鹿 平， 王樹恩

(安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院，安徽合肥 230601)

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國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制

鹿 平， 王樹恩

(安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院，安徽合肥 230601)

以安徽省國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐工作為案例，以理論分析為契入點(diǎn)，按照“監(jiān)測(cè)項(xiàng)目+監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”內(nèi)容邏輯，明確國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型，立足優(yōu)化國(guó)土資源監(jiān)測(cè)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，為安徽省及全國(guó)類似區(qū)域國(guó)土資源監(jiān)測(cè)規(guī)范運(yùn)作和科學(xué)開展提供理論支撐。

國(guó)土資源監(jiān)測(cè)；監(jiān)測(cè)項(xiàng)目；監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；宏觀調(diào)控

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”，對(duì)土地和礦產(chǎn)資源需求有所調(diào)整，保資源、促發(fā)展任務(wù)更加艱巨，及時(shí)了解土地和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用真實(shí)情況更加迫切，國(guó)土資源監(jiān)測(cè)視為國(guó)土資源管理一項(xiàng)基礎(chǔ)工作將得到長(zhǎng)期落實(shí)。伴隨計(jì)算機(jī)、3S技術(shù)快速更新及廣泛運(yùn)用，監(jiān)測(cè)對(duì)象進(jìn)一步推廣至土地資源[1-2]、地質(zhì)資源[3]、生態(tài)環(huán)境[4-5]等諸多領(lǐng)域，極大地提高了監(jiān)測(cè)時(shí)效性及準(zhǔn)確性，降低工作成本，提升工作效率。諸多學(xué)者選擇大量典型代表區(qū)域，拓展運(yùn)用新技術(shù)及新方法，開展了一系列國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐，但理論研究明顯不足，指導(dǎo)實(shí)踐工作仍需加強(qiáng)。國(guó)土資源監(jiān)測(cè)是一個(gè)涉及多部門、多專業(yè)的系統(tǒng)工程，涵蓋面廣、工作量大、政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高，管理工作繁瑣，需要科學(xué)合理的技術(shù)規(guī)范作為支撐，確保工作有序運(yùn)行，提高監(jiān)測(cè)成果績(jī)效。隨著國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作深入推進(jìn)，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及全省重大戰(zhàn)略部署，對(duì)該項(xiàng)工作及其成果提出了更高要求，如何科學(xué)組織工作實(shí)施，規(guī)范技術(shù)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，在第一時(shí)間高效、快捷、省力地獲取真實(shí)、有效的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，成為下一步需突破的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸。安徽省將國(guó)土資源監(jiān)測(cè)納入省級(jí)國(guó)土資源日常管理事務(wù)，側(cè)重考慮土地和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與管理，指導(dǎo)全省國(guó)土資源宏觀調(diào)控，在全國(guó)尚屬首次。筆者以安徽省國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐工作為案例，按照“監(jiān)測(cè)項(xiàng)目+監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”內(nèi)容邏輯，明確國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型，立足優(yōu)化國(guó)土資源監(jiān)測(cè)運(yùn)行機(jī)制，探索構(gòu)建完善的國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目明確化及運(yùn)行模式網(wǎng)絡(luò)化的“兩化”同步，為國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐工作提供理論支撐及技術(shù)指導(dǎo)。

1 國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目確定

1.1 國(guó)土資源利用與管理循環(huán)周期 根據(jù)喻存國(guó)等[6]提出的土地生命周期概念，土地生命周期是指某一空間位置的地塊形態(tài)、用途、屬性特征從產(chǎn)生、變化到消亡的過程。土地生命周期管理就是隨著時(shí)間推移，對(duì)空間位置上的地塊演繹過程進(jìn)行全周期管理，通過各業(yè)務(wù)階段的相互關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地塊在各“生命周期環(huán)節(jié)”狀態(tài)和屬性的記錄、回溯、查詢、統(tǒng)計(jì)和分析。依據(jù)土地生命周期理論，相應(yīng)構(gòu)建國(guó)土資源利用與管理循環(huán)周期，反映國(guó)土資源開發(fā)利用和管理的內(nèi)在呼應(yīng)關(guān)系，從側(cè)面映射國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)質(zhì)，即對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃、開發(fā)、利用、交易、保護(hù)及執(zhí)法的全程監(jiān)測(cè)，可為確定國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目選取提供理論依據(jù)。國(guó)土資源利用與管理循環(huán)周期見圖1。

圖1 國(guó)土資源利用與管理循環(huán)周期Fig.1 Land and resources utilization and management cycle

