)出售所持全部股份完成了私有；日本航空公司也通過(guò)證券市場(chǎng)從混合所有轉(zhuǎn)為完全私有。

通過(guò)證券市場(chǎng)出售改制后公司的股份，可使股票價(jià)格按照市場(chǎng)規(guī)律最大程度地反映公司當(dāng)前價(jià)值和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。而廣大社會(huì)公眾通過(guò)證券市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)改制后的公司股票，能夠從國(guó)有公司改制中分享到紅利。同時(shí)，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)出售公司股份，還能夠有效避免國(guó)有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓中的暗箱操作、防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。

(三)以法律為改革推進(jìn)依據(jù)

為保障國(guó)企改革順利進(jìn)行，改革之初，日本政府針對(duì)各類企業(yè)的不同情況頒布了相應(yīng)的法律，對(duì)各國(guó)有企業(yè)改革的基本事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，使改革每一步都有法可依。

例如，對(duì)國(guó)有鐵路的改革，1986年11月日本國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)鐵改革關(guān)聯(lián)法》，對(duì)國(guó)有鐵路的分割和民營(yíng)化做出具體規(guī)定；2001年6月日本政府又頒布《關(guān)于部分修訂旅客鐵路股份有限公司及日本貨運(yùn)鐵路股份有限公司法的法律》，規(guī)定國(guó)有鐵路民營(yíng)化后政府對(duì)新成立公司的監(jiān)管范圍，以契約的形式確立了鐵路公司與國(guó)家的關(guān)系。鐵路公司在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，既有公益的職能，又有盈利的要求。以契約的形式確立公司與國(guó)家的關(guān)系，鐵路的公益性行為和商業(yè)化行為得到法律的確認(rèn)。當(dāng)鐵路公司應(yīng)履行公益行為而利益受損時(shí)，就可以以約定得到國(guó)家的補(bǔ)償，鐵路公司的商業(yè)化行為適用市場(chǎng)規(guī)則, 使鐵路公司與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

對(duì)電信電話公社民營(yíng)化的改革同樣先制定了法律。1984年12月，日本政府通過(guò)《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》和《相關(guān)法律整備法》等3個(gè)法案，確定了電話電訊業(yè)務(wù)私有化改革的時(shí)間表及基本措施。通過(guò)《關(guān)于日本電信電話股份公司等的法律》，規(guī)定政府最低持股份額、政府監(jiān)管職能及外國(guó)投資者最高持股份額等，為實(shí)行混合所有的日本電信電話股份公司的經(jīng)營(yíng)、管理提供了法律依據(jù)和保障。

(四)混合所有在涉及公共利益國(guó)有企業(yè)中的運(yùn)用

對(duì)涉及公共利益的國(guó)有企業(yè)，日本也采取了不同的改革方式，一種方式是完全私有，另一種方式是采取了混合所有。為了平衡這些公司的公共利益性與公司營(yíng)利性之間的矛盾，對(duì)于完全私有的涉及公共利益的國(guó)有企業(yè)，日本政府通過(guò)立法完善對(duì)其的監(jiān)督。對(duì)于某些特殊領(lǐng)域的企業(yè)，如公共通信領(lǐng)域，為保障國(guó)家利益，日本通過(guò)立法規(guī)定了國(guó)家在這類企業(yè)中的最低持股比例。

對(duì)國(guó)有鐵路的改革，日本政府針對(duì)各鐵路公司經(jīng)營(yíng)情況采取了不同做法，對(duì)能自負(fù)盈虧的三家鐵路公司(JR東日本公司、JR東海公司、JR西日本公司)實(shí)行完全民營(yíng)化方式；而對(duì)另外三家長(zhǎng)期無(wú)法自負(fù)盈虧的鐵路公司則繼續(xù)由國(guó)家持股。雖然日本政府放棄了對(duì)其中三家鐵路公司股權(quán)的持有，但政府通過(guò)立法，對(duì)鐵路公司的人事、經(jīng)營(yíng)規(guī)劃、重要財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、公司章程變更等仍擁有一定的監(jiān)督權(quán)。