1.2 監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型 國(guó)土資源管理和利用是相互作用、密不可分的統(tǒng)一整體，管理是為了更好地開發(fā)利用國(guó)土資源，利用實(shí)效卻是管理結(jié)果的直接體現(xiàn)，區(qū)別在于不同主體在相同目的下行使不同職能。因此，國(guó)土資源監(jiān)測(cè)在利用領(lǐng)域與管理領(lǐng)域，不分彼此、協(xié)同兼顧，同步推進(jìn)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作全面開展，緊扣國(guó)土資源稟賦及利用管理實(shí)踐，依托國(guó)土資源利用管理循環(huán)周期理論，優(yōu)化確定國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型。其中，國(guó)土資源監(jiān)測(cè)利用方面，側(cè)重用地主體程序合法性、義務(wù)履行性、使用合規(guī)性、保護(hù)有效性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；國(guó)土資源監(jiān)測(cè)管理方面，側(cè)重管理主體行政行為合法性、職責(zé)履行性、管理規(guī)范性、措施有效性、政策執(zhí)行性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)合國(guó)土資源監(jiān)測(cè)目標(biāo)定位，形成國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的6個(gè)利用類和7個(gè)管理類，共計(jì)13個(gè)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目(表1)。

表1 國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型

2 國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制

為構(gòu)建切實(shí)可行的國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作網(wǎng)絡(luò)，依照統(tǒng)籌規(guī)劃原則、服從工作原則、主動(dòng)作為原則等基本原則，分析省、市、縣3級(jí)國(guó)土資源利用管理的工作環(huán)節(jié)，找出第一手工作資料的出處，判定省、市、縣3級(jí)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作的網(wǎng)絡(luò)定位。強(qiáng)化國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行制度建設(shè)，注重各級(jí)國(guó)土資源部門協(xié)調(diào)配合及溝通交流，針對(duì)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作流程，切實(shí)履行對(duì)應(yīng)的崗位職責(zé)及職能，充分發(fā)揮部門監(jiān)管資源作用，形成國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制。

2.1 在職責(zé)定位上的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系 明確部門職責(zé)定位是做好一切工作的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。省廳級(jí)國(guó)土資源管理部門作為國(guó)土資源監(jiān)測(cè)牽頭部門，是管理和實(shí)施的主體部門，在職責(zé)定位上的作用有4點(diǎn)：①?gòu)墓ぷ鹘M織管理層面，針對(duì)工作組織、協(xié)調(diào)、實(shí)施及監(jiān)管事項(xiàng)，負(fù)責(zé)擬定編制及出臺(tái)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)文件、辦法、通知，以及技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)制定，統(tǒng)籌全省國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作全面開展；②從省級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)開展層面，組織省級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)工作開展，提供省級(jí)監(jiān)測(cè)組織工作、技術(shù)指導(dǎo)及經(jīng)費(fèi)保障，確保省級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)工作順利實(shí)施，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)成果監(jiān)督、檢查及驗(yàn)收；③從市縣局級(jí)管理層面，負(fù)責(zé)下達(dá)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作要求及技術(shù)規(guī)定，交流、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查市縣級(jí)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)點(diǎn)成果；④從監(jiān)測(cè)成果運(yùn)用層面，匯總整理省級(jí)及市縣級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的圖、文、表等成果資料，結(jié)合國(guó)土資源形勢(shì)發(fā)展需要，綜合運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)及數(shù)據(jù)信息挖掘技術(shù)，讓監(jiān)測(cè)成果資料會(huì)“說話”，更要“說真話”，研究提煉形成國(guó)土宏觀調(diào)控政策或建議，為各級(jí)行政管理部門文件、政策出臺(tái)提供決策參考。

市縣局級(jí)國(guó)土資源管理部門作為國(guó)土資源監(jiān)測(cè)具體工作的落實(shí)部門，是協(xié)助管理者和參與者，在職責(zé)定位上的作用有3點(diǎn)：①?gòu)呢瀼芈鋵?shí)業(yè)務(wù)層面，做好國(guó)土資源監(jiān)測(cè)賦予的本職工作，貫徹落實(shí)省廳級(jí)下發(fā)的關(guān)于國(guó)土資源監(jiān)測(cè)各項(xiàng)文件通知及工作規(guī)定，理解、領(lǐng)悟國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作要求及技術(shù)要點(diǎn)，積極提出工作組織及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)意見或建議，共同推進(jìn)全省國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作規(guī)范化、有序化開展；②從市縣級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)開展層面，組織開展實(shí)施所轄區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)工作，提供省級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)開展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料及圖件資料，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)成果監(jiān)督、檢查及驗(yàn)收，完成市縣級(jí)成果匯總及上級(jí)備案；③從監(jiān)測(cè)成果運(yùn)用層面，按照各自國(guó)土資源管理部門職能、職責(zé)范圍，結(jié)合區(qū)域國(guó)土資源開發(fā)利用特征，綜合運(yùn)用所轄區(qū)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)成果資料，提煉形成適合各所轄區(qū)政策、措施及建議，并報(bào)至對(duì)應(yīng)政府部門及上級(jí)國(guó)土資源管理部門，為制定全省范圍內(nèi)政策提供參考。結(jié)合國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作本身，合理定位省廳級(jí)和市局級(jí)的工作職責(zé)，組織形成相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，為構(gòu)建整個(gè)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)提供組織架構(gòu)。