對(duì)日本電信電話公司，日本政府采取了混合所有的方式，一方面允許社會(huì)公眾甚至是外國(guó)投資者持有電信電話公司的股份，另一方面又通過(guò)法律明確規(guī)定國(guó)家持有公司股份不得低于三分之一，以確保政府在公司中擁有相對(duì)的持股優(yōu)勢(shì)。通過(guò)法律對(duì)國(guó)有股比例的強(qiáng)制性規(guī)定，政府能夠確保在涉及公共服務(wù)和信息安全的領(lǐng)域，對(duì)公司進(jìn)行直接干預(yù)。而在此類公司中引入私人投資者甚至外國(guó)投資者，能夠確保公司按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，提高經(jīng)營(yíng)效率。

三、對(duì)我國(guó)混合所有制改革的借鑒

日本對(duì)國(guó)企改革的原因一般被認(rèn)為是國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重虧損、生產(chǎn)效率低下等。*參見(jiàn)劉軒：《戰(zhàn)后日本民營(yíng)化政策過(guò)程的制度分析》，載《日本學(xué)刊》2007年第4期。這與我國(guó)國(guó)企改革的背景相似。改革開(kāi)放至今，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)歷30余年改革后仍然存在諸多問(wèn)題，如國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度不完善、國(guó)資監(jiān)管制度不完備、部分國(guó)有企業(yè)效率低效益差等。*參見(jiàn)趙昌文：《當(dāng)前國(guó)資和國(guó)企的改革問(wèn)題》，載《中國(guó)科學(xué)報(bào)》2014年11月6日。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出要“進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革”、“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2015年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步明確要“有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。借鑒國(guó)內(nèi)外國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，混合所有制改革作為今后我國(guó)國(guó)企改革的重要措施，應(yīng)當(dāng)在依法改革的道路上有序進(jìn)行。

(一)股份公司制改革的必然選擇

我國(guó)國(guó)企改革多年的實(shí)踐已表明建立現(xiàn)代企業(yè)制度，特別是股份有限公司的重要性和必要性。1993年中共十四屆三中全會(huì)決定提出，國(guó)企改革的方向是建立“適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)和管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。1993年《公司法》頒布之后，建立現(xiàn)代企業(yè)制度即是要求國(guó)有企業(yè)建立按照公司法運(yùn)營(yíng)、管理的現(xiàn)代公司。

日本對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革，第一步是“國(guó)有民營(yíng)”，即將國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份化改革，使國(guó)有企業(yè)按照公司模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。無(wú)論是鐵路、水、燃?xì)?、電力等企業(yè)，還是電信電話企業(yè)，日本政府均采取了公司制的經(jīng)營(yíng)模式，使公司化后的企業(yè)擁有自主的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)多年改革，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率得到了改善。但仍有部分國(guó)有企業(yè)沒(méi)有徹底完成公司制改造，特別是一些由國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的并不多。再加上國(guó)資委的資產(chǎn)管理與行政管理之間職能界限模糊，使得國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)管得過(guò)多、管得過(guò)細(xì)，導(dǎo)致新的“政企不分”問(wèn)題出現(xiàn)。

要解決上述國(guó)企問(wèn)題，必須建立適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)、具備完善經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。股份公司制度恰能發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)。建立股份公司制度不僅僅是其他國(guó)家國(guó)企改革的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)國(guó)企進(jìn)行混合所有制改革的必然選擇。大力發(fā)展混合所有制，充分發(fā)揮國(guó)企和民企的活力與合力，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

(二)混合所有制改革發(fā)展必須以法律為保障

日本在國(guó)企改革之前，均制定、出臺(tái)相應(yīng)法律，為企業(yè)改革措施的落實(shí)提供法律依據(jù)和保障。這些立法包括涉及國(guó)有鐵路改革的《日本國(guó)有鐵路改革法》、《國(guó)有鐵路改革關(guān)聯(lián)法》；涉及電信電話公社的《日本電信電話股份公司法》、《電信通訊事業(yè)法》等法律，通過(guò)相應(yīng)立法，確保了國(guó)企改革在法律的規(guī)范下有序推進(jìn)。有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)企改革的重要途徑。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須嚴(yán)格地在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，“脫離法治的‘國(guó)進(jìn)民退’和‘民進(jìn)國(guó)退’都是錯(cuò)誤的”。*參見(jiàn)劉俊海：《發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)“只認(rèn)股不認(rèn)人”》，載《證券日?qǐng)?bào)》2014年6月14日。20世紀(jì)90年代我國(guó)進(jìn)行的國(guó)企改革中出現(xiàn)了大量國(guó)有資產(chǎn)流失的情況，即是缺乏相應(yīng)法律制度保障帶來(lái)的后果。

日本國(guó)企改革的過(guò)程與我國(guó)國(guó)企改革的教訓(xùn)，充分說(shuō)明國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革時(shí)，必須有完善的立法保障。通過(guò)制定完備的法律法規(guī)，確?；旌纤兄聘母锩恳徊酱胧┒加诜ㄓ袚?jù)、受法律保障。要制定、完善國(guó)企改革的法律，必須要對(duì)當(dāng)前正在實(shí)施的涉及國(guó)資國(guó)企的法律法規(guī)進(jìn)行全面梳理，梳理出哪些法律法規(guī)可以繼續(xù)適用，哪些法律法規(guī)需要廢除，哪些法律法規(guī)需要進(jìn)一步修訂，哪些法律法規(guī)必須補(bǔ)缺，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的、適應(yīng)當(dāng)前國(guó)企混合所有制改革發(fā)展實(shí)際需要的法律規(guī)范。*參見(jiàn)孟書(shū)強(qiáng)：《依法治企，國(guó)企改革方能少走彎路》，載《中國(guó)企業(yè)報(bào)》2014年10月28日。

(三)現(xiàn)有國(guó)有公司通過(guò)證券市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)混合所有

日本政府對(duì)國(guó)企改革，多采取混合所有，如對(duì)國(guó)有鐵路、電信電話及日本航空公司的改革等。國(guó)有鐵路改革完成后，能夠自負(fù)盈虧的三家鐵路公司中的國(guó)家股通過(guò)證券市場(chǎng)完全退出，政府通過(guò)制定的《關(guān)于旅客鐵路股份公司及日本貨物鐵路股份公司法律》對(duì)鐵路公司進(jìn)行監(jiān)管。日本電信電話股份公司制完成之后，日本電信電話股份公司實(shí)現(xiàn)了在證券市場(chǎng)的上市。日本政府通過(guò)證券市場(chǎng)先后多次出售其所持有的日本電信電話股份公司的股票，出現(xiàn)了混合所有格局。通過(guò)證券市場(chǎng)出售股票，能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制最大限度地真實(shí)反映公司股權(quán)價(jià)值，同時(shí)，也能有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

我國(guó)在20世紀(jì)90年代“國(guó)退民進(jìn)”的國(guó)企改革中，由于缺乏國(guó)有資產(chǎn)價(jià)格形成的有效、公正機(jī)制，造成了大量國(guó)有資產(chǎn)流失，引發(fā)了“國(guó)退民進(jìn)”的社會(huì)大爭(zhēng)論。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)很多國(guó)企通過(guò)改制實(shí)現(xiàn)了公司上市。這些上市的國(guó)有企業(yè)之中，很多企業(yè)在上市之前的企業(yè)改制階段即引入戰(zhàn)略投資者，雖然戰(zhàn)略投資者的引入有利于規(guī)范公司經(jīng)營(yíng)約束機(jī)制，但在國(guó)有公司股份定價(jià)機(jī)制尚不完善之時(shí)，在國(guó)有公司上市改制前出售股份，一方面無(wú)法保證價(jià)格充分體現(xiàn)公司真實(shí)價(jià)值，給國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)流失的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也使社會(huì)公眾無(wú)法分享國(guó)有公司上市的紅利。對(duì)于具備上市條件的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)證券市場(chǎng)出售國(guó)有公司股份的方式，實(shí)現(xiàn)混合所有。

(四)消除對(duì)混合所有制企業(yè)的行政干預(yù)

鼓勵(lì)民資入股國(guó)有企業(yè)或者建立混合所有制企業(yè)，并不是我國(guó)混合所有制改革的最終目標(biāo)。通過(guò)混合所有制形式分散公司股權(quán)，解決國(guó)企經(jīng)營(yíng)不受行政干預(yù)、“一股獨(dú)霸”的問(wèn)題，真正建立協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機(jī)制。*參見(jiàn)顧功耘：《論國(guó)資國(guó)企深化改革的政策目標(biāo)與法治走向》，載《政治與法律》2014年第11期。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須徹底消除對(duì)混合所有制企業(yè)的行政干預(yù)，防止國(guó)家股東濫用表決權(quán)。日本航空公司從混合所有轉(zhuǎn)為完全私有后，政府對(duì)企業(yè)干預(yù)及企業(yè)內(nèi)部行政化并沒(méi)有改善，其民營(yíng)化并不徹底，這也是導(dǎo)致日本航空公司最終走上破產(chǎn)重組的原因之一。