2.2 在職能選擇上的網(wǎng)絡(luò)地位 根據(jù)職責(zé)定位要求，合理選擇職能，是進(jìn)一步落實(shí)部門職責(zé)及豐富國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)保障。從國(guó)土資源利用與管理領(lǐng)域，省廳級(jí)、市縣級(jí)的國(guó)土資源監(jiān)測(cè)部門對(duì)應(yīng)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)點(diǎn)同樣劃分為省級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)和市縣級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。按照不同層級(jí)職責(zé)定位和職能選擇，省級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)對(duì)象主要是省轄市、縣域和開發(fā)園區(qū)，市縣級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)對(duì)象主要是開發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中縣級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)對(duì)象僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同樣，處于不同級(jí)別國(guó)土資源管理部門職能范疇差異，不同監(jiān)測(cè)點(diǎn)對(duì)象涉及的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目也是區(qū)別對(duì)待。以表1列示的13項(xiàng)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型為例，省轄市、縣域監(jiān)測(cè)點(diǎn)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目一般包括土地利用總體規(guī)劃及年度計(jì)劃執(zhí)行、依法批準(zhǔn)征收轉(zhuǎn)用、土地儲(chǔ)備、土地交易、土地整治、土地違法案件查處、已供建設(shè)用地、新增建設(shè)用地、露天礦開采及治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目一般包括不動(dòng)產(chǎn)登記、土地違法案件查處、后備土地資源、農(nóng)村宅基地；開發(fā)園區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)僅監(jiān)測(cè)開發(fā)區(qū)土地集約利用。由此，緊扣省廳級(jí)與市縣局級(jí)國(guó)土資源管理部門，對(duì)應(yīng)明確監(jiān)測(cè)對(duì)象，進(jìn)一步確定不同監(jiān)測(cè)對(duì)象對(duì)應(yīng)的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，從而將職能選擇明細(xì)化，找準(zhǔn)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)抓手，推動(dòng)各級(jí)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)工作深入有序開展。

2.3 國(guó)土資源監(jiān)測(cè)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 基于職責(zé)定位上的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和職能選擇上的網(wǎng)絡(luò)地位研究，穩(wěn)步構(gòu)建國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)框架，從整合部門資源角度考慮，借助職責(zé)定位橫向拓展；從工作推進(jìn)深度角度考慮，借助職能選擇縱向深入。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)見圖2。

3 結(jié)論與討論

依托已有相關(guān)理論研究基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)土資源利用與管理要求，重點(diǎn)研究突破監(jiān)測(cè)項(xiàng)目與監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，研究成果可為國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐工作提供理論支撐及技術(shù)指導(dǎo)。

(1)豐富充實(shí)了國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型。根據(jù)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)目的，整合國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型，形成國(guó)土資源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類型庫(kù)，具體包括土地利用總體規(guī)劃及年度計(jì)劃執(zhí)行、依法批準(zhǔn)征收轉(zhuǎn)用、已供建設(shè)用地、新增建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)土地集約利用、土地儲(chǔ)備、土地交易、不動(dòng)產(chǎn)登記、后備土地資源、土地整治、農(nóng)村宅基地、露天礦開采及治理、土地違法案件查處這13個(gè)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。不同級(jí)別監(jiān)測(cè)點(diǎn)，可根據(jù)實(shí)際情況遴選及增減相應(yīng)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。

(2)強(qiáng)化構(gòu)建了國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐的本質(zhì)需要及新時(shí)期國(guó)土資源發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要，有效整合各級(jí)國(guó)土資源部門優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建國(guó)土資源監(jiān)測(cè)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化部門責(zé)任落實(shí)。

圖2 國(guó)土資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)Fig.2 Structure of land and resources monitoring network

以上研究成果是基于國(guó)土資源時(shí)代背景及安徽省國(guó)土資源監(jiān)測(cè)實(shí)踐，較適用于該區(qū)域現(xiàn)階段情況，若要推廣運(yùn)用到全國(guó)范圍內(nèi)的類似區(qū)域，仍需結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特色及發(fā)展階段，在項(xiàng)目類型、指標(biāo)體系及運(yùn)行機(jī)制等重點(diǎn)環(huán)節(jié)深入研究。

[1] 張兵，崔希民，趙彥博，等.基于 High-1衛(wèi)星影像的土地整治遙感監(jiān)測(cè)方法研究與實(shí)踐[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2015，31(20)：225-233.

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Types of Land and Resources Monitoring Project and Network Operating Mechanism

LU Ping, WANG Shu-en

(Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei, Anhui 230601)

With Anhui Province land and resources monitoring practice as a case, starting from theory analysis, according to the logic of “monitoring project and monitoring network”, types of land and resource monitoring project was ascertained. Based on optimizing the operation mechanism of land and resources monitoring, a perfectmonitoring network system was constructed, which provides theoretical support for standard operation and scientific development of land and resources monitoring in Anhui Province and similar region.

Land and resources monitoring; Monitoring project; Monitoring network; Macro control

國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)(201411006)；安徽省國(guó)土資源軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2015006)。

鹿平(1973- )，男，安徽肥西人，碩士，從事土地資源監(jiān)測(cè)與管理研究。

2016-09-14

F 301;P 208

A

0517-6611(2016)32-0191-03