要消除對(duì)混合所有制企業(yè)的行政干預(yù)，防止國(guó)家股東權(quán)濫用，在競(jìng)爭(zhēng)性的混合企業(yè)中，可建立完善的類別股制度，將國(guó)家股作為表決權(quán)列后、分紅權(quán)在先的類別股。這種情況下國(guó)家股東權(quán)利的保障，可以通過(guò)《公司法》規(guī)定的公司人格否認(rèn)制度、股東監(jiān)督權(quán)和股東代表訴訟等制度加以實(shí)現(xiàn)。

而對(duì)涉及公共利益的混合所有制企業(yè)，為保障其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不偏離公共利益的方向，可以運(yùn)用雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)、賦予國(guó)有股一定范圍超級(jí)表決權(quán)。*參見(jiàn)馮果、楊夢(mèng)：《國(guó)企二次改革與雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的運(yùn)用》，載《法律科學(xué)》2014年第6期。同時(shí)，為防止在雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)中的國(guó)有股濫用表決權(quán)，有必要完善相應(yīng)的配套機(jī)制，具體包括：建立市場(chǎng)化導(dǎo)向的企業(yè)高管人員選任機(jī)制；強(qiáng)化信息披露制度，保障非國(guó)有股東對(duì)混合所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的知情權(quán)；完善股東權(quán)益救濟(jì)及董事、高級(jí)管理人員的責(zé)任追究機(jī)制，提升中小股東在公司經(jīng)營(yíng)管理中的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)濫用控制權(quán)問(wèn)題進(jìn)行有效規(guī)制和事后補(bǔ)救等。

結(jié)語(yǔ)

在國(guó)企改革的直接動(dòng)因上，即優(yōu)化資源配置、提高企業(yè)效率上，我國(guó)與日本又存在相近背景。從日本國(guó)企改革經(jīng)歷混合所有的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中，我們既能夠看到，明確的立法對(duì)國(guó)企改革有序推進(jìn)的重要作用和通過(guò)證券市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)混合的有效路徑等有益經(jīng)驗(yàn)，也能夠發(fā)現(xiàn)消除對(duì)混合所有制企業(yè)過(guò)度行政干預(yù)的重要意義。然而，日本國(guó)有企業(yè)改革與我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革在性質(zhì)和改革方向上存在著根本不同。日本國(guó)有企業(yè)改革的方向和目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)私有化，這與我國(guó)混合所有制最終發(fā)展方向截然不同，我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)是作為一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)長(zhǎng)期存在下去。因此，我們必須制定符合我國(guó)混合所有制改革目標(biāo)要求的具體制度規(guī)范，讓改革在法律的框架下有序進(jìn)行。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2015-11-16

作者簡(jiǎn)介：譚秋霞(1977-)，女，山東鄆城人，濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：公司法、勞動(dòng)法。

中圖分類號(hào)：DF411.91

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)01-0149-07

Subject:The Legal Analysis about Experience of the Reform of State-owned Enterprises in Japan and State-owned Enterprises Mix of Enlightenment to Our Country

Author & unit:TAN Qiuxia

(Law school, University of Jinan, Jinan Shandong 250022, China)

Abstract：The Japanese government reformed its state-owned companies by the way of privatization and demutualization in the 1980?s. Through the reform, Japan's state-owned enterprises in the field of railway, communication and aviation successively changed from state-owned holding to mix-owned holding. After the phases of mix-owned holding, All of the state-owned shares in the mix-owned companies were sold by Japanese government. The reform of state-owned enterprises has the successful experience and the lesson in Japan. Studying the experiences of Japan is conducive to the orderly?process of the mixed-ownership reform in China.

Key words：reform of state-owned enterprises；mixed-ownership；modern corporation system

本文的完成得到天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院樊紀(jì)偉博士的大力支持，在此表示感謝。